【本文刊载于《中国银行业》2025年第11期】
摘要
随着海南自由贸易港于2025年启动“封关”运作，数据跨境流通成为其制度创新的关键领域。本文立足于“一线放开、二线管住、岛内自由”的政策框架，系统分析海南在数据跨境流动方面的制度探索与实践路径。研究指出，海南通过出台数据出境负面清单、建设国际数据中心等措施，在保障数据安全的前提下，积极探索与境外数据自由流动、与内地高效协同、在岛内充分融通的差异化机制。同时，面对国际规则对接、数据安全风险等挑战，海南需进一步细化“一线”便利化规则、筑牢“二线”安全防线、深化岛内产业数智化转型，并推动建设“全球数据跨境流通与应用中心”。本文认为，海南有望通过数据制度创新，为我国参与全球数字治理提供可复制的实践样本，助力数字经济高质量发展。
关键词：海南自由贸易港；数据跨境流通；封关运作；数据安全；数字经济；制度创新；全球数据治理
数字经济时代，数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，在全球经济发展中的作用越发重要。海南自由贸易港（以下简称“海南自贸港”）作为新时代中国对外开放的前沿阵地，以“向数图强”为战略导向，探索数据领域高水平对外开放机制，通过制度创新、基础设施升级与产业生态培育，积极探索数据安全有序流动的“海南方案”，为数字经济高质量发展注入动力。
数据跨境流动已经成为全球资金、信息、技术、人才、货物等资源要素交换、共享的基础。海南自贸港建设以来，一直积极推进数据跨境流动制度探索，建立了海南自贸港数据安全有序流动统筹推进机制，推出了《海南自由贸易港数据出境管理清单（负面清单）（2024年版）》，制定了《海南自由贸易港数据安全有序流动顶层设计方案（2025-2030）》《海南自由贸易港国际数据中心发展规定》等相关制度文件。2025年12月18日，海南“封关”运作后，将进一步从制度创新、服务创新、场景创新等方面推进数据安全有序流动，推进“人工智能+应用场景”深度融合，着力打造具有海南特色和优势的现代产业体系。在此背景下，研究海南“封关”后的数据跨境流动制度，对于充分发挥海南政策优势，释放数字经济高质量发展新动能，提升国际竞争力具有深远意义。
一、海南“封关”运作后数据跨境流动的机遇与挑战
数字经济是加快发展新质生产力的关键领域和重要引擎。习近平总书记指出，发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。在全球数字化浪潮推动下，海南自贸港坚持“向数图强”，通过制度创新、政策赋能与产业升级，不断提升数字经济能级，探索一条以数字经济促进新质生产力跃升、赋能高质量发展的新路径。“向数图强”战略，是利用海南自贸港的数据安全有序流动政策和数字技术应用场景优势，完善5G、绿色算力、国际通信海缆等数字基础设施，加速数字基础设施建设，协同推进数字产业化和产业数字化，打造优势特色产业，做强做优自贸港数字经济。
中共中央、国务院2020年印发的《海南自由贸易港建设总体方案》要求，在确保数据流动安全可控的前提下，扩大数据领域开放，创新安全制度设计，实现数据充分汇聚，培育发展数字经济。我国《网络安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》《网络数据安全管理条例》《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》《个人信息出境认证办法》《规范和促进数据跨境流动规定》等构建了我国数据出境的制度框架，明确数据出境的方式主要包括安全评估、标准合同备案、保护认证、自由贸易试验区负面清单制度四种渠道。