仇叶
武汉大学
社会学院
副教授
城市更新中的土地开发权与产权变迁
——基于广东、浙江两省半城市化地区的比较研究
来源 | 《社会学研究》2025年第6期
作者 | 仇叶
责任编辑 |黄燕华
在城市更新背景下，浙江与广东两省的半城市化地区采取分化的产权路径重构早期向村庄转移的土地开发权，此种分化根植于两地产权演进的历史脉络。本文建构关于产权变迁的历时性分析框架，通过比较两地产权制度的长期演化实践指出，产权制度能够对所处社会系统的利益结构与社会认同进行长期的适应性建构，从而推动制度的内生性变迁；同时，制度在历史中的延续并不必然带来制度韧性的强化，而是会因产权特性的差异导向不同的演进轨迹。本文呈现了中国产权实践在不同地区的异质性，也为突破产权变迁的外部环境决定论与路径锁定分析提供了新思路。
一、引言
中国的城镇化已经迈入存量更新的重要阶段。相较其他省份，广东与浙江两省由于独特的发展路径，形成了规模可观的半城市化地区（郑艳婷等，2003；林永新，2015）。在这些半城市化地区，乡村工业化的蓬勃发展历史性地推动了集体土地的非农开发，促使原本被国家垄断的土地开发权向乡村社会大规模转移（蒋省三、刘守英，2003）。但随着城镇化进程的持续推进，集体建设用地的低效问题日益凸显。2011年前后，广东、浙江两省分别实施“三旧改造”与“三改一拆”政策，以差异化产权路径重构半城市化地区的土地开发权。其中，“三旧改造”政策倾向于推行土地开发权弱集中模式，更多将集体建设用地的交易与收益权利赋予基层社会，推动土地增值收益在更大范围内的共享（田莉等，2015）；“三改一拆”政策则倾向于推行土地开发权强集中模式，地方政府向基层社会让渡的土地权利较为有限，并展开大规模的拆违行动，进一步稳固了国家统筹土地开发权的主导地位（倪建伟、张伟，2014）。这两种路径均是地方政府基于土地公有制的统一制度框架，结合区域特性所展开的创新探索，充分体现了中国土地制度实践的灵活性。本文的问题在于，面对相似的城市更新背景，为何两省选择了截然不同的产权重构路径？
土地开发权的差异配置受多重因素影响。依托土地管理法规、空间发展规划、指标控制等制度化手段，国家塑造了土地开发权配置的宏观制度框架（谭明智，2014；桂华、贺雪峰，2014）；在此框架下，地方政府与公众的行动逻辑与博弈关系则影响着土地开发权配置的实践状态（赵德余，2009；陈颀，2021）。浙江、广东两省的半城市化地区所采取的差异化土地开发权重构路径，根源于20世纪90年代初期形成的差异化产权制度。基于此，本文试图建构一个产权变迁的历时性分析框架，通过比较两地产权实践的长期过程，揭示产权变迁的内生性特征及实现机制。研究表明，关键时期形成的产权制度是塑造产权变迁路径的核心历史因素，其在面对外部环境变化时，能够持续对所处社会系统展开适应性建构，从而在制度延续中生成引导制度变迁的动力与方向。本文的产权制度为广义概念，意指产权界定、行使与保护的规则体系，包括正式法律与规章，以及地方惯例等非正式约束。
本文采取区域比较的研究方法，围绕浙江、广东两省半城市化地区土地开发权让渡、配置与重构的长期实践过程展开分析。此类半城市化地区在广东集中在最早展开招商引资的南部区域，在浙江集中在浙北、浙东、浙东南等民营经济发达的区域。自2013年起，笔者选取东莞、深圳、宁波、绍兴这四个典型的半城市化地区，对其所代表区域的产权演化逻辑展开了长期调研。
二、研究综述与分析框架
（一）诱致性变迁与博弈均衡：产权制度变迁的既有研究
中国的集体土地制度确立于20 世纪50年代的农业社会主义改造时期。20世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制的实施，土地产权领域的创新实践大量涌现。围绕这些土地制度实践，既有研究形成了两大基本解释路径，且普遍受制度经济学产权变迁理论的影响。
第一种路径基于诱致性制度变迁理论，强调外部环境变化通过成本收益机制驱动制度创新。科斯（Ronald H. Coase）在提出交易成本理论时指出，制度对权利的界定影响社会运行的交易成本，从而将产权制度置于成本与收益的衡量范畴（科斯，2009）。因此，新环境产生的获利机会将诱发人们改变现行安排，推动制度为满足新需求而产生功能性变迁（速水佑次郎、拉坦，2000：89-140）。依托这一研究思路，中国学者深入剖析了改革开放以来多元地权实践的生成逻辑。姚洋（2000）系统地比较了全国多地的产权制度创新，将地权个体化程度作为关键差异，指出不同发展阶段对经济效益与公平效益的不同追求推动了产权变迁。陈志刚、曲福田（2003）揭示了区域间的发展差异如何塑造差异化的产权需求，使农地产权制度呈现“使用权主导”与“转让权强化”的差异化组合。丰雷等（2013）通过更大空间尺度的实证研究，进一步验证了改革开放以来土地制度变迁的诱致性特征，明确人均GDP、非农产业比例等经济变量是影响产权结构变迁的关键因素。可见，这一研究思路将产权制度视为能够自我执行的均衡结构，认为外生变量会功能性地牵引制度从低效非均衡向高效均衡自发演进。
