来源：滚动播报
（来源：中国政府采购报）
当时光的指针走到2025年末，政府采购理论星河中又增添了一片星群。站在年度交替的节点回望，那些在思辨中激荡的观点、在探索中凝练的想法，共同勾勒出一幅独特的思维星座，承载着政府采购理论界这一年的思考深度与前行方向。让我们一同展开这幅年度星图，聆听时光深处传来的回响。
★ 挥“协同利剑”斩“围标黑手”
近年来，串通投标可谓是政府采购领域治理的痛点、难点。一方面，串通行为具有多样化，通常包括价格同盟型、轮流坐庄型、投标补偿型、市场分割型等。另一方面，串通行为难以被定罪。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）设立串通投标罪是在1997年，而《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）是在2002年通过的，业内对于政府采购领域串通投标罪的判定尚存争议。特别是在政府采购专项治理过程中，确定有关投标人串通投标并移送法院，但因涉及金额太小等问题而无法判定为串通投标罪。
“实际上，从1997年我国在《刑法》中设立串通投标罪，到2023年我国修正《刑法》，这部刑事法律对串通投标罪的定义并未发生变化，始终聚焦于投标人和招标人这两类犯罪主体。”北京市财政局二级巡视员兼法制处处长陈以勇表示。
虽然《刑法》第223条关于串通投标罪的表述中是“投标人相互串通投标”或者“投标人与招标人串通投标”，但北京市道可特律师事务所高级合伙人蔡锟认为，招标代理机构的工作人员如果有参与行为或帮助行为的话，也可以成为共犯而受到刑事处罚。
那么以价格作为投标人串通投标罪的判定依据，是否需要与时俱进？蔡锟表示，根据《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六十八条规定，即便投标人之间或者投标人与招标人之间在行为上构成串通投标，但仍然需要满足一定的金额条件方可能被追究刑事责任。从串通投标行为的责任追究区分刑事责任和行政责任的角度来看，于立法层面将直接经济损失数额、违法所得或者中标金额等作为罪与非罪的标准，有其必要性。
“在《刑法》修订通过之时，我国尚未出台《政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），故不宜教条地看待串通投标罪中的‘串通投标报价’一词。”广东省政府采购协会专家雷金辉认为，无论是从立法精神，还是有关司法解释来看，认定串通投标罪与否，价格绝非唯一标准。但由于违法行为造成的损失数额、违法所得、中标价格等内容相对客观、明确、容易认定，价格往往成为主要的判定依据，但违法行为性质、违法情节同样是不容忽视的重要判断标准。
如何从根源上治理串通投标行为？专家们认为，投标人之间串通投标的问题症结，往往在于招标人与投标人，而招标人与投标人之间的串通投标，往往又表现为招标文件中资格条件或者打分项设置不公平、不公正。因此，在确保招标文件编制过程中充分考虑项目本身特殊需要的前提下，应当进一步保证资格条件及打分项设置的合法性与合理性，尤其需要重点审查是否存在以不合理条件限制或排斥潜在投标人的情况。
“现实中，《招标投标法》中的工程建设项目是投标人之间相互串通投标（围标）的高发领域。”山东省潍坊市财政局财税高级经济师蒋守华建议，修改《招标投标法》关于标底的规定，以明确禁止设定标底。同时，对《招标投标法》体系下的评标基准值确定方法进行调整，以有效投标报价中的最低投标报价作为评标基准值。
上海市政府采购中心调研员马正红表示，可以搭建信息共享平台，实现线索、证据及案件处理结果的实时互通，提升信息流通效率。同时，完善线索移送与协作体系，明确财政部门向公安部门移送线索的标准流程，确保公安部门及时受理并反馈。定期召开联席会议研讨法律适用难题和执法挑战，统一执法标准和尺度。
★借“他山之石”筑“防火屏障”
