面对巨大的社会养老需求，仅靠政府推动适老化改造难以全面满足。
石青玲/发自西安
12月的冬天，凉意渐显，位于西安市碑林区菊花园社区的养老服务中心内却热气腾腾。
这一天，陕西省慈善协会的志愿者服务团队来给社区内的几位老寿星操办生日会，82岁的宗祯祥是这场活动的主持人。“有他在的地方，气氛就很活跃。”陕西省慈善协会慈善先锋志愿者服务队队长阎苏越表示。
活动现场，宗祯祥有节奏地打着拍子，带领大家唱了一首又一首歌曲；志愿者们也为老人们表演了歌舞，现场还举行了唱生日歌、吹蜡烛等环节……一片祥和热闹。一位参与活动的老人表示，这样的活动让他们觉得很充实。
每个月的9日、19日、29日，慈善先锋志愿者都会来陪伴社区的老人，有时一起包饺子，有时共庆生日，这几天老人们的生活总是多姿多彩。平日里，老人们也常来社区养老服务中心，打牌、聊天、写书法，不亦乐乎。
60岁以上老人占比超19%
宗祯祥既是一位老人，也是陕西省慈善协会的一名志愿者。
自2007年退休后加入协会以来，他累计志愿服务时长超15000小时，成了西安城里有名的“银发志愿者”。“每一次活动，他都会在现场。”阎苏越说道。年过八旬的宗祯祥虽精神矍铄，常奔走在慈善第一线，但听力已有些退化，还患有糖尿病，需要按时就餐。
在西安，像宗祯祥这样的老人并不在少数。据西安市民政局统计，截至2024年底，西安市常住人口达1316.76万人，其中60岁及以上人口250.45万人，占比19.02%；65岁及以上老年人167.49万，占比12.72%。预计到2035年，60岁及以上老年人口将突破380万。
从增长速度来看，近年来西安市老年人口持续攀升。2015年至2024年，全市60周岁及以上常住老年人口净增115.2万人，年均增长0.53个百分点；65周岁及以上常住老年人口净增63.75万人，年均增长0.22个百分点。
快速化、高龄化、空巢化、需求多元化，正成为西安养老面临的突出挑战。面对日益增长的养老压力，西安市出台了一系列政策规划，全力保障老年群体的养老需求。
一方面，率先在全省出台《西安市养老服务促进条例》地方性法规，制定《西安市“十四五”养老服务体系专项规划》等政策，形成以条例为纲、多领域融合的养老服务政策体系。目前，已着手启动《西安市老龄事业和养老服务“十五五”规划》编制工作，围绕实施积极应对人口老龄化国家战略，科学谋划养老领域深化改革措施，统筹抓好三级养老服务网络建设，扩大养老服务供给，推动养老服务高质量发展。
从过往文件及回函中可见，西安市对养老产业的支持主要集中在以下四方面：
一是规划布局保障用地。根据《西安市养老服务设施布局规划（2021~2035）》，西安市将养老服务用地保障纳入国土空间规划，按照人均用地0.1~0.3平方米的国家标准，分区分级规划设置养老服务设施。明确新建居住区按每百户20平方米配建，旧城区按每百户不低于15平方米补建。出台《关于建设工程配套养老服务设施并联审批相关事项的通知》，将配套建设纳入并联审批流程。计划至2035年，规划养老服务用地262处，总规模约306.94公顷。
二是实施优惠扶持政策。对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费；养老机构用电、用水、用气、用热均按居民生活类价格执行。
三是加大资金支持力度。2022~2024年，市财政共安排养老服务体系建设资金22.1亿元，其中省级资金6.2亿元，市级资金15.9亿元（含养老服务专项6.4亿元、高龄老人保健补贴资金8.5亿元、医养结合资金0.95亿元）。
四是推进人才队伍建设。成立全市养老服务专家库，加强养老服务人才培训，依托院校、产教融合基地等平台，先后培训1.95万人次。鼓励大中专院校毕业生入职养老护理岗位，对普通高等院校、中高等职业学校的应届毕业生或毕业一年内的往届毕业生，进入本市养老服务机构专职从事一线养老护理工作的，给予入职奖励。
截至目前，西安市累计建成各类养老服务设施2757个，其中养老院143个、镇街综合养老服务中心112个、社区养老服务站1191个、农村互助幸福院1311个。
“一个项目一个政策”
从事慈善事业十余年，宗祯祥去过各类养老机构，也常到社区养老服务站，在多种养老模式中，他更青睐居家与社区养老相结合的模式，这也是大多数受访老人的共识。