第二种路径基于博弈均衡理论，强调产权相关主体的互动之于产权变迁的重要意义。巴泽尔（Yoram Barzel）提出的不完全产权理论揭示了产权“公共领域”广泛存在的客观现实；在此背景下，相关利益主体所展开的博弈性“追租”行为，将对产权结构的塑造产生关键性的影响（巴泽尔，2017：1-52）。由于集体产权具有主体多元的突出特征，博弈均衡理论很快被用于解释中国的土地制度变迁。周其仁（1995）较早提出，农民、产权代理人与国家进行积极的协商、博弈，是促成有效产权制度建立的关键。张曙光、程炼（2012）通过考察新中国成立到2012年前后的地权演变指出，外部经济生产环境的改变难以直接促成产权的清晰界定，主体的互动关系才是解释产权结构变迁与形成的关键。张红宇（1998）更强调国家与农民在特定约束条件下有着形成“同意的一致性”的集体行动能力，从而促成了中国产权制度的多次演变。这些研究肯定了多元行动者的重要意义，但仍将外部因素视为产权变迁的核心解释变量，认为正是这些“外力”塑造了产权博弈的空间，决定了主体间的博弈关系。
此外，也有学者从农民生存危机、地权认同、国家与地方政府博弈关系等角度拓宽了产权变迁的解释路径（张静，2003；赵德余，2009；曲纵翔、董柯欣，2021）。但总体而言，既有研究普遍将产权变迁视为由外部因素驱动的演变过程。究其根本，学者们在阐释产权制度从过去向当前状态的演进时，更强调对当下外部环境的分析，缺乏对历史维度的重视，从而忽视了制度的内生变迁逻辑。
（二）利益结构与社会认同：产权变迁的历时性解释
产权变迁的历时性分析强调突破对当前外部环境的单一关注，将历史维度纳入考察视野，通过长时段观察来把握产权制度形成与演变的内在逻辑。该分析路径特别关注产权制度在关键时期形成的核心结构，认为产权制度能够在长期演进中进行自我积累，最终促成制度变迁。因此，历时性分析不局限于对变迁过程的梳理，更旨在揭示制度演进中存在的时间序列上的因果关联（皮尔逊，2014：1-5），并将这一关联作为理解过去如何影响当下的核心机制。历时性分析也不等同于路径依赖理论。路径依赖理论虽然指出了制度变迁的历史连续性特征（诺斯，2008），但并未充分解答历史维度如何发挥影响（Boerrke et al.，2008），也过于强调既有路径产生的“锁定”效应，忽视了延续中的变迁问题。国内学者在应用路径依赖理论时也主要着力验证历史因素的重要性（孙涛、黄少安，2009），未能严肃对待上述问题。因此，深入的历时性分析需要解决两个问题，一是阐释初期形成的产权结构影响当下变迁的具体机制，二是说明制度延续与动态变迁如何同时发生，如此才能超越外部环境决定论与路径“锁定”的既有解释。
制度一旦形成就具有一定的自主性，能够通过持续塑造主体的行动与意义观念，不断将自身嵌入到规则、惯例、形式中去（马奇、奥尔森，2011：162-170）。产权作为规定主体间权利关系的制度，显然具备对自身所处的社会系统进行建构的能力，但这种以延续为特征的建构始终面临外部环境变化所带来的压力。对半城市化地区而言，区域经济高速增长与土地管制强化是产权制度需要长期应对的核心外部变量。因此，本文提出“适应性建构”的概念，用以阐释产权制度的历时性变迁机制，即产权变迁是既有产权制度为适应外部环境变化、维系自身存续，以相关利益群体的行动策略为中介，对社会系统展开持续建构的结果。需要指出的是，制度本身不具备直接的适应能力，但它能够在与环境的互动中，驱动主体采取特定行动，这些行动在宏观层面汇聚而成的结果，使制度呈现独特的适应性特征，即制度有能力内生性地形成应对外部压力的解决方案。霍奇逊（Geoffrey M. Hodgson）就以“差异性复制”概念阐释了制度如何在与环境的互动中，通过复制与变异的循环关联来推动自身的适应性演化（霍奇逊等，2013：83-99）。
产权制度的历时性变迁机制包含三个相互关联的展开过程。首先，产权制度始终存在适应外部环境变化的维系性压力。外部变化并不直接产生变迁动力，而是转换为制度内部的结构性压力，触发原有利益分配格局的可维系性问题。其次，产权制度的维系性压力与规定性特征将形塑特定的行动者策略。前者为行动者建构了亟待应对的特定问题情境，该问题唯有在产权制度的整体框架中才能得到准确的把握；后者作为主体间权利关系的规定性约束，内在地影响着各类行动策略的可行性边界与行动者对策略选择范围的认识，最终导致某些特定的策略具备实践可行性。最后，以行动者策略为中介，产权制度通过持续被援引、激活而进入行动者所处的社会生活，实现对社会系统的适应性建构。适应性建构既是产权制度嵌入社会系统、实现延续的过程，也包含了产权制度基于自身特征适应外在环境形成的应对方案。由此，当下的制度演变就不得不面对已被既有产权制度深度塑造的社会系统，制度的延续与变迁得以同时发生。适应性建构的思路揭示了外部因素如何沿着产权制度的既定逻辑发挥作用，并借助行动者策略的中介作用促成两者互动，为产权内生性演变的机制化分析提供了可能。
产权制度的核心功能不仅在于界定主体间的利益归属与分配，还在于塑造相关主体对此种利益分配正当性的集体认同（康芒斯，1997：86-93）。因此，产权制度对社会系统的适应性建构主要围绕两方面展开。一是利益结构，即人们掌握或支配利益资源的状况及相互间关系的特定模式。主体的行动嵌入产权所规定的利益关系，行动的反复展开又不断将规定性利益关系引入社会互动，最终形成特定的利益结构。利益结构既体现为主体间的利益联结方式，又表现为支撑主体生活方式的利益基础。二是社会认同，即社会群体在心理层面对产权制度的承认、肯定及赞同的状态（夸克，2002：50-79）。主体对特定观念的援引既是其行动策略的组成部分，又超越了单纯的工具属性，能够持续对社会认同产生塑造作用。从制度层面看，土地开发权的界定有着明确规范，但农民在观念层面的认同却存在显著差异。集体土地制度同时关联着个体利益与国家权力，是协调两者关系的重要载体（刘连泰，2016）。因此，社会性的地权认同在国家与个体之间形成了相对连续的谱系。处于其中一端的农民更强调个体权利，将土地开发权视作自身财产权的组成部分，形成财产化认同；处于另一端的农民更认可国家在土地开发中的统筹地位，形成国家化认同。实践中的地权认同往往具有一定的模糊性与混融性，但研究者仍可在具体语境中辨析不同认同的倾向。