海南在上述制度的基础上颁布了《海南自由贸易港数字经济促进条例》《海南自由贸易港国际数据中心发展规定》《海南自由贸易港数据出境管理清单（负面清单）（2024年版）》等文件，鼓励境内外企业赴海南设立国际数据中心，利用专用的高效便捷的数据跨境通道提供数据储存、加工、交易等国际数据服务，并在数据安全管理制度框架下，推进深海、航天、种业、旅游、金融等领域数据跨境安全有序流动。其中，《海南自由贸易港数据出境管理清单（负面清单）（2024版）》是海南自贸港制度型开放在数据领域的重要制度创新举措。清单聚焦海南特色产业，采用“场景化+分类监管”模式，覆盖深海、航天、种业、旅游和免税零售五大领域。清单坚持“非禁即准”原则，对清单内涉及国家安全、重要数据及个人信息的数据出境实行安全评估或备案管理，牢牢守住数据安全底线；对清单外数据出境实行免审批政策，实现“清单之外、自由流动”，显著降低企业合规成本，大幅提升跨境数据流通便利度。
海南“封关”运作后，在数据跨境流通方面将迎来重大机遇。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“推进数据高效便利安全跨境流动，营造透明稳定可预期的制度环境”。海南“封关”运作实施以“一线放开、二线管住、岛内自由”为基本特征的自由化便利化政策制度，具有重大制度性创新意义。“一线放开”使得海南自贸港与全球联通更为紧密，能更大程度吸引全球资源，促进贸易、投资等自由化便利化；“二线管住”则在确保国家贸易管制政策统一的前提下，有效做好与内地税制落差的衔接，防止税收漏洞；“岛内自由”有利于各类要素在岛内充分自由流通，激发岛内市场活力，促进产业集聚与发展，为数据跨境流动营造了有利的政策环境，数据在这一政策框架下将获得更多灵活的流动空间。
作为我国新一轮改革开放的前沿阵地，海南自贸港可以发挥以上政策优势，在确保数据流动安全可控的前提下，扩大数据领域开放，创新安全制度设计，积极推进数据跨境流动制度探索。如在保障安全的基础上，探索更为灵活、便利的数据跨境流动机制，进一步推动数据要素综合试验区建设。此外，海南自贸港还可积极参与数据要素的国际规则制定。随着全球数字经济的快速发展，国际数据治理规则尚不完善，海南自贸港可以在实践中探索适合数字经济发展的数据规则，为我国在全球数据治理中争夺话语权与规则制定权。例如，通过“一线放开”探索更为自由便利的数据跨境流动管理新模式，形成可复制、可推广的经验，向国际社会展示我国在数据治理方面的创新理念和实践成果，提升我国在全球数字经济领域的影响力。
此外，国务院发布的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（以下简称《“人工智能+”行动意见》）旨在促进新质生产力发展，形成人机协同、跨界融合的数智化社会新形态。该意见重点实施科技技术、产业发展、消费提质、民生福祉、治理能力、全球合作等重点领域的“人工智能+”行动。海南“封关”运作后，该意见将有助于海南自贸港推进“人工智能+应用场景”深度融合，加快形成数智化的新经济形态。
除了机遇，海南“封关”后在数据跨境领域也将面临巨大挑战。在国内，数据安全问题是限制数据出境的重要因素。随着数据在经济社会中的作用日益凸显，数据安全风险不断攀升。一旦重要数据、个人信息等非法出境，除了损害国家主权、经济安全和发展，也会侵犯公民、企业的合法权益。严格的数据安全管控，虽然在一定程度上保障了国家和社会安全，但也可能影响部分外企的全球业务布局和数据处理效率。国际上，欧盟发布的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）等相关制度对数据跨境流动设置了较高门槛。GDPR强调对个人数据的严格保护，要求数据输出方必须确保接收方具有“充分保护水平”，对于从海南向欧盟地区传输数据的企业而言，需要满足复杂的合规要求，如数据主体权利保障、数据安全技术措施等，否则将面临高额罚款等处罚。美国第14117号行政令（即《关于防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》）及其配套文件，以所谓“国家安全”为由，对数据进行干预，对涉及特定国家或地区的数据传输进行限制，这使得海南企业在与美国企业或涉及美国的数据处理活动中，面临数据传输受阻的困境，增加了企业的合规成本和运营风险。
