美国保障性租赁住房占比较低，奉行市场自由调控为主要准则。纽约作为全球塔尖城市，人口稠密、土地资源稀缺，住房问题极为严峻。目前纽约市三分之二的居民选择租房居住，其中接近一半的房屋处于租金稳定政策的管理之下。那么纽约的低保障性是如何让住房体系稳定运行的？今天我们来了解一下纽约住房保障性租赁住房的演变历程，并在此基础上总结对上海的启示。
一、纽约低保障性城市
相比新加坡8成人口住在政府建设的组屋（公共住房）中，纽约着实是个低保障性城市，仅有11.8%的人口居住在政府资助的租赁住房中。2018年，纽约市347万套房屋存量中，218万套（62.9%）为租赁住房，104万套（29.9%)为自有住房，另有约25万套是空房（7.2%），其中租赁住房是纽约市住房的市场主体，62.9%的占比远超全美36.9%的平均水平。
租赁住房中又分为三种类型：无监管住房（42.9%）、政府监管住房（45.9%）和政府资助住房（11.8%）。一、无监管住房（94万套）不仅体量大，并且不受政府监管，租金贵、租金上涨快、对租客的保护性弱。二、政府监管住房顾名思义就是指在政府监管下的住房，这部分住宅数量最大，又可以分为租金控制型住房和租金稳定型住房，租金控制型住房数量很少，租金极低，并且政府规定了每年房租的上限；租金稳定型（96万套）数量最多，占比约44.3%，租金稳定型住房每年的房租上涨幅度由房租管委会决定，并且适用美国《紧急租客保护法》法案，租客除非违法，不然可以无限续租。可以说租金稳定型住房稳定了整个纽约的租赁住房市场，因为近一半的住房在监管下租金上涨幅度可控、租客权益受到保障，在一定程度上能制约无监管住房的疯狂上涨，同时对政府支出要求低、财政上可行性高，确保租赁住房的稳定发展。三、政府资助型住房虽然占比较少，却花费财政巨额支出。据统计2021年联邦政府在住房补助方面的支出约为900亿美元。
二、纽约保障性住房类型
纽约政府在城市发展的不同阶段为适应现状，采取了与时俱进的介入手段。
纽约政府资助住房的类型主要分为三种：公共住房、Section 8法案资助住房、Mitchell-Lama项目资助住房。
公共住房：由政府出资建造并运营管理，第一幢公共住宅建于1935年，该住区至今仍在使用。公共住房租金实行收入关联租金制度，即住户的收入水平是地区中位收入（AMI）的百分比是多少，不同的百分比支付租金不同，这样可确保租金的可负担性。这类住宅可以无限入住，即使收入提升后也可以继续入住。
▲图片来源于网络
Section 8法案资助住房：1974年，联邦政府住房新政出台，从直接建设可负担住宅转为给居民提供住房券补贴（Section 8）的形式。“8”法案资助有两种形式：一是政府资助开发商，将小区内的部分公寓出租给低收入群体；二是对低收入群体补贴，租户可以租赁市场化的房源，差值由“8”法案的房屋优惠券补齐。这类住房区一般只签订10年或20年可负担合约，到期后居民需搬出，并且在租期间，如果收入上涨能覆盖房租的时候，优惠券就不会发放。
Mitchell-Lama项目资助住房：M-L项目主要针对中等收入群体，提供租赁住房和有限权益住房。租赁住房租金固定，对申请者收入范围有限制，规定家庭年收入低于7倍的租金价格即可申请；有限权益住房是居民以较低价格购买公寓所有权，但转售受到限制，类似于我们的共有产权房。这类住房有效期为20年，目前已有大量接近有效期，这类住宅最终将全部退出市场。
除了政府资助住房，纽约联邦政府及区域政府对于机构类、开发商、非营利机构等又出台了一系列补贴措施，吸引开发商积极参与保障性住房的建设，比如：421A减税政策、区划提升、融资政策。
421A减税政策：421A是纽约的一条房地产税法，根据421A，只要开发商为60%AMI的家庭配建20%-30%比例的可负担住宅，就可以申请减免整个项目的房产税，减免房产税对于开发商来说价值连城。这部分住宅有效期为35年，居民申请由抽签决定。
区划提升：开发商还可以申请对特定地块进行区划提升，将非住宅区划改为住宅区划、低容积率区划改为高容积率的区划。一旦地块的区划被提升了，那么该块地上住房就必须提供占项目总户数20%-30%的可负担住宅。这一比例，纽约最高，旧金山为12%-20%，波士顿15%、芝加哥10%，且后两者并非强制要求。这部分住宅的有效期是永久性的。
融资政策：对于经济适用房比例高、受众群体工资极低的项目，减税及区划提升的政策都无法提升开发商的积极性，政府便会提供比商业银行条件要优惠许多的贷款，降低开发商融资的成本。除了贷款外，联邦政府，还会发放“收入所得税抵免”帮助开发商吸引股权投资，开发商通过资本市场找到项目的股权投资人，并将“优惠券”给其作为投资的回报，投资人拿到“优惠券”就可以在每年报税的时候抵免与“优惠券”面额相等的所得税。这部分分住宅要求有效期达到30年以上，居民申请通过抽签决定。