基于此，本文将阐明两地的产权制度在经历初始分化后，如何在应对外部压力的同时，不断对自身所处的社会系统进行适应性建构，最终塑造了差异化的土地开发权重构路径。为更清晰地呈现两省半城市化地区土地开发权配置的演变过程，本文将产权演化历程划分为三个阶段（见图1）。
具体而言，第一阶段是改革开放至1995年前后的产权制度初始分化期，第二阶段是城市更新启动前的产权制度延续期，第三阶段是2010年前后城市更新阶段中的产权重构期。后文将紧紧围绕这一时间线索展开论述。
三、工业化初始模式与产权制度的历史变迁
改革开放初期，广东与浙江两省的半城市化地区成为全国乡村工业化的核心集聚区。工业化初始模式的显著差异使原本同构的集体土地制度出现明显的产权分化，这对未来的产权制度演进产生了深远影响。
（一）乡村工业化模式与土地开发权转移
独特的资本形态是区分两地发展模式的核心变量。凭借国家给予的特殊优惠政策和毗邻港澳的区位条件，广东省在改革开放起步阶段就成为国际产业转移的主要承接地，并率先形成招商引资发展模式。从空间分布来看，在这一阶段进入广东省的外资主要集中在以珠三角为核心的半城市化地区。如东莞市于1978年开始引入外资，到1993年，全市实际利用外资累计达10.49亿美元，工业总产值由1978年的4.2亿元增加至1993年的267.67亿元（陈搏编，2016）。招商引资模式所吸引的资本属于典型的外来资本，并且资本规模较为庞大，这不仅体现在资本总量层面，而且表现为多数外来企业在落地时，往往会进行较为完整的生产线与批量厂房建设。相较而言，浙江省主要依靠民营经济推动工业化进程。1979年国务院批准恢复个体经济后，浙江省当年就新增个体工商户8091户；至1991年，依法登记注册的个体工商户和私营企业分别为153.2万户和9.2万家，总从业人员高达172.7万人，在全国占据领先地位（单东，2008）。民营经济孕育的资本形态具有内生性与渐进规模化的显著特征。在发展初期，浙江本地农民普遍以家庭为单位展开生产与经营，初始投资集中于设备、原料采购等基础环节，资本规模较小且高度分散，资本的集聚效应尚未产生。直至20世纪90年代末期，浙江民营经济才迎来腾飞之势，并随本地产业链体系的完善，出现较多规模化的民营企业；但即使如此，本地产业体系内仍长期存在大量小微企业。
乡村工业化的共同背景与发展模式的初始差异，对两省半城市化地区的产权制度演变产生了两个关键影响。其一，两地均有重新界定土地开发权的迫切需求。从实践来看，无论是民营资本还是外来资本，在工业化早期大多偏向使用非正规的集体土地，目的是压低生产成本。区域工业化进程与集体土地非农化进程同步推进，在此过程中，土地开发权逐渐突破城乡二元的制度性权利配置结构，成为了一个亟待明确界定的新的产权领域。土地用途性质的转变也决定了这些区域的产权调整重心在于土地开发权的配置，因此与一般农地制度变迁聚焦经营权创新的逻辑存在显著差异（仇叶，2020a）。其二，不同的资本形态使土地开发权按照截然不同的产权制度进入乡村。具体而言，资本形态的影响路径主要体现在两个维度。一是不同形态的资本对土地利用的差异化需求构成了对土地开发权配置结构的刚性约束；二是资本的进入也改变了原有的利益分配格局，塑造了相关权利主体间的利益关系。两方面因素相互作用，最终促成了不同地区产权制度的演化差异。这种差异始于村集体与农民自发的土地开发与利益分配实践，进入20世纪90年代，随着集体建设用地的增加，地方政府积极介入土地开发权的配置工作；在此背景下，集体土地制度的产权变革逐渐成型，其形态也从乡村自发实践转变为区域性政策或地方惯例。
（二）产权制度初始分化与二元用地格局
对广东省的半城市化地区而言，招商引资的规模化资本自进入阶段便对土地开发权的整合提出了要求。资本的外来属性也使得集体成员在对外沟通与互动中更容易形成统一立场，从而为地权的整合提供有利条件。同时，规模化资本在短期内的快速涌入也推动集体土地价值的激增，导致农民的土地权利意识被迅速激活。以东莞市为例，全市集体经济总收入从1980年的3.45亿元增长到2019年的241.4亿元，增长了近70倍（陈雪原等，2021）。本地农民非常直观地感知到了集体土地开发产生的价值，因此也就较早形成了与村集体、地方政府谈判的自觉，要求将集体土地的开发收益转换为个人收益。外来资本的持续流入亦不断加大集体土地的整合压力，这在客观上强化了农民的谈判能力。由此，整合土地开发权、维护农民权利成为这些地区主导的产权配置逻辑。