“医养结合的养老机构虽照顾周到，但不够自由，活动范围有限，比较拘束，更适合需要临终关怀的老人，不太适合生活能自理的老人。老人最需要的是陪伴，在家里有家人、老邻居聊天，到社区养老服务站又能和同伴互相陪伴。”宗祯祥说。
阎苏越也观察到，老人们更倾向居家养老。“一方面，养老机构费用较高，很多老人难以承担，起步价就达4000元~5000元/月，不少老人经济条件不允许；另一方面，住在自己家里更自在。”
嵌入式社区服务设施正是西安推进养老服务的重点。据了解，西安市将社区养老服务机构建设纳入重点民生工作，构建起“市级统筹、区县落实、社区执行”的三级工作体系，成立由民政、发改、住建、卫健等多部门组成的专项工作专班，形成协同推进合力。专班定期召开工作推进会，研判解决养老服务机构建设中的场地审批、资金拨付等问题，确保各项工作有序衔接。
截至2024年12月底，西安市推进城市社区嵌入式服务设施建设成效显著：110个国家试点项目和98个市级项目已全面启动，2024年计划建设的35个国家试点项目和30个市级项目均已完成工程建设并具备运营条件。
2025年4月初，《西安市人民政府办公厅关于印发2025年为民实事实施方案的通知》明确，今年西安市将完成65个社区嵌入式服务设施项目建设：“2025年，完成65个社区嵌入式服务设施项目建设，推进养老托育、儿童托管、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等服务功能有机嵌入社区。”
社区嵌入式服务设施会提供哪些服务？是否有统一标准？
西安市社区嵌入式服务设施建设工作专班工作人员王卫民介绍，我们在200多次调研走访中发现，每个社区的情况不同，因而要以需定供，针对辖区居民的具体需求提供精准化服务，我们鼓励公建民营、民办公助、政府购买服务等多样化运营模式，用市场化、规模化、连锁化、品牌化的方式，让嵌入式服务实现可持续发展。
在碑林区张家村街道，依托社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”机制，社区与辖区单位中交一公院携手，整合资金资源，“挤”出2555平方米空间，建成集养老、托育、助餐、文体等9大功能于一体的服务综合体，让居民在“家门口”就能享受优质服务。
“每个社区的人口结构、资源禀赋不一样，服务的侧重点自然也就不一样。”王卫民表示。
西安市高新区细柳街道尚锦社区的重点则在于“一小”，据社区党总支书记王小学介绍，该社区是典型的“村转居”社区，年轻父母占比超过60%，2024年社区刚成立时进行的需求摸排显示，80%以上的家庭都盼着能有托育服务。
后来，社区对接市级政策，采用“政府提供场地+专业机构运营”的模式：区里把4730平方米的公共场地统一改造，免费提供给专业托育机构；机构负责配备师资和设备，社区则帮忙宣传、协调居民需求。
现在，这里“嵌入”了托育中心和托管中心，不仅能照顾3岁至6岁的幼儿，还能给6岁至18岁的学生提供午托、晚托服务。
不过当下，关于“一小”的服务仍是少数，大多都聚焦于“一老”。
服务效能待提升
“很多社区养老服务站都是由第三方运营的。”阎苏越表示。
“我们社区60岁以上老人占比达40%，百岁老人就有好几位。”西安市西重所社区党委书记张文静表示。
为了更好地满足老年群体的多元需求，该社区走出了一条“资源整合+精准对接”的特色路径：一方面依托辖区内通用环球西安北环医院诊疗资源，将中医义诊、针灸推拿等专业服务“搬”到居民家门口，让中医药“简、便、验、廉”的优势落到实处；另一方面整合各方资源，建成1240平方米的综合服务阵地，将养老护理、社区助餐、家政便民、文化休闲等多元功能“打包嵌入”。
西重所社区的实践并非个例。“目前，全市至少有100多个社区依托辖区中医资源为居民提供服务。”王卫民介绍。
近年来，西安市积极打破政府单一供给模式，着力培育多元化社区养老服务运营主体，鼓励企事业单位、社会组织、志愿团队等各类社会力量参与社区养老服务机构运营与服务供给，形成“政府引导、社会参与、多元协同”的养老服务供给格局。
此外，在文化生活方面，西安市制定发展老年教育工作方案，建立健全“市—区（县）—街道（镇）—居委会（村）”四级社区老年教育网络，对符合条件的老年大学、老年教学点等给予资金支持。