二、海南“封关”运作后“一线”“二线”及岛内数据流动场景分析
在“一线”，促进海南自贸港与境外跨境数据交互。以海南自贸港为枢纽，实现与境外国家/地区、国际组织、跨国企业的数据传输与共享，核心特征是“跨境性”与“国际化”。例如，在跨境旅游场景下，数据流动内容通常包括境外游客个人信息、跨国旅游企业合作数据、国际文旅资源数据等。在保障数据安全、个人隐私的前提下，遵循“以自由流通为主、以限制为例外”，衔接国际数据规则，降低跨境数据交互成本。
在“二线”，形成海南自贸港与内地的数据协同。海南自贸港与我国内地省份之间的数据传输，核心特征是“境内跨区域”与“监管衔接”，为“一线”数据跨境流动提供保障。例如，在政务数据应用场景下，流通内容涵盖海南政务数据与内地的共享、产业数据交互、公共服务数据衔接等。以安全管控为底线、分类流通为原则，需严格遵循内地数据监管体系，防范数据风险跨区域外溢，同时通过“白名单”“快速通道”提升协同效率。
在岛内，实现数据自由融通。海南省内政府部门、企业、社会组织、个人之间的数据共享与应用，核心特征是“本地化”与“价值释放”。流通内容包括政务数据内部共享、公共服务数据应用等。坚持“充分开放、高效利用”，打破部门数据壁垒，推动数据要素在岛内市场化配置，聚焦旅游、免税、医疗等特色产业打造应用场景。
为了更好地理解不同场景下数据跨境流动的特征、问题及优化路径，为制度设计提供实践支撑，基于海南“封关”运作的“一线放开、二线管住、岛内自由”的核心政策框架，笔者对“海南放心游”案例进行分析。在该案例中，涵盖旅游消费纠纷解决平台，涉及旅游消费数据全场景流通，其数据流通覆盖“一线”“二线”及岛内三个维度，是海南自贸港旅游数据治理的典型样本。
在岛内，多部门协同处置旅游投诉，数据实现自由融通。平台汇聚文化和旅游局、市场监督管理局、商务局、执法局、法院等多部门数据，以及商户的经营数据、投诉案件处置数据、游客消费行为数据，实现“投诉受理—先行赔付—执法办结”全流程数据闭环流通。游客通过平台提交投诉后，系统自动匹配对应商户数据、历史投诉记录，并将案件流转至属地执法部门，处置结果同步反馈至游客与商家。
在“二线”，与内地旅游平台的数据协同。“海南放心游”平台与内地主流旅游平台共享海南旅游投诉数据、商户信用数据。例如，内地游客入住海南酒店后，若产生投诉，相关平台可直接调取“海南放心游”的商户信用记录，协助游客快速维权；同时，平台将海南旅游消费趋势数据同步至内地文旅部门，为跨省旅游线路规划提供参考。
在“一线”，与境外游客、国际旅游企业的数据进行交互，同时要保障数据安全。随着海南国际旅游消费中心建设推进，“海南放心游”平台逐步服务境外游客，需传输境外游客护照信息、跨境支付数据，并与境外旅游机构共享海南旅游服务标准数据，同时，数据共享也帮助境外机构精准向客源市场传递海南旅游服务优势，可吸引更多国际游客赴海南旅游。此外，在旅游旺季，平台还会与境外旅游平台实时同步海南酒店入住率、热门景点客流量等动态数据，为境外游客提供行前行程优化建议，进一步提升国际游客的旅游体验与出行便利性。
综上，海南“一线”“二线”及岛内的数据流通既呈现差异又相互关联：岛内场景核心是“打破壁垒、释放价值”，需通过数据中台整合分散数据，聚焦特色产业打造应用场景，同时强化数据安全技术防护；“二线”场景关键是“监管衔接、高效协同”，需建立“白名单+标准统一+快速通道”机制，平衡安全与效率；“一线”场景重点是“国际接轨、合规便利”，需通过合规认证、本地化存储、简化流程，降低跨国数据交互成本。未来需进一步针对“一线”国际数据流通制定专项规则，同时深化“二线”与内地的监管协同，让数据要素成为海南“封关”后数字经济高质量发展的核心引擎。