近年来，政府采购领域的恶意投诉现象频发。所谓“职业打假人”以投机牟利为目的，借质疑、投诉之名行敲诈勒索之实，将本应维护公平竞争的救济渠道异化为牟取私利的工具，一些中标供应商迫于压力选择妥协。一些社交平台甚至滋生出恶意投诉的教学产业链，令恶意投诉的歪风邪气不断蔓延。
如何从法律层面准确界定政府采购领域“职业打假人”的恶意投诉行为与正当维权行为的界限？在现有法律法规下，应补充哪些细则来避免认定模糊？政府采购专家宋宇表示，在目前的政府采购法律框架下，供应商有权采取质疑、投诉来维护自身合法权益，但其是否恶意并不太好判断。换言之，不能以少数或极端情况来质疑供应商维护自身合法权益而采取的措施。
“就本质而言，多数‘职业打假’行为并非毫无依据，而是建立在一定事实基础之上的。比如，招标文件可能存在不合规之处、评标过程可能存在瑕疵、投标响应不符合规定等情况，都为‘职业打假’提供了可乘之机。”中国招标投标协会专职专家岳小川表示。
如何从众多的政府采购维权行为中，正确识别出“职业打假”行为？西北政法大学行政法学院教授杨彬权认为，需要结合多种要素进行综合分析和研判。一是参与频率高但中标率低。二是多次反复提起质疑和投诉。三是质疑、投诉的核心诉求异常。四是撤诉频率高。五是缺乏实质经营痕迹。六是投标文件异常。
对于“职业打假”行为，中国政法大学法学院教授成协中建议，准确运用《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）中对于虚假、恶意投诉行为的规定。通过建立供应商信用档案，记录供应商在政府采购活动中的投诉记录、中标情况、履约情况等。按照94号令第三十七条规定，“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。”另外，对于虚假、恶意投诉的供应商，由财政部门将其列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。
“要对失信主体实施市场准入限制及行业联合惩戒。若失信供应商试图通过重新注册企业继续运营，则建议管控新公司注册；若其已完成注册，则可对关联的企业一并实施行政裁决。”河北经贸大学法学院副院长张亮认为，对于关联企业认定标准，可参考法定代表人、实际控制人、控股股东、主要经营场所等多个维度，并明确需通过司法机关或市场监管部门出具的正式文书确认关联关系，避免滥用关联惩戒。涉及违法犯罪的，应及时通过司法程序进行惩处。
国际关系学院教授赵勇建议，探索设立恶意投诉赔偿机制，要求投诉不成立且被判定为恶意的主体，承担被投诉方的直接经济损失（如调查费用、项目延误成本等）。关键在于明确恶意的界定标准，并设立独立仲裁机构进行客观认定。联合财政、审计、司法等部门建立恶意投诉黑名单，对查实案例公开通报并实施联合惩戒（如限制招投标、取消税收优惠等）。同时，加强供应商诚信教育，通过培训、发布典型案例等方式，引导其理性维权，形成“诚信者受益、失信者受限”的行业生态。
此外，专家们一致认为，要建立全链条治理与协同监督机制。建立政府采购投诉案件智能汇集与分析系统，各部门需按照统一的标准格式将相关的行政处罚信息及时、准确上传并公示。有关部门在处理新的投诉案件时，可登录上述系统查询投诉人的历史投诉记录，确认该投诉人是否存在因投诉查无实据而被列入不良行为记录名单的情形。该系统也可与中国政府采购网、“信用中国”等平台对接合作，通过技术手段实现自动筛查功能，精准识别出在全国范围12个月内累计3次及以上投诉查无实据的供应商。
★ 从“辅助工具”到“决策核心”
在时代的浪潮下，人工智能的风“卷”向“政采圈”。目前，AI技术在政府采购中主要应用于政策法规问答、采购需求和采购文件的合规性审查、供应商资格性审查、投标文件符合性审查及客观分审查的辅助决策。换言之，AI能够自动化处理重复性工作，使工作人员从繁琐的文书与数据整合任务中解脱出来，从而聚焦于更高价值的决策。但不可否认的是，AI的作用很大程度上取决于自身训练和历史数据的总结分析，需要不断地更新迭代。