例如，长庆和兴园社区依托中国石油长庆油田分公司的资源优势，充分发挥企业在管理运营、资源整合方面的特长，培育发展10多个社区运营团体，为居民提供助餐、助浴、日间照料等养老服务；交通社区摸索出“党建+合伙人”模式，联合辖区企业、社会组织深化共驻共建，通过资源置换引入低偿服务，用健身场馆等可适当创收的项目反哺公益服务，形成良性循环。
从调研来看，目前西安市社区养老主要有公建民营、中心带站点、连锁化运营、社区自营+志愿协同四种模式。
值得注意的是，随着实践推进，问题也逐渐显现。“受政策体系、资源配置、人才供给、空间布局等多重因素制约，其服务效能与老年群体多元化需求间仍存在显著差距，潜在问题逐步凸显。”上述调研报告指出。
报告提到，部分社区养老服务机构的场地、设施利用率不足。调研发现，一些社区的一般性看护日照中心仅能提供测血压、测血糖等基础服务，缺乏深度服务，床位常被闲置；社区养老实际参与比例低于老人意愿比例23.3个百分点。
宗祯祥也坦言，自己所在社区的养老服务站不如菊花园社区热闹。此外，在长安区郭杜街道书香路社区看到，该社区养老服务站长期处于闲置状态，中医理疗、康复等功能设施久未运营，体育等娱乐场地也仅偶尔开放，这一现象反映出社区养老服务政策与实践需求适配性不足，形成“制度滞后—执行衰减—监管薄弱”的连锁问题。
适老化改造迫在眉睫
老人们偏爱居家与社区养老相结合的模式，这也对家庭适老化改造提出了更高要求。
“家里已经完成了适老化改造，卫生间的扶手、小夜灯都是政府出钱装的，遇到问题一按呼叫铃，社区工作人员就会上门。”宗祯祥介绍道。另一位老人也直言，“这样既方便又放心。”
例如卧龙社区600多平方米的新建配套服务场地，从规划设计阶段就严格遵循适老化标准，配套建设适老休闲广场、防滑步道等设施，通过资源整合、集约建设，提升适老化设施覆盖广度与使用效能，为社区养老提供一站式服务。
在老旧社区改造中，西安优先将适老化设施纳入改造清单，对社区公共活动空间等进行无障碍改造，加装扶手、铺设防滑地面、修建坡道等，以满足高龄、失能老人的使用需求。
截至2024年底，西安全市累计完成特殊困难老年人家庭适老化改造8158户。2024年，西安市民政局联合西安广播电视台拍摄适老化改造宣传片，鼓励引导更多老年人家庭参与改造。
2025年上半年，全市摸排确定了2025年特殊困难老年人家庭适老化改造名单，共551户，其中农村家庭403户、城镇家庭148户。
在适老化改造方面，西安市也出台了相关支持政策。2023年，西安市民政局联合市财政局、市住建局、市卫生健康委和市残联印发《西安市“十四五”特殊困难老年人家庭适老化改造实施方案》，明确改造原则、对象、内容与程序；2025年，又印发《关于进一步做好特殊困难老年人家庭适老化改造的通知》，进一步规范改造工作流程。
针对特殊困难老年人家庭适老化改造，西安市实行政府补贴：农村家庭每户补贴每年不超过2000元，城镇家庭每户补贴不超过4000元。2021年以来，市级财政累计补贴资金近920万元。
此外，特殊困难老年人家庭适老化改造以“室内行走便利、如厕洗澡安全、厨房操作便利、居家环境改善、智能安全监护、辅助器具适配”为主要目标，改造对象涵盖纳入分散供养特困人员范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，以及城乡低保对象、低收入范围的高龄、失能、留守、空巢、残疾老年人家庭和计划生育特殊家庭。
面对巨大的养老需求，仅靠政府推动适老化改造难以全面满足。当前，财政补贴存在局限性：覆盖范围较窄，仅针对特殊困难老人家庭，城镇每户每年最高4000元、农村2000元的补贴标准，惠及面不足老年家庭的10%，多数有需求的家庭难以获得补贴。
此外，改造付费意愿呈现分化：非特困家庭有改造需求，但付费能力有限；企业则因服务客户分散、利润微薄，参与积极性不高，导致供需对接效率偏低。同时，多层住宅加装电梯还面临业主意见协调、管线迁移、后期运维等难题，推进阻力较大；卫生间防滑、扶手等关键安全设施的改造满意度偏低，部分改造细节仍不到位，这些都是当下西安适老化改造工作需要破解的问题。
热门跟贴