学术报告 | 邹亮：韧性城市建设——从理念到实施|地震|城市安全|学术报告|自然灾害|邹亮|韧性城市建设——从理念到实施

导读

8月29日，2025中国城市规划年会之专题会议十六“着力建设安全可靠的韧性城市，推进基础设施生命线安全工程建设”在沈阳召开。会上，邹亮主任作题为《韧性城市建设——从理念到实施》的特邀主题报告。

本文字数：4796字

阅读时间：15分钟

邹亮

中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副秘书长，中规院（北京）规划设计有限公司城市安全研究中心主任，教授级高级工程师

城市面临的安全问题

（1）自然灾害极端化

从城市的外部环境来看，在全球气候变化的背景下，自然灾害的极端化使得城市受到灾害冲击的频率和强度都在不断增大。从直观的感受看，一些高强度的灾害每隔一两年就会发生，例如2021年郑州“7·20”暴雨、2023年7月京津冀地区暴雨，到2025年7月北京又遭遇暴雨导致北部山区发生较多人员伤亡。

（2）快速城镇化埋下安全隐患

从城市内生环境来看，我国几十年快速的城镇化使得城市系统日益复杂，安全风险不断增大，城市面临的挑战也更加严峻，主要体现在以下几个方面：

一是高强度建设、高密度开发的城市建设模式和城市市政基础设施建设水平相对滞后造成了城市空间韧性不足。以郑州为例，我们分析了全市域2000年和2018年的土地利用解译图，不到20年的时间，很多原来位于郊区非建设用地的水系如今被城市建设用地所包围甚至消失。郑东新区是受“7·20”暴雨灾害非常严重的地区，也是郑州全市域相对最低洼的地区。我们这些年的城市建设不断向高风险地区侵占用地，造成了城市本底安全度下降，埋下了很多安全隐患。

二是城市基础设施老化严重。我国已进入到城镇化的后半场，经过三四十年的发展，我们城市已经有些变“老”了，老城区、既有的道路和管网设施、建筑的老旧化以及工程安全质量不高引发的事故频繁发生。例如2020年“1·13”西宁道路塌陷、2021年“6·13”十堰燃气爆炸等，都是城市基础设施老化和运营监管与维护不到位而产生的问题，因此城市更新迫在眉睫。

三是城市的应急设施建设严重滞后。我国的消防规划规范要求消防站的服务范围应在接警后5分钟内到达事故现场，但是全国大部分城市目前都不能达到这一标准；又如应急避难场所，很多城市的人均避难场所的面积和场所内的应急设施建设达不到国家规范的要求。

韧性城市建设的思路

（1）韧性城市的基本特征

鲁棒性、恢复力、适应性，这是韧性城市的基本特征。推动韧性城市建设，我们要不忘初心，围绕这九个字的基本特征下功夫。鲁棒性是对灾害的抵抗能力，恢复力是受到灾害冲击之后快速恢复到正常状态的能力，适应性则是面对气候变化、极端灾害等外部冲击的变化，城市经过一定的调整逐步适应的能力。

（2）韧性城市建设的总体路线

在对韧性城市基本特征清晰认识的基础上，韧性城市建设的总体路线应是一个体现城市对灾害冲击不断适应、不断提升的过程，这是一个动态反馈形成闭环、渐进调整的过程。这个过程包括对灾害风险和城市韧性的评估，制定韧性城市发展目标和评价体系，以及在此基础上的一系列空间、工程、管理和社会营造的实施方案，并形成一个动态反馈的机制。

在灾害应对的策略上，也应分类施策。“韧性城市”这个概念虽然在近年来热度才提高，但是这个理念其实很早就有，我们很多既有的规范标准也体现了这样的理念。例如建筑抗震设计的一个基本原则是“小震不坏、中震可修、大震不倒”，这十二个字就体现了韧性的理念。在城市建设中，对已有相关规划和规范设防标准，但实际建设尚未达标的情况，应着眼于“查缺补漏”，通过落实规划和规范标准要求来满足城市安全底线要求，使城市在遭受设防标准之内的灾害冲击时可以基本正常运转；在设防标准之上，也即着眼于城市遭遇超设防标准的大灾、巨灾影响，应对关键环节进行补强，保障城市基本功能运转和对外救援疏散可实施。对于超设防标准的低频次、高损伤灾种，应考虑通过系统性的策略措施，充分发挥有限的空间和资源来应对，而不是一味地提高工程设防标准，这也是韧性城市的另一个特点——可持续发展，讲求“性价比”。