可以看出，政府为了推进保障性住房建设，不同阶段推出不同类型的保障性住房，从前期的政府主导建设阶段到后期开发商主导建设，从给租户发优惠券再到给开发商发优惠券减税，从无限制入住到为每种住房设置不同的年限，可以看出纽约保障性住房筹建思路整体的转变。
三、对上海保障性住房建设的启示
上海作为中国的经济中心和国际大都市，在保障性住房建设方面已取得显著成效，构建了极具特色的住房保障体系。对比纽约的经验，可以发现双方在核心逻辑上高度契合，即通过“政府引导、市场参与、金融支持、多策并举”的模式，构建多层次、全覆盖的住房保障网络。这种共性，恰恰证明了上海道路的前瞻性与正确性。
在此基础上，纽约实践中的一些具体做法与细微差别，能为上海进一步完善住房保障体系，提供宝贵的深化与优化启示：
1. 在“混居模式”与“隐私保护”上深化设计，促进社会融合
上海现状：上海的保障性住房（如公租房、共有产权住房）多为独立社区或独立楼栋，管理清晰，定向保障。
纽约亮点：纽约的许多保障性住房项目（尤其是通过421-a税惠、区划提升催生的项目）强调“混合收入社区”，即在同一栋楼或同一小区内，包含市场价格单元、租金稳定单元和针对不同收入线的可负担单元。租户仅按自身收入支付对应租金，外观与管理上并无区别，有效保护了低收入家庭的隐私与尊严，避免了社会隔离，促进了社区自然融合。
对上海的启示：上海可以在未来的新建商品住宅地块出让或城市更新项目中，更广泛地探索和推广 “混合社区” 模式。通过规划条件，要求开发商在同一项目中配建不同租金/售价梯度的保障性住房，并与商品住房实现规划、设计、建设和物业管理的一体化。这不仅能更自然地实现社会融合，也能提升保障性住房的区位质量和社区品质。
2. 在“租售同权”的实质落地上持续发力，筑牢租赁权益基石
上海现状：上海已明确提出“租购并举”并推行租赁合同网签备案制度，赋予承租人享有基本公共服务的权利，政策方向明确。
纽约亮点：纽约通过强有力的《紧急租客保护法》等法律，赋予了租金稳定住房租户近乎永续的租赁权与稳定的租金预期，并将居住权益与教育、医疗等公共服务深度绑定，使得“租房”成为一种长期、稳定、体面的居住选择，社会认同度极高。
对上海的启示：上海可进一步夯实租赁权益的法律与政策保障，尤其是在长期租赁合约保护、租金调整机制的透明化与规范化方面，给予“保障性租赁住房”乃至部分合规“市场化长租”的租户更强的稳定预期。同时，需持续推动户籍、子女教育、社区医疗等核心公共服务与租房行为更紧密、更便捷地挂钩，消除承租人享受公共服务的隐形壁垒，真正提升租赁住房的吸引力与幸福感。
3. 在“激励工具”的精细化管理上寻求突破，提升可持续性
上海现状：上海在利用土地、税收、金融政策激励市场主体参与方面已有丰富实践（如配建要求、专项贷款等）。
纽约亮点：纽约的政策工具呈现出极强的精细化与分层化特征。例如，针对不同地段、不同开发强度、不同目标收入群体，其税收减免幅度（如421-a）、区划提升条件、融资支持力度均有所不同，并且设置了35年、永久等不同的保障年限，以实现政策效率最大化。
对上海的启示：上海可考虑对激励政策进行更精细的“分层分类”设计。例如，针对中心城区极度稀缺地块、五大新城增量地块、城市更新地块，设定差异化的配建比例、保障年限和激励力度。探索与保障性住房可持续运营绩效挂钩的长期激励机制，而非仅聚焦于建设环节，引导资本和专业机构参与长期运营，确保保障性住房社区的活力与品质历久弥新。
最后，纽约的经验并非颠覆上海已有的成功路径，而是为其住房保障体系的“最后一公里”优化提供了镜鉴。上海完全有能力在自身坚实的基础上，吸收国际经验中的精细化、人性化元素，在社会融合的深度、租赁权益的硬度、政策工具的精度上更进一步，打造出更具温度、更可持续、更具示范意义的中国超大城市住房保障“上海模式”。
参考文献：《国际大都市租赁住房发展模式与租赁住区规划》
《纽约是如何让开发商建“保障房”的？》
《市政厅|城市案例：纽约是怎么建保障房的》
—关注同策研究院视频号—
—年报下载—
声明：本同策研究院微信公众号内容版权、报告发布等最终解释权归同策研究院所有。所述内容和意见仅供参考，不构成市场交易和投资建议。未经本公众号授权，严禁在任何平台(包括但不限于微信公众号)以任何形式(包括但不限于文字、图片、录音、录像)传播本同策研究院公众号刊发的所有内容。抄袭、盗用及篡改我司发布内容者，将依法追究法律责任。欢迎大家监督举报。部分图片来源于网络，若有疑问请联系邮箱songxuemei@tospur.com
热门跟贴