广东省的半城市化地区在改革开放初期同样推行了家庭联产承包责任制，但随着外来资本的持续涌入，区域产业发展对规模化土地的需求日益迫切。在地方政府的引导下，村集体普遍重新收回此前发包给农民的土地，对集体土地进行统一管理，并相应地提高村民的福利与分红。1993年，广东南海市（现佛山市南海区）政府颁布《关于推行农村股份合作制的意见》，率先在制度层面确立了农村股份合作制的合法地位。此后，全域性的改革逐步铺开。从实践来看，广东各地的做法基本一致：一是对集体土地在内的集体资产进行清产核算，随后将资产价值折股量化，并按承包地面积、劳动年限、成员权等要素确定股东及股东持股数；二是由股份合作社经营集体土地，确立农民按所持股份参与分红的利益分配规则。由此，集体所有权被转换为“个体化”的股权（姚洋，2000），这同时促成了土地开发权的统筹与整合，固化了农民对土地增值收益的分配权利。“集体经营、股民受益”的产权制度得以在这些地区形成。
民营经济孕育的内生资本在浙江省的半城市化地区催生了截然不同的产权逻辑。首先，家庭式运作的小微资本在发展初期以小规模经营为主，对土地连片性、规模化利用的要求不高。这就从根本上降低了土地开发权的整合需求。在较长时间内，这些经营者多通过宅基地与“房前屋后”的零散土地来扩展个体的经营空间。资本的内生特征也提升了经营者依托集体成员身份自主进行集体土地开发的便利性，而由此引发的村庄内部利益分化又进一步削弱了农民对土地开发权的集体控制能力，强化了经营者的能动性。更重要的是，资本的渐进规模化也导致集体土地开发产生的价值在初期并不显著，农民的土地权利意识较弱，他们大多将这些零星的占地行为视为户际的个体事务。
那时候刚改革开放，大家各凭本事，人人都忙着找机会赚钱，很少有人管别人家的事。这些家庭作坊一开始也是小打小闹，占得都是各家房前屋后的土地，很少有人对此斤斤计较。（访谈资料，20150607）
上述情况不断强化以维护经营者利益为导向、依托经营者个体能力进行土地开发的产权配置逻辑。随着集体土地开发规模的扩大，地方政府强化了对土地开发权界定的介入。1994年，省政府对《浙江省土地管理实施办法》进行修订，允许在农村的个体工商户在从事非农生产经营时使用集体土地，但强调必须报乡镇政府审批，与村集体签订合约（汪晖，2002：60-61）。在实践中，县乡两级政府往往采取更灵活的变通方式：一是默许经营者自主扩展宅基地面积，或通过分户获取宅基地指标；二是认可经营者与村集体、私人签订长期流转合同。在地方政府的支持下，这些经营者既有机会办理农地转用手续（付伟，2020），也可通过“以罚代拆”的形式维持对集体土地的长期使用。由此，这些半城市化地区就形成了偏向经营者利益的“私人经营、私人受益”产权制度（见表1）。
两地的产权制度均以新的方式界定了土地开发权的获取、经营与利益分配模式。不过，它们均未解决集体土地非农化开发的合法性问题，也由此催生“合法”与“法外”并存的二元用地格局（北京大学国家发展研究院综合课题组，2014）。股份合作制改革虽制度化地界定了集体收益的分配规则，但也没有解决集体土地开发的合法化问题。尽管两省地方政府均通过提供留用地指标、放宽农地转用政策等方式来推动集体建设用地合法化，但在土地利益的刺激下，乡村社会仍在正规方式之外进行着大量的土地开发活动。从根本上来说，非正规用地的普遍存在是地方政府默许土地开发权进入村庄的必然产物，这也决定了两省半城市化地区在城市更新时期将面临相似的产权问题。
四、整合型利益结构与财产化地权认同
高度发达的区域经济使得新的产权制度承载着大规模地利，渗透进乡村社会的肌理。面对区域经济增长与土地管制强化的持续压力，“集体经营、股民受益”的产权制度催生了农民内部整合、外部博弈的行动策略，由此形成强大的自我扩张能力，并建构出整合型利益结构与财产化地权认同。
（一）整合型利益结构：强利益联结与生存性关联
在“集体经营、股民受益”的产权制度中，农民获得的利益包括三类。一是按股份分配的分红，二是高龄老人补贴、医疗保险等基于成员权分配的公共福利，三是依托村集体分配或出售的宅基地获得的房屋租赁收益。农民的收益水平与村庄区位条件密切相关，但都依赖村集体对集体土地的整体开发与经营，并依托股权与成员权进行相对公平的利益分配。因此，这一产权规则一开始就塑造了利益关联度紧密、分配相对均衡的产权结构，其在应对外部环境变化引发的维系性压力时，容易激发农民形成内部整合、外部博弈的行动策略。
历时性地看，外部环境变化对产权制度的维系产生了双重压力。一是经济增长带来土地开发权价值的持续攀升，从而激发更大强度的利益动员；二是土地开发权管制日趋严格，又增加了利益扩张的阻力。在土地管理较为宽松的早期阶段，产权制度驱动的内部整合策略强化了村庄承接外来资本的能力。几乎所有村社集体都曾采取农民集资、投工投劳、达成卖地协议等多种方式强化村集体的土地开发能力，以解决村集体初始积累不足的问题。1998年《中华人民共和国土地管理法》修订后，政府对集体土地非农化开发的管制日趋严格。以深圳市为例，早在2002年，该市就明确区分了历史违建与新增违建，强调将符合条件的历史违建纳入规范管理，严禁新增违建；此后，全市的土地管理政策持续收紧，对集体土地开发的管控不断强化。但基于特定的产权制度，本地农民会通过抢建、谈判等行动来应对地方政府的土地管理。最具支撑性的例证之一就是，深圳市城中村的私建房多达60万栋，出租房面积超过2亿平方米，绝大多数都属于违法建筑（查振祥，2015：136）。