随着生成式AI在自然语言处理上的突破，政府采购正迎来智能评审的新阶段。那么AI在政府采购尤其是评审过程中应该充当哪种角色？是辅助评审与决策还是逐渐向解放采购人和监管部门独立评审的方向发展？
“评审专家未来应更多是咨询者，而非决策者。”清华大学公共管理学院教授于安表示，人工智能在信息处理上有天然优势，对数据的处理能力是人类难以比拟的，但不能忽视其对制度的挑战，比如幻觉、僵化问题等。因此，人机协同很重要，人工智能仍需人工干预与监督。相信经过技术迭代，人工智能本身的缺陷可能会得到克服。未来人工智能在政府采购中的作用将越来越大，制度也应为其留出空间。因此，制度必须要有韧性，既能适应市场变化，也能包容技术迭代。
北京师范大学教授万喆认为，在法律层面，AI作为辅助工具已被允许使用，但独立决策仍存在障碍。核心问题在于责任主体模糊，若出现误判，难以确定责任承担方。现行94号令未涉及AI责任条款。此外，还存在数据合规风险，如调用供应商敏感信息是否符合《中华人民共和国个人信息保护法》、是否存在商业秘密泄露隐患等。
“当前，学界普遍认为AI技术本质上属于工具范畴，其行为后果归属于开发者、运营者或者使用者。换言之，生成式人工智能尚未被赋予独立法律人格，无法承担相应的法律责任。”政采云股份有限公司品牌部总监黎娴表示，基于不同大模型开发的智能产品有着不同的算法逻辑和数据库，每个大模型相当于“一个人”，多个大模型才相当于多个人。现阶段，很多所谓的智能评标产品实际上是一个大模型下的1个“机器人专家”。
当供应商对AI产生的结果提出异议时，现行的质疑、投诉渠道应进行哪些适应性改造？或该如何设计申诉和救济渠道？中软国际副总裁、AIGC研究院院长万如意认为，在短期AI辅助阶段（AI仅提供初步建议，专家定最终结果），现行质疑、投诉渠道无需大规模改造，但需新增AI辅助过程说明环节。即采购人或评审小组答复异议时，必须同步提供AI的初步评审建议、专家复核调整的具体依据，避免因“不知AI如何判断”而引发不必要的争议。在长期AI智能主体阶段（AI独立驱动部分评审流程），一是设立AI异议专项干预通道，二是设计流程回退机制。无论哪个阶段，相关法规都需明确“人工流程兜底”原则。毕竟政府采购服务公共利益，结果公平的最终判断权仍需由人掌握。
★ 持“标准之钥”解“争议之困”
评审费是评审专家参与政府采购评审活动的报酬，既属于法律法规对评审专家付出劳动的认可，也符合按劳分配规则。如今，远程异地评审开展得如火如荼，区域评审专家资源共享共用备受肯定。然而，在拓展区域合作“朋友圈”的过程中，专家评审费该由谁来付、付多少、怎么付、何时付等问题备受关注，成为“采购圈”热议的话题。
按照《政府采购评审专家管理办法》规定，“集中采购目录内的项目，由集中采购机构支付评审专家劳务报酬；集中采购目录外的项目，由采购人支付评审专家劳务报酬。”深圳市财政局有关工作人员汪泳认为，采购人与代理机构、专家之间都是委托代理关系，采购人是委托方，故应由采购人付费。代理机构或中标供应商与专家之间都没有法定的服务关系和付费关系，由代理机构或中标供应商支付，不太合理。
“专家评审费用应由采购人支付较为合理。”湖南省永州市财政局四级调研员欧雨祥表示，评审专家是为采购人工作，其费用理应由采购人承担。如果委托了代理机构，可以由代理机构先垫付，再向采购人收回。如果收取的代理费包括专家评审费用，则由代理机构支付评审费也是可以的。需要注意的是，由中标供应商承担评审费用，是采购人的转嫁行为，并不合法。
那么评审费标准怎么定？按时间还是按项目？天津市公共资源交易中心政采业务负责人王永锋认为，目前主要依据评审时长进行梯度计算，但这容易就起算时间、休息时间等产生争议，甚至导致有些专家刻意拖延。建议结合项目复杂程度和供应商数量进行梯度划分，并引入因评审导致质疑投诉等指标进行激励考核。汪泳认为，可以出台全国统一的指引。一是统一时间计算标准，例如以专家进入工作状态为起算点。二是细化费用标准，可参考当地经济水平、行业工资。此外，对专业性强的项目等应提高时薪。
