优化国土空间发展格局，要以“全国一盘棋”的系统思维，统筹国土空间开发与保护，科学布局农业、生态、城镇等功能空间，实现人口、经济、资源环境在空间安排上的均衡与协调
文 | 田志强
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“优化国土空间发展格局。”这对自然资源部门健全规划体系提出了更高标准和更高要求。
优化国土空间发展格局是推动高质量发展的战略基础，也是推进中国式现代化进程“一张蓝图绘到底”中一项关乎全局、影响深远的系统工程，因此要在经济社会发展的多重需求与空间矛盾下，统筹好开发与保护、当下与未来、安全与繁荣等维度，为中华民族永续发展擘画坚实而富有活力的空间蓝图。
当今世界百年变局深刻演变，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。人口结构、产业结构、技术形态的深刻变革，资源环境约束的日益趋紧，区域发展不平衡不充分的现实挑战，以及国家安全面临的新形势，共同构成了国土空间开发与保护必须直面的时代课题。
优化国土空间发展格局，要以“全国一盘棋”的系统思维，统筹国土空间开发与保护，科学布局农业、生态、城镇等功能空间，实现人口、经济、资源环境在空间安排上的均衡与协调。
坚持底线思维优化“三区三线”等规划控制线
全国耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，被称为三条控制线。要坚持底线思维，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。“多规合一”后国土空间规划按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序统筹划定落实三条控制线，并以三条控制线分别围合的空间作为重点管控区域，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局。“三区三线”划定以来，牢牢守住国土空间发展的安全底线，但也面临不同功能空间存在矛盾冲突、管控规则不完善等实际问题。
健全三条控制线管理和优化规则。永久基本农田保护红线管理办法、生态保护红线管理相关文件对其划定、管控、保护、优化调整、质量建设等作出了具体规定，城镇开发边界管理办法也在持续探索中。
要进一步加强三条控制线协同管控，在空间上明确开发建设活动与三条控制线的协调规则，坚持底线思维，强化刚性约束与弹性适应相结合，推动三条控制线从“划得实”向“管得住、用得好、调得优”深化，实现粮食安全和生态安全屏障永续稳固、城镇空间集约高效发展的统一。推动三条控制线管理与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统深度融合，实现审批、监测、执法、评估全链条数字化管理，形成保护与开发清晰有序的国土空间底线。
推动耕地林地园地空间融合治理。在确保不突破全国国土空间规划纲要确定的耕地和永久基本农田保护目标前提下，落实好省级国土空间规划确定的要求的基础上，按照耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，遵循“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，统筹耕地保护与生态建设。科学划定耕地占补平衡和国土绿化空间，优化耕地和国土绿化空间布局。有序推进生态修复和国土绿化，增强生态系统的稳定性和服务能力，持续提升森林草原质量。
强化灾害防控和其他资源保障。除“三区三线”外，还有多条涉及国土空间安全底线的控制线和重点区域，共同影响着国土空间发展格局。明确地震、地质灾害、洪涝等自然灾害综合风险重点防控区域，优化防灾减灾救灾资源的区域布局。统筹流域干支流、上下游、左右岸防洪和城市地区排涝以及沿海城市防台防潮等需求，划定洪涝风险控制线。
落实各类文化遗产的保护管控要求，严格保护和管控历史文化遗存本体及其相关的空间环境，划定历史文化保护线。通过整体保护和系统活化利用文化遗产和自然遗产，彰显国土空间特色魅力，保护好、传承好、利用好中华优秀传统文化。
山东省菏泽市巨野县核桃园镇青龙山旅游度假区鸟瞰。该度假区是当地对关停矿山、废弃矿坑进行综合治理和生态修复后打造而成的（2025 年 6 月 4 日摄） 郭绪雷摄 / 本刊
以主体功能区战略制度构建发展总体框架
主体功能区战略和制度，是从自然资源禀赋、人口与经济布局、生态环境本底特征出发，以资源环境承载能力为硬约束，以差异化精准施策为路径，引导经济产业空间合理布局，激发各地内生动力和创新活力，系统性构建统筹发展和安全、协调保护与开发的总体框架，是引导高质量发展的国土空间开发保护新格局的空间战略和政策体系。
发挥国家区域战略的叠加效应。随着我国区域协调发展整体效能的稳步提升，发展均衡性的逐步增强，国家区域战略正在向纵深发展，党的二十届四中全会指出，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”。