三、构建数据跨境流动制度，保障海南“封关”平稳有序运作
制定专项数据跨境流动规则，进一步推动“一线”数据自由流通。“一线”需在《海南自由贸易港数据出境管理清单（负面清单）（2024年版）》的基础上，进一步为数据跨境流动提供自由化便利化政策支持，制定专项数据跨境流动规则，在保护商业秘密和个人信息的前提下，要求企业建立商业秘密保护制度并开展跨境传输前风险评估，通过加密、访问控制等技术强化安全防护。同时，衔接我国《个人信息保护法》、欧盟GDPR等规则，明确个人信息跨境传输的告知同意规则及数据主体权利保障机制，在此基础上简化审批流程、实行备案制，实现数据自由流通吸引境外企业。在“一线”数据跨境流动的基础上，积极对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）等国际经贸高标准规则，积极参与国际数据治理，争夺数据跨境国际规则制定的话语权。
筑牢“二线”数据安全防线。“二线”应聚焦数据安全保障，建立由网信、公安、工信等多部门组成的专业评估机构，对拟出境数据的类型、敏感程度及接收方安全能力进行全面评估，禁止不符合安全要求的数据出境。同时，完善标准合同备案管理，规范合同内容与签订流程，加强执行监督，确保内地接收方合规保护数据，防止敏感数据无序流通。深化与内地的数据监管协同，推动数据标准统一与审核机制衔接，破解“二线”流通的效率瓶颈，加强海南自贸港与内地数据流通，通过制度创新、服务创新、场景创新吸引内地数据要素企业来海南投资，促进数字经济发展，加快形成新质生产力。
促进岛内产业数智化转型。在岛内积极践行《“人工智能+”行动意见》，利用人工智能技术，促进产业数智化转型，充分释放数据要素价值。岛内需以场景创新驱动数据价值释放，鼓励企业与科研机构利用大数据、人工智能技术挖掘特色产业数据，开发个性化服务，整合相关数据优化供应链；政府需设立专项基金扶持创新项目，搭建数据共享平台促进跨行业、跨企业数据融通，推动数据要素在岛内充分流动与增值。同时，进一步与海南旅游、免税、医疗等特色产业深度绑定，形成“产业需求牵引制度创新，制度创新反哺产业发展”的良性循环。此外，推进“人工智能+应用场景”深度融合，聚焦特色产业和典型场景，构建一批具有海南特色的高质量数据集，持续为重点产业发展和企业数智化转型提供支持。
打造全球数据跨境流动与应用中心。建议参考新加坡数据治理经验与中国香港国际金融中心定位，在海南现有“发展国际数据中心业务”规划的基础上进一步制定建设“全球数据跨境流通与应用中心”战略，加强与国际组织及其他国家和地区的交流合作，签订数据合作协议建立互信机制。同时，加大数据基础设施、人才培养及技术创新投入，构建具有国际竞争力的数据产业生态，使海南真正成为我国数字经济对外开放的“试验田”与“桥头堡”。同时，基于“全球数据跨境流通与应用中心”建设，条件成熟的情况下，在海南探索数据资产融资新范式，在保障安全与隐私的前提下，借助新型融资模式在境外金融市场进行融资。
四、结语
海南自由贸易港的“封关”运作，标志着我国在数据跨境流通制度创新上迈出关键一步。本文围绕“一线放开、二线管住、岛内自由”的政策框架，探讨了数据在跨境、跨区域及岛内流通中的差异化路径与制度设计，强调在保障数据安全与隐私的前提下，通过规则衔接、场景创新与生态培育，推动数据要素有序流动与价值释放。面对国际规则碰撞与国内监管协同的双重挑战，海南需继续发挥“试验田”作用，以制度创新赋能产业数智化转型，以开放合作融入全球数据治理体系。展望未来，海南有望成为引领中国数字经济高水平开放、参与国际规则构建的重要窗口，为全球数据跨境流通贡献兼具中国特色与国际视野的“海南方案”。
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