本文字数：9989字
阅读时间：30分钟
12月27日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第113期）于线上举行。
本期论坛由中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙主持，聚焦“‘十五五’时期坚持有效市场和有为政府相结合”，来自政界、学界、企业界的知名经济学家毛振华、张占斌、黄群慧、伍戈、范欣联合解析。
论坛第一单元，中国人民大学经济学院副院长、教授范欣代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。
报告围绕以下三个方面展开：
一、热点背景：坚持有效市场和有为政府相结合成为“十五五”经济社会发展的六大原则之一
二、热点聚焦：有效市场和有为政府的结合
三、热点对策：新时期如何更好坚持有效市场和有为政府相结合
一、热点背景：坚持有效市场和有为政府相结合成为“十五五”经济社会发展的六大原则之一
在“十五五”时期，我国经济社会发展面临的环境复杂多变，坚持有效市场和有为政府相结合已经上升成为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则之一。事实上，从中国经济改革发展实践来看，中国经济发展取得的巨大成就背后，离不开将市场经济的长处和社会主义制度的优越性相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用。坚持这一原则，有利于在当前复杂多变的国际环境中激发市场活力，提高资源配置效率，促进经济高质量发展，进而为基本实现社会主义现代化夯实基础。
1、发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求
坚持有效市场和有为政府的结合，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。随着时代发展，社会主义市场经济体制建设已站在新的历史起点和方位上。从经济增长速度看，当前我国仍然保持5%左右的增长，按照世界银行标准，在经济发展过程中仍保持着中高速增长；从第三产业看，2024年第三产业增加值已达到56.7%。在新时期，发展环境面临深刻复杂变化，大国关系牵动国际形势，进而深刻影响国内发展。因此，迫切需要一个更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制来扫除发展障碍，提供关键性、基础性的制度支撑。
从理论逻辑看，坚持有效市场和有为政府相结合破除了传统的“市场与政府”二元对立思维。就经济学理论而言，市场机制有利于通过价格、竞争、供求来实现资源高效配置；但针对公共品供给不足、外部性挑战等“市场失灵”问题，则需要政府进行制度供给、公平监管，提供公共服务，以提升市场有效运行能力，同时避免政府替代市场，形成“市场活力激发、政府制度护航”的协同体系，突破了传统经济学理论非此即彼的局限。这是从辩证统一的视角破除市场和政府二元对立的传统思维，推动社会主义市场经济体制建设，为经济发展注入持久活力，也是对改革开放以来经济理论难题的根本性突破。
从实践层面看，坚持有效市场和有为政府相结合将制度优势转化为现实发展效能，实现经济高质量发展，主要体现在以下四个方面：
第一，要素资源市场逐渐成熟。持续深化要素流动性开放，碳市场和技术市场等规模持续扩张。数据市场近年来得到快速发展，成为新方位下资源配置效率提升的核心体现。从区域试点来看，特别是今年9月份批准的要素市场化配置综合改革的十个试点地区，可以看到要素自由流动机制已为全国制度建设提供了实践样本。
第二，市场主体活力进一步凸显。市场主体活力是新起点的核心支撑。数据显示，截至2025年10月末，全国市场主体总量达到3.02亿户，比2019年的1.9亿户增长52.5%，民营企业占比高达92.3%，比2020年提升3.1个百分点；高新技术企业数量突破48万家，年均增长15.7%。当前已形成“超大市场规模+多元主体活力”的双重优势。
第三，基础设施和法治保障同步升级。硬件基础设施联通水平与软件法治保障体系同步升级，形成了支撑市场经济高效运行的双重支撑。交通运输设施网络日趋完善，国家综合立体交通网加快构建，无论是铁路、公路还是高等级航道通航里程、民航运输机场等均实现了规模化发展。从区域层面看，京津冀、长三角、粤港澳大湾区已建成全国领先的综合立体交通网络；西部地区加快“留白”填补，东北地区整体效能提升，中部地区大通道、大枢纽加快建设，东部地区交通承载力不断增强，特别是农村和边境地区交通通达深度得到明显提升。在法治保障方面，法治服务保障大局作用充分彰显，“十四五”时期法院受理案件达到1.90亿件，依法严惩涉黑、电信网络诈骗、网络暴力等违法犯罪行为。