韧性城市评价体系的构建

（1）风险和韧性的评估方法的选择

城市韧性的评估离不开灾害场景，因此首先要对城市面临的灾害风险开展精准的评估。

灾害风险的识别是评估的前提。火灾、地震、洪涝等灾害风险是一直以来伴随城市发展的传统风险，但随着现代城市聚集度不断增高，我们还应关注这些传统风险在当今高密度城市形态下的累积和放大效应。除此之外，随着城市发展不断地有一些新的业态、新的生活方式产生了新的风险，可称之为“新型风险”。例如储能电站，是随着新能源的发展而诞生的新事物，其发生安全事故的风险也是以前所没有的；再如无人驾驶车辆的运营，由人驾驶改为机器驾驶，也可能产生新的交通安全风险。随着城市功能的聚集，城市系统日趋复杂，城市中某一子系统出现故障，可能引发城市功能的级联失效，可称之为“复杂风险”。例如郑州“7·20”暴雨之后，由于许多交通和供电设施受淹导致通信、供排水等系统停摆，城市几近瘫痪，恢复周期漫长，城市生命线系统的级联失效风险可谓“牵一发而动全身”。

在风险识别的基础上开展风险和韧性评估，目前已有一些较为成熟的方法，例如从危险性、脆弱性、灾害能力等领域建立相应的评价指标，收集相应的数据，应用层次分析法等方法开展评价，是风险评估理论中较为常用的方法。这些方法通常是基于已有数据开展的评估，可结合城市体检、城市安全风险评估、灾害风险普查和隐患调查等工作开展，这些工作通常是一个个独立的项目，我们应该充分利用这些项目的成果，可以节约大量的人力物力成本。

对于极端灾害风险以及在此情景下城市韧性的评估，我们要在前述基于数据统计方法的基础上再向前迈一步，因为很多极端灾害影响的数据无法通过收集现状资料获得，这就需要应用计算机模拟技术开展灾害情景模拟，分析极端条件下人群的疏散条件、基础设施受损情况等，为后续的规划和实施方案的制定提供决策依据。

评估成果的形式可以归结为“一图一表”。以往我们做灾害风险评估，会对地震、火灾、洪涝等各单灾种的风险分布绘制风险地图，后来将各单灾种风险叠加到一张图上形成综合风险图；但现在来看，这个图的不足是它还是一个静态的图。实际上城市灾害风险的分布是一个动态的过程，例如人群的活动在日间和夜间是不同的，在不同的时间发生同样强度地震，人员伤亡的情况就可能有较大的差别。因此风险评估的成果除了一个图之外还要有一个表，这个表不一定是表格的形式，也可能是树状图的形式，它体现的是一个过程或是时间的概念，风险的分布是空间和时间相结合的一个动态过程，我们不能把风险仅仅落在静态的图上。

（2）韧性城市评价的指标体系的构建

韧性城市的评价指标体系的构建目前已有很多实践。例如美国洛克菲勒基金会在韧性城市100项目中建立了4个维度、12个目标、52个指标和156个具体问题的评价指标体系；北京市在韧性城市规划纲要研究中建立了包含12个方面、83个绩效指标的韧性城市评价指标体系，再归一化形成韧性度指数，以评价和量化城市的韧性水平。这些评价指标体系多是基于已有数据统计资料为基础构建的。此外，目前已经发布的一些关于城市韧性评价的国家或团体标准，其评价指标体系的构建也大多是遵循这样的思路。这类评价指标体系对于把握城市韧性的总体情况或进行城市间的对比，是较为适用的；但到推进城市建设的阶段，有些指标的指导性就存在不足，甚至无法体现城市韧性能力。