时间怎么算？从到场开始还是工作开始？岳小川认为，劳务费的起算时间，应以规定到达时间为准。专家按要求准时抵达后，即使工作安排延迟，也应从到达时间开始计费。结束时间则以评标结束后，专家被正式告知可离场的时间为准。汪泳建议，以评审专家到达评标地点并完成签到、设备调试等准备工作后开始计算。这样既能保证专家权益，又能保证时间计算的准确性。
异地评审是未来趋势，但对于远程异地评审，费用该按哪个标准执行，专家们观点不一。有人认为，建议采取统一标准，例如北京的项目抽到上海的专家，就按北京的标准支付，并在通知时明确说明，遵循同工同酬原则。也有人认为，鉴于各地费用标准不一，建议在远程异地评审项目中，按照“就高不就低”的原则来执行。还有人认为，应出台全国统一标准，明确支付标准、规则和流程等，并在通知专家时告知支付标准，避免后续纠纷。
★ 推“经验借鉴”向“自主创新”
2025年9月30日，国务院办公厅印发《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（以下简称《通知》），明确了政府采购中的本国产品标准及支持政策。
有的观察者可能会觉得，“本国产品”看起来更像是保护主义的词汇，但实际不然，这次政策的出台对于外资企业是友好的。中国社科院美国研究所研究员、副所长徐奇渊表示，此前外资企业普遍抱怨，“本国产品”缺乏清晰定义、标准不明确，降低了政府采购政策的透明度。《通知》明确了中国境内生产的定义，即产品在中国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变。这使得“本国产品”标准具有清晰的定义，更加具有可操作性。
“《通知》的出台，既对标了国际高标准经贸规则，又完善了国内政府采购政策体系。”中央财经大学教授、博士生导师姜爱华表示，在政府采购领域，我国对标国际高标准经贸规则，积极申请加入世界贸易组织《政府采购协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等。出台本国产品标准和相关支持政策，既不违反GPA等国际规则，也是美国等世界主要经济体的通行做法。同时，《通知》的出台有利于将《政府采购法》第十条落地落实。
赵勇认为，《通知》的理论创新之处在于，它并未局限于单一规则的应用，而是通过“原产地+成本比例+关键组件”的三重标准集成，实现了对三代规则的融合与超越。这种设计既顺应了全球贸易分工深化、供应链技术复杂化的趋势，也体现了中国对全球公共产品理论的本土化实践。对比国际实践可见，《通知》中20%价格扣除的政策力度较为合适，既低于美国国防部50%的加价幅度，也低于欧盟部分领域的限制标准。这种定位并非被动跟随，而是基于中国作为发展中大国的现实国情。
业内一致认为，《通知》的出台，是完善政府采购制度的重要举措，也是落实政府采购领域外资企业国民待遇的务实行动，对加快构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，保障各类经营主体平等参与政府采购活动，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境具有重要意义。
其实，《通知》的最终目的并非“保护落后”，而是通过适度的政策支持，培育能够参与更高水平国际竞争的先进生产力，构建更具韧性、更安全、更开放的经济体系。专家们表示，中国未来应在多边框架（如GPA谈判、金砖国家合作机制等）下积极推广《通知》中的规则理念，推动各国政府采购标准的互认与协调。同时，持续完善《通知》的实施细则，如进一步细化产品的成本占比标准，提升政策的可操作性。相信通过这些努力，中国将在全球贸易治理中发挥更重要的作用，为构建更加公平、包容、可持续的全球贸易体系贡献更大力量。
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