因此，外部环境变化带来的压力在特定产权制度下反而不断增强农民对内整合与对外博弈的力度。而由此产生的强大的地利获取能力也在产权制度的作用下，不断将区域经济增长带来的土地增值利益转换为农民的财产，深刻改变了他们的家庭生计模式。在改革开放初期，外来资本的进入为本地农民带来了大量的非农就业机会，推动农民积极进行市场参与。随着地租经济的崛起，部分具备经济实力的农民开始转向土地与房屋投资，将获得的市场收益用于集体土地购买与出租房兴建，率先形成了“以租为生”的生活模式。2000年以后，随着国家外向型发展战略的实施，广东省半城市化地区的人口与资本规模进一步增大，集体经济收入亦随之快速增长。一种“半租半工”的家计模式普遍出现，农民开始高度依赖地租收益，并逐渐减少市场参与（仇叶，2020b）。
东莞市S村的情况具有典型性。如无特殊说明，相关数据均来自笔者的调研资料。S村是该市的中等收入村，自1981年开始进行集体土地开发。在1992—2004年的黄金发展期，S村逐步形成1000多亩工业用地和人均至少一栋出租房的开发格局。2017年，该村的集体经济总收入达1.1亿元，根据村干部统计，全村1302户农民家庭的年均股份分红和房租收入分别为3万元和4.5万元。该村的就业不充分现象十分突出，50岁以上的村民较少就业，年轻劳动力则偏好低强度工作，致使该村仅20%的家庭年收入超过15万元。不仅如此，村民高度依赖村集体提供的就业岗位，村组两级共吸纳劳动力214名，其中包括45名全职村组干部和169名聘用人员。
总之，市场经济的分化力量并未完全进入村庄，这进一步强化了农民家计模式的一致性。由此，“集体经营、股民受益”的产权制度在这些地区不断建构出整合型利益结构，推动农民与土地开发权建立紧密的生存性关联。
（二）财产化地权认同：股权思维与集体共识演进
与整合型利益结构相伴而生的是农民高度财产化的地权认同。改革开放初期，土地价值激增初步唤醒了本地农民的地权意识，股份合作制改革确立的产权制度则真正带来了财产化的思维框架。股权作为财产权的实现形式，其本质是以所有权让渡换取收益的剩余控制权，以保护股权所有人的利益为根本目标（江平、孔祥俊，1994）。当集体所有权被个体化为农民的股权时，农民就被赋予了土地所有者的基本权利。这种财产权的思维显然与集体土地价值显现后农民保障自身权利、控制土地利益的群体性诉求高度契合。因此，他们开始普遍认同自身作为财产权主体的合法性，并强调集体的土地经营应该服务于股民的权益。东莞市一位村书记阐释了股份合作制改革对农民地权观念的影响。
拿到股权以后，农民自然觉得土地是自己的。既然集体开发的是农民的土地，获得股份分红就变成了天经地义的事情。农民都觉得分红分的是自己的钱，集体只是帮自己管理土地。（访谈资料，20170405）
由此，农民的土地认同呈现显著的财产化特征，且这一特征在内部整合、外部博弈的行动策略中得到了持续强化。一方面，观念是群体整体性认知状态的体现，农民共同的利益诉求与紧密的利益关联推动了认同的凝聚与强化。尤其当“半租半工”逐渐成为本地农民普遍采取的家计模式时，积极肯定农民权益的财产化地权认同也随之成为农民阐释这种生存方式合理性的基础。很多农民将这一观念与生存伦理相结合。
土地是农民的命根子，建房出租才能有长久收益，卖了土地对不起祖宗，也对不起下一代，你让他们吃什么、喝什么。（访谈资料，20180407）
另一方面，在与地方政府长期博弈的过程中，财产化地权认同逐渐演化为村庄的共享观念，成为村民应对国家严格土地管理政策的依据。与地方政府博弈的实际成效更是被农民主动构建为维护自身权利的有效经验，这种叙事被村民集体共享，并持续巩固他们对财产化地权的认同。深圳市H村的个案具有典型性，该村村民频繁提及三次关键事件：1999年完成10多栋小产权房的抢建、2004年拒绝签署集体土地“统转”协议，以及2012年在严峻的拆违形势下完成3000平方米写字楼的建设。H村的一名村民清晰地描述了第三次事件的情况。
当时政府管控很严，来拆了很多次，但我们还是顶住压力建下了写字楼。这栋楼的租金现在年年都在涨。（访谈资料，20180412）
正是“集体经营、股民收益”的产权制度持续驱动的集体行动，使农民的财产权认同演化为一种共享观念，与地方政府严格的土地管理形成了鲜明对照。
五、分化型利益结构与国家化地权认同
在同样面对地方经济持续增长与土地管理规范化的外部环境时，“私人经营、私人受益”的产权制度难以促成有效的集体行动。它激活了内部竞争、外部适应的行动者策略，并适应性地建构出分化型利益结构与国家化地权认同。
（一）分化型利益结构：市场主导与社会冲突
由于集体土地开发产生的利益主要转换为经营者的收益，“私人经营、私人受益”的产权制度在一定程度上影响了普通农民土地利益的获取。这突出表现在，虽然这些地区的村庄同样存在大量使用集体建设用地的企业，但由于无法将土地收益收归村集体，村庄的集体经济长期处于“空壳化”困境。以绍兴市经济发达的县级市G市为例，2020年该市的集体经济总收入仅11.29亿元，且大多为转移支付收入，其中收入达到50万元以上的村庄占比仅35.8%。此外，经营者也普遍通过优先分配、户口拆分等策略，压缩普通农民依托宅基地所能获得的利益空间。因此，该产权制度对集体利益的保护属性较弱，反而与市场经济存在密切关联，市场能力是农民得到地方政府支持、推动土地资本化的先决条件。