第四，制度型开放稳步扩大。稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放，负面清单越收越短，市场越放越活。自2018年商务部印发首版市场准入负面清单以来，经过四次修订，事项从2018年的151项缩减到106项，缩减比例达到30%。同时形成了跨境服务贸易梯度开放体系，2021年发布首张跨境服务贸易领域负面清单，实施以来海南服务贸易额从2021年的288亿元跃升到2023年的458亿元，年均增速高达26.11%。
2、市场运行中亟待解决的“五大乱象”
在坚持有效市场和有为政府相结合过程中，我们发挥了社会主义制度优势，但不容忽视的是，在发展过程中市场和政府仍存在一些亟待解决的问题，包括阻碍市场竞争、束缚市场活力的“五大乱象”：
一是地方保护主义与恶性竞争。主要体现在光伏、新能源汽车项目导致产能过剩问题，引发低价倾销。二是金融领域恶性代理维权与黑灰产泛滥问题。证券纠纷案件标的总额达到459.28亿元，其中恶性代理维权案件占比超过50%。三是垄断行为与民生领域价格操纵。例如塞米松磷酸钠原料药价格垄断协议问题。四是房地产市场系统性风险与失信频发问题。当前在保交楼任务全面完成后，部分城市新房成交下滑速度较高，导致部分地区出现违法销售行为，凸显了市场信任危机。五是政务与公共领域形式主义与造假顽疾。如2024年国务院“互联网+督察”平台通报中发现的存在伪造当事人签字和手印等问题。
3、政府治理层面存在的“三大问题”
政府层面依然存在缺位、越位、错位并存的“三大问题”。在缺位上，存在关键领域监管机制失效问题，特别是地方政府通过国企垫资等手段违规违法新增隐性债务。在越位上， 体现在政府超越法定边界，代替市场决策，扭曲资源配置，催生“数字政绩”和资源浪费问题。 在错位上， 存在行政权力不断干预市场，又以“红头文件”代替法治，破坏公平、契约关系问题。
针对这些问题，需要思考什么是有效市场，什么是有为政府，以及如何更好地实现两者结合。
二、热点聚焦：有效市场与有为政府相结合
1、什么是有效市场？
有效市场的核心在于实现资源最优配置，激发微观主体活力，服务高质量发展。其核心特征主要体现在自主决策具有灵活性、公平竞争具有充分性、开放包容具有兼容性、优胜劣汰具有有效性。这本质上既符合市场经济规律，也适配经济发展的阶段性，具体体现在两大特征方面。一是从资源配置角度看，强调要素自由流动。核心表现为劳动力能够根据市场需求选择职业，资本能够向高收益领域集聚，技术能够通过市场转化为生产力，数据能够跨越区域流通创造价值。二是从竞争环境角度看，强调规则公平统一。必须坚持竞争中性原则，无论企业所有制情况如何，都应杜绝选择性执法、地方保护等行为，确保市场环境的公平性。
2、什么是有为政府？
有为政府是指在不同经济发展阶段，通过战略规划、资源配置、制度建设来培育市场、纠正市场失灵、促进公平发展的政府形态。政府需要积极克服和消除因市场失灵对国民经济发展带来的不利影响，通过提供有效的制度供给，在宏观层面优化资源配置，促进经济健康发展。值得注意的是，“有为政府”并非“全能政府”，而是一个“有所为、有所不为”的治理主体，其核心职责在于释放活力、管好风险、补齐短板，最终保障市场决定性作用的发挥。这就要求政府在“有为”的具体体现上做到精准与到位：一方面，“放活”要精准，即破除制约市场的行政壁垒，通过简化行政审批流程、降低市场准入门槛，切实激发市场主体活力；另一方面，“管好”要到位，即重点解决企业自身无法解决的难题，特别是针对公共品供给不足、外部性问题、风险隐患以及如何更好推动绿色发展等市场失灵问题，提供有效的解决方案。
3、有效市场与有为政府的辩证关系与历史演进
坚持有效市场和有为政府相结合，是中国特色社会主义市场经济的鲜明特征，也是我国在长期发展实践中积累的宝贵经验。二者之间存在着优势互补、有机统一的辩证关系。市场有效是前提，意味着市场通过高效的信息传递和资源配置功能，在激发企业活力、促进技术创新、增加经济效益方面发挥重要作用；政府有为是保障，意味着政府通过科学制定规划政策、校正市场失灵，为高质量发展保驾护航。通过公平竞争实现资源最优配置，通过制度供给和精准监管弥补市场失灵，两者的深度融合将为“十五五”时期经济高质量发展提供核心动力。
从大历史观审视，中国共产党对政府与市场关系的探索，伴随着社会主义市场经济体制改革的不断深化而趋于成熟。每一次理论与实践的飞跃，都是以释放市场活力为核心导向，每一次制度的完善都以提升政府治理效能为重要支撑，最终形成了“放活”与“管好”并重的治理逻辑。回顾历次重要会议，十八届三中全会将经济体制改革确立为全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大论断，这一从“基础性”到“决定性”的转变，要求政府进一步放活市场。十九届四中全会将社会主义市场经济体制纳入基本经济制度，标志着“放活”与“管好”的协同机制进入成熟阶段。二十届三中全会进一步要求处理好政府和市场的关系，做到“既放得活，又管得住”。2024年中央经济工作会议再次强调要统筹好有效市场和有为政府的关系。在今年的四中全会上，进一步将“坚持有效市场和有为政府相结合”确立为重要原则，这标志着我们对政府“有为”的认知从传统的调控者转向了服务者和守护者，为新时期“放活”和“管好”的协同提供了新的遵循。
