面向“十五五”，建设强大国内市场，加快构建新发展格局，必须“坚持扩大内需这个战略基点”。日前召开的中央经济工作会议，明确2026年经济工作抓好重点任务，第一项就是“坚持内需主导，建设强大国内市场”。对照部署和任务，新型城镇化能够发挥哪些不可替代的支撑作用，政策方向又可怎样优化强化？
「双重潜力」
建设强大国内市场，坚持内需主导，新型城镇化带来的增长空间最为突出，具体体现为“数量差距”与“质量差距”的双重潜力：
从城镇化率水平看，截至2024年，中国常住人口城镇化率达67.0%，较2014年的57.35%提升近10个百分点，但与发达国家水平仍有13个百分点左右的差距。国际经验显示，城镇化率突破65%后，通常仍有10年左右的平缓增长期。这意味着，“十五五”时期中国城镇化仍处于潜力挖掘的关键阶段。
从实质城镇化水平看，中国户籍人口城镇化率仅为50%左右，与常住人口城镇化率相差十几个百分点，对应约2亿进城务工人员及其随迁家属尚未完全市民化。
从城镇化质量看，住房保障、公共服务等领域还有较大提升空间。住房方面，城镇保障性住房覆盖率偏低，且不少城镇家庭存在住房改善需求；医疗方面，优质医疗资源相对集中于大城市，中小城市与县域资源缺口明显；教育方面，随迁子女在流入地接受公办教育的保障仍需加强；养老方面，城乡社区养老服务设施覆盖尚未全面。这些“质量差距”是“坚持扩大内需这个战略基点”的重要依托与发力空间。
面向“十五五”，新型城镇化之所以成为拉动内需的核心引擎，关键在于其兼具投资拉动、消费促进两大直接作用，以及提升潜在生产能力的长远作用。
一是优化劳动力供给结构。促进农业转移人口在城镇稳定就业，是新型城镇化优化劳动力配置的核心方向。
二是扩大资本存量积累。在新型城镇化进程中，住房建设、基础设施和公共服务供给稳步增加等，直接推动城镇资本存量快速累积。
三是提升全要素生产率。新型城镇化通过人口与产业集聚，降低技术交流与成果转化成本，促进知识外溢与协同创新。
四是优化空间配置效率。通过构建城市群、都市圈与县城协调发展的空间格局，推动生产要素在更大范围自由流动、释放结构红利，有力提升潜在产出水平。
进一步看，新型城镇化的内需价值已超出传统认知：它不仅能带动住房、交通等传统领域投资，还能通过人口集聚催生服务消费扩容。当进城务工人员真正转为市民后，家电、教育等消费会从“生存型”转向“发展型”，有助于“以新需求引领新供给、以新供给创造新需求”的良性互动。
「重点发力」
面向“十五五”，释放新型城镇化内需潜力，有诸多领域需要重点发力。
在优化空间结构方面，可加快完善城市群都市圈内部交通网络，提升高铁、城际铁路的运行服务效率，助力推动核心城市与周边中小城市产业分工协作。县城作为城乡融合枢纽，可通过完善县域5G覆盖、冷链物流中心等基础设施，强化县域医共体、优质高中等公共服务，激活县域消费市场，带动农村内需升级。
在补齐基础设施短板方面，传统交通、水利、能源设施和新型数字基础设施均需加大投入。以城市地下管网为例，约30%的管网使用年限超20年，漏损率较高。对这类设施进行改造，既能提升城市运行效率，又能拉动建材、施工等产业链投资。
在因地制宜发展新质生产力方面，绿色智慧应用是新型城镇化与新质生产力融合的主战场。绿色智慧城市建设带动智能安防、数字政务、绿色建筑、充电桩、换电服务等配套消费快速增长，既推动城市转型，又催生新消费需求。
结合党的二十届四中全会和中央经济工作会议精神，关键在于发挥好“三大效应”：
一是城镇化与区域发展叠加效应。面向“十五五”，城市群、都市圈发展应进一步提升质量，将分散的区域发展空间串联成有机整体，既让核心城市的产业、技术优势向周边辐射，带动中小城市形成功能互补的空间格局，缓解大城市过度集聚压力，也通过中小城市的配套支撑，拓展核心城市发展腹地，放大区域整体竞争力。
二是城乡融合发展效应。面向“十五五”，既要推动城市优质教育、医疗资源向县域延伸，逐步缩小城乡公共服务差距，也要完善农村产权制度，让农民在土地流转、资产盘活中获得更多收益，通过城乡双向赋能盘活近6亿农村人口的消费市场。
三是惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合效应。新型城镇化绝非钢筋水泥的简单扩张，而要通过对人的全方位投入，实现从“空间城镇化”到“人的城镇化”的跨越。比如，通过完善社会保障体系，减轻居民在教育、医疗、养老等领域的支出压力，消除消费顾虑；通过加强职业技能培训，提升新市民就业能力和收入水平；通过推动公共服务均等化，让新市民享受与城市居民同等的权益。
进一步看，对照“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”要求，释放新型城镇化内需潜力需要坚持强化宏观政策的统筹引领作用。
其一，深入推进以人为本的新型城镇化的核心任务，具有鲜明的全国性、全局性属性。城镇化初期的规模扩张，聚焦于基础设施建设、产业园区开发等具体项目，与地方事权高度契合，可由地方主导推进。深入推进以人为本的新型城镇化，改革重心转向户籍制度深化改革、公共服务均等化、全国统一要素市场建设等系统性工程。仅靠地方分散推进，易出现政策碎片化、标准不统一等问题，难以形成改革合力。
其二，城镇化发展的区域分化效应，催生多重正负外部性，亟须中央层面统筹协调。近年来，人口流入地凭借劳动力集聚获得经济增长红利，同时面临公共服务供给压力、资源环境承载压力等负外部性；人口流出地虽缓解了资源环境约束，却面临劳动力流失、产业空心化等发展难题。这种区域间的利益失衡与效应外溢，需要中央层面通过宏观政策统筹，建立健全区域利益补偿机制，并引导产业在流入地与流出地间合理分工，实现优势互补。
（作者为中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎）
原标题：《冯奎：城镇化率突破65%后，仍有10年左右的平缓增长期》
栏目主编：王珍
本文作者：冯奎
题图来源：新华社发（张岚 摄）
图片编辑：邵竞
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