产权制度形成后，民营经济的快速发展同样激发了村庄扩张土地开发权的强烈需求。2000年以来，经营者作为先富群体在乡村社会崛起，更是将建设用地的需求从生产用地扩展至生活住宅领域（印子，2015）。这种土地利益的扩张诉求也面临土地管理规范化的普遍趋势。为了维持区域经济发展，地方政府仍然为经营者保留了生产用地扩张的弹性空间，但“私人经营、私人受益”的产权制度在根本上削弱了村庄社会的集体行动能力，更多地激活了农民内部竞争、外部适应的行动策略。这一策略的核心在于，农民认可地方政府的土地管制政策，并在政策空间内展开激烈的内部利益竞争。
这就导致农民之间利益冲突的持续加剧，具体表现为两方面。一是经营者与普通农民之间的利益争夺加剧。区域经济发展带来了土地价值的持续攀升，也强化了农民对土地利益的认知与诉求。以绍兴市的经济强镇D镇为例，该镇于1990年末启动工业园建设，镇区工业用地的出让价格2001年达到每亩10万元，2008年升至每亩50万元，2010—2012年达到历史峰值，其中最高价格为每亩120万元。土地价值的显著变化使普通农民逐渐意识到集体建设用地包含的利益。他们尽管缺乏自主推动土地资本化的能力，但也开始通过分户、与村干部建构关联等方式来竞争村庄的宅基地资源，进而与经营者群体形成直接的利益竞争关系。二是经营者间的矛盾日益尖锐。为在紧缩的政策空间中扩张生产与居住空间，经营者一方面持续强化与县、乡两级政府的关联，另一方面将地利竞争向村庄政治领域扩张，试图通过选举影响集体土地资源的分配。绍兴市M村2002—2008年的村庄政治具有典型意义，在此期间，村委会主任职位连续由私营企业主担任。2002年首任企业主上任后，与村内其他企业主在土地资源分配上产生了冲突。在此后的选举中，各主体为获取宅基地指标、建设用地指标等关键利益而展开持续的竞选。由于选举获胜常常有助于获取更多对村内土地资源分配的实际控制权，不少企业主上任后实现了自身利益的显著提升。这就进一步增强了村庄选举竞争的激烈程度，企业主采取的竞争策略也随之不断升级。
产权制度也对农民家庭生计产生了深刻影响。在分化的利益分配格局中，仅有少数经营者获取了集体土地开发的收益。这使本地农民始终未与土地开发权建立生存性关联，集体保障缺乏与激烈的内部竞争反而促使他们持续深化市场参与，以维持在村庄的体面生活。经营者也必须不断强化市场竞争力，赢得地方政府支持，实现生产扩张。同时，随着土地政策收紧，部分大企业主及在村庄竞争中处于劣势的企业主陆续进入正规的工业园，积极适应地方政府土地供给方式的变化。由此，“私人经营、私人受益”的产权制度就建构出了高度分化的利益结构，农民彼此间关联松散，共同保持高度的市场参与。
（二）国家化地权认同的激活与持续强化
产权制度激活的内部竞争、外部适应行动策略，同样对农民的价值领域产生了塑造作用。激烈的地利竞争与排斥性利益分配格局，不仅难以促成维护经营者利益的社会认同，更重要的是，这使得多数农民频繁援引国家土地管理规范维护自身权益，从而持续巩固了国家化的地权认同。
随着土地权利意识的增强，农民普遍意识到经营者获取的土地利益包含对公共利益的占有。尤其在总体利益空间不断收缩的背景下，经营者对土地利益的竞争越来越多地进入农民维持家庭再生产的宅基地资源领域。这导致村庄内部结构性地出现难以获得宅基地的住房困难户群体。与此同时，区域经济的高速发展也不断拉大经营者与普通农民之间的经济差距，市场性分化与不公平的地利分配相叠加，使许多农民产生了强烈的被剥夺感。面对强势的经营者群体，普通农民很难在利益竞争中占据优势，因而多选择在价值层面发起挑战：他们普遍将土地公有规范作为价值依据，一方面批判经营者的地利扩张行为，另一方面维护自身的正当利益、释放不满情绪。土地管理政策的规范化也为普通农民的价值援引创造了条件。在这一意义上，形成国有化地权认同正是普通农民实施内部竞争、外部适应策略的核心手段。
国家化的地权认同呈现显著的双重特性，但都认可国家强化土地管理的必要性。一是为维护集体成员利益的公平分配与共享，强调国家必须进行积极的治理与干预。不少农民采取了类似的表述，“村里的地都让富人拿了”，“国家如果不维持公平，农民总归要吃亏”（访谈资料，20170612）。二是高度认同土地开发权应当归属国家，强调经营者行为的违规属性。多数农民熟知经营者的谋利策略，普遍对此感到愤愤不平。
国家化地权认同也逐渐与这些地区农民的生存伦理相关联，这在住房困难户群体中表现得最突出，他们的遭遇也往往是村庄舆论关注的焦点。绍兴市D镇C村顾由朵一家的情况颇具典型性。顾家早年家庭经济条件较差，户主为外来的上门女婿，夫妻二人均在工厂打工，家中有两个儿子，一家四口的住房面积仅80平方米。自2008年起，顾由朵每年申请宅基地，直至2013年仍未获得，期间部分已有宽敞住宅的经营者多次挤占她申请的指标。为此，她曾多次到镇政府反映情况、表达诉求，问题却始终未能解决，她对此十分不满。
看着别人家气派的大房子，想到我家两个儿子连个像样的住处都没有，心里就像压了块大石头。夜里翻来覆去睡不着，既怨丈夫没本事，又恨自己没能力。无论怎么算，宅基地分配都该轮到我们了。（访谈资料，20190511）
可以说，对经营者群体获取了主要土地增值利益的不满，在村庄内部形成了弥散性的“气”（应星，2007），而强调国家主导建立公平分配秩序的地权认同，始终是这种“气”得以表达与阐释的重要价值支撑。此外，随着内部竞争愈发激烈，部分经营者为了占据地利竞争中的优势地位，同时表达竞争失败的情绪，也开始积极援引国家主导土地开发权的管理规范，不仅以此为依据指出他人的非正规用地行为，还试图引导部分农民采取维权行为。这种援引无论是出于策略考虑，还是源自内心认同，最终都强化了村庄社会关于地权的共识。