日本在开展国土强韧化规划时，列出了八项发生大灾、巨灾时的目标，包括最大限度保护生命、在大规模灾害发生之后要保证相应的救援活动能开展等，在这些目标的基础上制定相应的指标，这是我们现在到建设层面所必需的指导性的指标。美国韧性社区规划指南以恢复时间为评价指标，这也是体现韧性城市恢复能力的一个重要特征。回顾我们国内，目前在建筑抗震领域已经发布了一个推荐性的国家标准《建筑抗震韧性评价标准》（GB/T38591—2020），该标准将建筑灾后修复的费用、修复的时间和人员伤亡的情况作为评价指标，这些指标指向了韧性的基本特征，如抵抗能力和恢复能力，较好地体现了韧性的目标。

因此，到韧性城市建设实施的阶段，我们构建评价指标要瞄准韧性城市承受冲击、快速应对、自我修复的特征，以城市发生大灾甚至巨灾时能降低生命财产损失、保障城市基本功能运行、实现快速恢复为目标，制定相应的指标。指标的制定除了有空间和工程建设这类“硬”指标，也有管理和社会营造建设这类“软”指标，这两方面的指标一定要结合起来，才能使城市在有限投入的情况下实现最具“性价比”的韧性。

韧性城市的社会治理

工程设防不能做到无限设防，因此社会治理必须要跟上，才能在大灾乃至巨灾发生时，通过有效的组织最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

（1）机制的建设

首先是评估、反馈机制的建设。我们要开展韧性城市建设，首先一定要了解城市的问题在哪里，也要知道采取了一定的措施之后城市的韧性能力到底是不是提升了，这就要有一个评估反馈的机制。国家现在在持续推进城市体检工作，这便是一个评估的过程，我们应该抓住城市体检的契机，将城市韧性评估工作与城市体检紧密结合，形成问题清单，再与城市更新行动结合起来，变成能持续推动的一项工作。

其次是区域协同机制的建设。近些年对于排水防涝和供水，住建部牵头建设了若干个国家级应急排涝基地和应急供水基地，在较大灾害发生时可就近调用相应的应急力量予以支援，大大提升了应急响应的效率，这也是韧性城市快速恢复能力的体现。

第三是多元参与机制的建设。以往我们的应急救灾主要靠政府，近年来社会各界参与的积极性在不断提高，但需要有效的组织以使有限的资源效益最大化。

（2）韧性社区与文化建设

社区是城市运行的基本单元，建设韧性城市最终要落实到每个社区。韧性社区建设包括结合城市更新和完整社区建设优化社区公共空间，完善应急避难场所、消防救援设施等应急设施，以及建筑结构安全和水、电、路等基础设施功能提升等。除了“硬件”建设，韧性社区建设同样要注重社区治理的“软件”建设，把人的主观能动性发挥起来，完善社区的组织结构，培养基层应急救援队伍，让所有的人参与进来，提高全社会的韧性素养。例如珠海在消防领域开展“干部下基层”工作，将安检、执法、火调等业务下放镇街消防救援分局，派驻消防救援干部常驻镇街兼任党（工）委委员，实现安全监管派驻组织全覆盖；让“组织进社区”，各社区（村）建设应急消防站，统筹“安保巡防、防火巡查、安全宣传、初起火灾扑救、防汛、急救、疫情期间物资分配、志愿者之家”等多种功能，有效提升了社区的安全治理水平。

结语

从风险与韧性评估、建设目标制定与评价体系构建，到工程建设以及运营管理体系的搭建，韧性城市以全过程思维、渐进动态提升的机制为城市应对城市安全问题提供了有效路径。城市韧性的评估离不开灾害场景的应对，而不是就指标而论指标；韧性城市建设要将工程建设和社会治理“软硬结合”，追求最有“性价比”的实施方案。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会、工程规划专业委员会

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

规划年会 | 专题会议十六 : 着力建设安全可靠的韧性城市，推进基础设施生命线安全工程建设