当前，我国经济社会发展面临日益复杂的国内外环境，发挥国家区域战略的叠加效应，推动区域协调发展，不仅是做强国内大循环、畅通国内国际双循环的重要内容，也是推动高质量发展的重要着力点。
强化主体功能区战略，基于资源禀赋条件和人口、经济发展趋势，引导不同区域找准功能定位和主攻方向，优化生产力布局，加强分布式、功能复合、优势互补的主体功能综合布局，在国土空间统一底版上统筹落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略、海洋强国战略等，支撑构建新发展格局。
构建“3+N”主体功能分区体系。增强空间格局的复合性、综合性，统筹发展和安全，在全国国土空间规划纲要明确的农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类以县为单元划定的主体功能区类型的基础上，因地制宜叠加划定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等特殊功能区，形成“3+N”主体功能分区体系，统筹落实边疆安全、能源安全、文化安全、海洋安全。
完善配套政策引导经济和产业合理布局。根据主体功能定位，发挥各自比较优势，着力提高产业科技创新能力，因地制宜发展新质生产力。统筹协调自然资源、产业、财政、科技、农业、文旅等相关领域政策，构建与主体功能分区体系相匹配的政策体系，以既守牢底线、又激发区域新动能新优势为目标，推动政策由约束管控向正向激励转变、由保护优先向助推发展转变，重在强化政策创新性、操作性、含金量。
在全国统一大市场建设背景下，为促进各地按照主体功能定位实现差异化发展，要分区配套差异化的产业发展导向及政策措施。针对重点生态功能区和农产品主产区，细化产业准入负面清单管控单元，明确限制或禁止的开发建设活动，精准地引导产业选址布局；城市化地区要以城市群、都市圈、中心城市为依托，建立健全产业等跨区域配置机制；能源资源富集区要引导清洁能源与先进高载能产业协同布局，促进能源资源就地转化利用。
同时，制定以乡镇为单元的产业鼓励目录，针对纳入鼓励目录的产业，采取拓展融资渠道、贷款贴息、降低利息、降低经营负担成本等政策激励，支持生态型产业和特色产业发展，支持生态产品价值实现。
强化区域战略的规划引领作用
高质量推进区域协调发展，是优化国土空间发展格局的重要举措，党的二十届四中全会提出“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。
雄安新区建设、京津冀协同发展、“三北”等重点生态工程建设、东北全面振兴、长江经济带发展、长三角一体化发展、中部地区崛起、西部大开发等8场推动区域发展战略落实的座谈会先后召开，区域一体化发展正面临前所未有的机遇。
增强城市群、都市圈竞争力与综合承载力。强化国家重大战略的空间统筹，分类优化组团式、网络化的城市群、都市圈空间结构和功能。提高东部京津冀、长三角、珠三角等城市群一体化水平，形成城乡融合的网络型城镇空间布局，在人口进一步向中心城市集聚的同时，积极引导人口由中心城区向周边地区扩散，促进人口和功能布局相协调。
推动中西部地区城市群组团式发展，培育更多都市圈、省域副中心城市和区域性中心城市，提升对城镇人口的吸引力和资源要素的集聚能力。提升东北地区沈阳、哈尔滨、长春等省会城市和大连、吉林、齐齐哈尔等中心城市稳定区域城镇人口的能力，优化沿边口岸城镇、特色资源富集城镇的功能。从城乡区域结构调整入手，推进城乡一体化发展，缩小区域发展差距。加大对农村基础设施建设的投入，提升农村道路、水电、通信等基础设施水平，优化农村教育、医疗、文化等公共服务供给，实现城乡基本公共服务均等化。通过政策引导，推动产业有序向周边城镇扩散，公共服务设施向乡村地区延伸，打破城乡二元结构。
发挥区域国土空间规划在一体化发展中的基础性和统筹协调作用。按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，跨行政区域或流域的国土空间规划属于专项规划，其定位在统筹区域资源要素利用和协调空间布局上，聚焦省、市级国土空间规划独自解决不了的空间协同问题。
在区域（流域）国土空间规划编制过程中，全面梳理区域协同发展涉及国土空间开发保护的要求，围绕国家发展规划关注的资源环境承载能力、生态建设与环境保护、基本公共服务均等化、交通一体化、产业空间布局、重大项目落地、区域空间格局优化等问题，将区域协同发展的安排落实在空间布局和资源配置上。系统调整区域生态、农业、城镇空间结构和布局，有力支撑发挥区域比较优势，推动区域协调发展和城乡融合，落实和细化区域发展的各项重大目标任务和空间发展格局优化要求，突出跨省域解决问题的重要作用，协调跨行政单元在资源配置和功能协调布局、基础设施互联互通、生态系统保护、公共服务均衡配置等方面的空间矛盾。（作者为中国国土勘测规划院国土空间规划所所长、研究员）■
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