六、积累与变迁：土地开发权重构路径的形成
基于类似的产权问题与城市发展诉求，“三旧改造”与“三改一拆”政策均遵循尊重历史、分类处理的原则，即为历史形成的违规用地提供合法化路径，向原土地开发主体让渡利益和对其余违规用地进行管控。据此，本文从合法化包容度、权利让渡水平、权利收回程度三个维度，呈现土地开发权的差异化重构路径。
（一）土地开发权弱集中模式的形成
广东省的半城市化地区明确采取了土地开发权弱集中模式。一是合法化包容度较高。纳入“三旧改造”范围的历史违建符合规定，均可通过补办手续实现合法化，且“三旧改造”专项规划是政府结合存量建设用地来编定的，允许下级政府按规修改改造范围内的国土空间规划。同时，可通过地价减免、税收优化、公益用地置换等多种方式降低权利主体为历史违规用地补办合法手续的成本。二是权利让渡水平较高。广东省政府为集体建设用地参与市场交易提供了制度空间，并基于地利共享原则，提高参与二次改造的原产权人分配地利的比例。2016年，政策进一步加大权利让渡尺度，明确将土地改造产生的主要增值收益向社会倾斜。三是非法建筑处理强度较低。广东省提出对新增违建实施“即查即拆”，但下级政府的拆违压力相对较轻。对未纳入改造范围或未补办手续的历史违法建筑，地方政府倾向于随城市更新的展开逐步消化处理，并通过制度创新持续提升政策的合法化包容度。事实上，地方政府主要通过编制规划和改造方案来统筹规划权以引导城市更新，并未强制性地收回土地开发权。而且，规划权的集中程度也相对有限，城市被划分为分散的更新单元，有限度地被进行改造。
土地开发权的重构路径和既有产权制度的长期积累与演化密切相关。从根本上来说，“集体经营、股民受益”的产权制度实现了个体财产权与集体统筹的结合，具备较强的社会整合与利益嵌入能力。对这一产权制度而言，区域经济增长与土地政策收缩带来的主要问题始终是，如何将经济发展带来的土地增值收益转化为集体利益并进行分配。在行动者的整合与博弈之中，产权制度得以不断建构其所栖身的社会系统，并实现自身的维系与扩张，最终使得城市更新不得不面对高度固化的整合性利益结构与财产化地权认同。
因此，当地方政府推行土地开发权集中化策略时，往往会激起本地农民的抵触情绪。高度整合的利益结构与农民对财产权利的深度自觉形成紧密联动，这一联动效应不仅推动农民更坚定地维护既有的产权制度，也赋予他们捍卫既有利益、采取强有力行动的能力。“三旧改造”政策确立的土地开发权弱集中模式，很大程度上缓解了政府进行城市更新时面临的社会压力。整体性的社会认同也改变着地方政府的认识，进而影响区域政策的调整。对于农民为维护土地利益而采取的违规行为，不少地方干部往往抱有同情与理解。
地方经济发展那么快，土地价值又高，农民为提高收入建房、建厂是很自然的事情。有时候，我们去拆违也感觉特别不好办，农民就靠吃租生活，你拆人家饭碗，人家能不拼命吗？（访谈资料，20150705）
可见，土地开发权弱集中模式也是在财产化地权认同的影响下，地方政府基于既有的认知与客观实际进行的产权路径选择。事实上，在“三旧改造”以前，一些地方政府已经部分承认农民享有土地开发权。例如，深圳市很早就采取了“代征地”模式，即政府依规履行征收程序，由股份合作社与市场主体直接对接，并获得主要收益。东莞市在执行土地征收政策时，市、镇两级政府往往主动将自身可享有的收益份额让渡给村集体与农民，以减少征地阻力。
这深刻表明，“集体经营、股民收益”的产权制度呈现强延续性特征，其强大的社会整合与利益嵌入能力始终是维系这一延续性的关键。这也使得集体土地在一定程度上游离于政府的规划和管控之外，进而导致区域土地利用陷入效率困境，并集中表现为土地开发强度过高与土地利用的高度碎片化（刘超，2019）。可以说，这一产权制度所具备的强大扩张能力，使其既能在复杂外部环境中稳固自身的利益分配格局，又能融入国家土地管理体系、保持效率，从而在城市更新时期更早地催生了强烈的产权重构需求。
（二）土地开发权强集中模式的形成
浙江省的半城市化地区采取了土地开发权强集中模式。一是合法化包容度相对较低。地方政策规定了历史违法建筑可通过补办手续实现合法化，但现行规划调整空间较小。历史违建补办手续需要全额缴纳罚款与地价费用，政策补贴相对较少。2014年，省级文件进一步强调，多年未解决、群众反复举报、社会影响恶劣、侵占公共设施用地等情形下的违法建筑必须予以拆除。二是权利让渡水平较低。历史违法用地必须经过土地征收、招拍挂程序重新进行公开出让或补办供地手续。在实际操作中，地方政府一般倾向于为产值较高的企业补办供地手续，大多数历史违法用地在拆除后重新进行公开出让。同时，对于纳入二次改造的低效用地，原产权所有人仅以税收补贴、改造奖励、公共建设经费等形式获得有限的土地增值收益。即使是对归属集体的建设用地进行经营开发，土地出让的纯收益被用来支持村庄改造的比例也不得超过60%，且不能作为可分配的财产收入。三是非法违建处理强度高。浙江省启动了以“无违建创建”为目标的省级专项行动，进行大规模拆违，且明确要求符合条件的历史违建必须限期补办相关手续，否则同样纳入拆除范围。自上而下的政治压力导致基层的拆违强度显著提升，大量与违建相关的土地开发权在这一过程中被依法强制收回。
因此，以往让渡给村庄的土地开发权在很大程度上重新向地方政府集中，集体土地被再次纳入国家主导的征地制度框架进行规范管理。这一产权重构路径的形成同样与既有产权制度的历史演进密切相关。“私人经营，私人受益”的产权制度具有鲜明的市场化特征，村庄内部的土地利益分配与农民的市场能力紧密相连。它在维护经营者利益，促进民营经济增长的同时，也引发了利益分配不平衡的问题，导致乡村社会长期陷入利益协商的困境之中。不过，社会内部的张力也激活了国家化地权认同的不断稳固。分化型利益和国家化地权认同构成了浙江省的半城市化地区推动土地开发权集中的支持条件，这具体表现在以下两方面。
首先，土地开发权集中面临的社会阻力相对较小。在面对国家的规范化管理时，分散化的利益结构始终无法促成强有力的集体行动，经营者也难以组织起来维护既得利益。随着利益冲突与地权认同的日益强化，普通农民越来越多地通过多种方式表达利益诉求，对既有的产权制度提出了挑战，经营者之间的利益竞争也延伸至村庄政治领域，并频繁引入国家权力进行内部博弈。更重要的是，国家化地权认同社会性地界定着集体土地使用的“合法”与“非法”边界。经营者缺乏维护既得土地利益的价值依据，绝大多数农民高度认同国家集中土地开发权的合法性，希望地方政府严格处理各类违法用地行为。其次，对地方政府而言，土地利益竞争引发的社会冲突已经影响了基层社会的良性运行，维系这套产权制度的治理成本日益增加。农民的不满情绪与公平分配地利的诉求相互交织，构成了乡村社会中的一个突出矛盾。这迫使地方政府必须进行一定的回应。土地开发权强集中的产权重构路径事实上也包含了地方政府实现基层治理规范化、保障农民利益的政治意义（付伟，2020）。
可以看到，“私人经营、私人受益”的产权制度也面临类似的外部环境，但较弱的社会整合与利益嵌入能力使其只能激活农民对内竞争、对外适应的行动策略。外部环境的压力转变为内部利益的再分配困境。由此，产权制度在维持核心产权特征的同时，其内在的稳定性也在降低。但产权制度对国家土地管理的适应显著缓解了区域土地利用的效率困境。这些区域虽同样存在土地利用碎片化、土地产值过低等问题，但土地开发强度明显较低，集约利用水平相对较高。
基于此，本文总结了两种产权制度的历时性变迁逻辑（见表2）。二者均表明，产权制度在历史演进中以行动者策略为中介，实现对其所栖身的社会系统的适应性建构。不同产权制度在这一过程中始终保持自身的核心特征，但对社会系统的适应性建构又为新旧因素的交融提供了可能，从而为产权变迁提供演变动力与可能方向。
七、结论与讨论
中国土地制度已经历经七十余年的实践探索，未来的产权演化将面临更为复杂的“历史遗留问题”。广东、浙江两省半城市化地区的土地开发权重构逻辑充分呈现了产权制度如何基于本地的产权历史进行制度创新，有效协调地方发展与产权传统的关系。本文的基本结论是，产权制度在外部环境变动引发的维持性压力下，通过持续驱动相关群体的特定行动策略，实现了对所处社会系统的适应性建构，从而积累性地推动产权制度的内生性变迁。本研究在区域尺度上呈现了中国产权实践的复杂性与灵活性，也较为深入地揭示了产权的内生变迁逻辑，为既有理论的拓展提供了启示。
第一，本文呈现了产权历时性变迁的具体机制，重新厘清了制度与外部环境、制度与行动者之间的互动关系。适应性建构的分析思路肯定外部因素的重要性，但明确外部因素往往需要经由产权制度的内部过程被吸收、转换才能发挥作用，这一逻辑为理解产权制度如何从内部孕育变迁提供了支持。具体而言，其一，外部环境并不会直接产生变迁动力，而是通过对既有产权制度形成存续压力来产生影响，且这种压力只有置于特定产权结构的语境中才能被准确理解。其二，外部环境亦难以直接决定产权变迁的方向。面对外部压力，产权制度在很多情况下只能从内部探寻适配的应对方案，并依赖既有制度塑造的社会认同与利益结构提供支持。其三，制度能动地应对外部环境的过程始终以行动者的策略实践为中介。只有在相关群体持续实施的行动策略中，外部环境引发的维系性压力与既有的约束性规定才能够实现融合，最终推动产权延续与变迁的共存。由此可见，产权制度变迁既非纯粹的外生过程，也不是制度锁定性的延续，而是在“制度—环境—行动者”的复杂互动中形成的、带有鲜明内生属性的动态变迁过程。
第二，本文揭示了历史过程影响产权演化的多样化作用机制。既有研究常将制度延续的历史过程等同于制度的自我强化。本文的分析表明，历史过程在延续产权特定属性的同时，并不必然增强制度的整体韧性。产权制度的内在结构特征显著影响历史过程的具体作用方式：当产权制度具备较强的社会整合、利益嵌入能力时，该制度更能够应对内部张力、抵御外在阻力，进而实现积极意义上的制度再生产；反之，若产权制度的利益分化程度高而社会嵌入性较弱，则该制度更倾向于通过激发利益主体的竞争来推动自身对外部环境的适应，以缓解维系压力。这虽然使制度的某些核心特征得以延续，但制度本身也可能逐步陷入自我脆弱化的路径。此类制度演变虽仍带有初始结构的烙印，但其产权形态表现为对原有结构的否定性再现，即相关主体的竞争推动新制度以否定旧结构的方式重塑自身。这正是浙江省半城市化地区产权制度演变的理论意义所在。这一发现修正了既有大部分研究对历史过程的单一理解，并表明产权制度变迁研究需要在动态实践中把握历史过程的复杂作用机制。
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