三、热点对策：新时期如何更好坚持有效市场和有为政府相结合
在数字经济时代背景下，政府和市场的关系在新时期也出现了新特点、新变化、新趋势。针对当前政府和市场中出现的一些顽疾痼疾和新问题，需要充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。围绕“十五五”建议稿，建议重点通过构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，建设法治经济、信用经济，以及打造市场化、法治化、国际化一流营商环境这三个方面，形成既放得活又管得好的经济秩序。
1、着力构建统一、开放、竞争、有序的市场体系
构建这一体系需要从两方面着手。首先，要以“统一、开放”为核心，纵深推进全国统一大市场建设。拥有超大规模且极具增长潜力的市场是我国发展的巨大优势。回顾全国统一大市场建设历程，从2013年中部地区座谈会上总书记强调其为重大理论和现实问题，到2020年3月30日出台要素市场化配置体制改革文件、2020年5月18日发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，再到2021年发布高标准市场体系三年行动方案，直至2024年提出纵深推进全国统一大市场建设，以及2025年启动十地区要素市场化配置改革综合试点，这一系列举措标志着我们正聚焦纵深推进全国统一大市场建设。在此过程中，必须做好“五统一、一开放”，通过统一的市场基础制度为市场主体创造公平透明、可预期的制度环境；通过统一市场基础设施降低成本，促进要素商品在全国范围充分自由流动；通过统一政府行为尺度规范政府行为，避免不当干预，维护市场有效运行；通过统一市场监管执法，使用统一标准做到“一把尺子量到底”，增强监管执法的公正性和权威性；通过统一要素资源市场减少错配闲置，提高利用效率。而“一开放”则强调对内对外的开放联通，提升市场在全球经济中的影响力和竞争力。
其次，要聚焦重点难点，清除顽瘴痼疾。这主要体现在三个维度：第一，整治市场乱象行为。重点整治低价无序竞争问题，治理“内卷”乱象，发挥行业自律作用，营造“优质优价”的市场氛围，保障企业合法利润和市场可持续发展。第二，整治政府采购与招投标乱象。严查“最低价中标”、以次充好问题，规范招标流程，健全申诉投诉机制，确保公平公正，维护政府公信力；整治地方招商引资乱象，制定全国统一的行为清单，规范财政补贴特别是非对称性补贴行为。同时，需夯实制度基础，推动内外贸一体化，畅通出口转内销渠道，统一内外标准；补齐法规制度短板，完善招投标法、价格法等相关法规，为市场主体提供稳定可预期的制度环境；纠正政绩观偏差，完善高质量发展考核体系，引导正确发展理念。第三，维护市场公平竞争。鉴于地方保护、市场分割、垄断、低价无序竞争、假冒伪劣等现象仍不同程度存在，必须深化公平竞争政策实施，严格实行《公平竞争审查条例》及配套办法，强化反垄断和反不正当竞争的执法司法力度。特别是要依法治理低价无序竞争，引导企业聚焦产品品质，推动落后产能有序退出，同时维护消费者权益，建立良性竞争机制，营造健康可持续的竞争生态，为优质企业成长提供良好土壤。根本上要坚持“两个毫不动摇”，推动公有制和非公有制经济共同发展，构建公平透明的竞争环境，释放经济发展潜力，实现共同繁荣目标。
2、建设法治经济、信用经济
法治是市场经济的内在要求和根本保障。法治经济由“科学立法与良法供给”“公正司法与权力救济”“严格执法与政府守法”三大支柱构成。这意味着必须将市场运行和政府行为全面纳入法治轨道，为企业提供精准、高效、可预期的法治服务，降低制度性交易成本。一方面，需要进一步完善市场经济法律体系，推动重点领域、新兴领域立法修法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，为经济高质量发展提供良法基础；另一方面，要规范行政执法，严格落实执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法治审核“三项制度”，纠正执法不公、选择性执法等问题。同时，要提高司法公信力，通过改革优化司法资源，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，并注重优化法律服务与培育法治文化。
建设信用经济的核心，是通过制度和技术手段将信用记录和履约意愿转化为可量化、可评价、可交易的无形资本，建立“守信受益、失信受限”的市场机制，推动经济运行从“关系信任”转向“制度信任”。这需要做好信用信息数据共享、信用评价标准化与市场化，信用价值场景化和货币化，核心是从三方面入手：一是筑牢信用信息归集共享数据基石，依法依规全面高效归集公共信用信息，有序推动市场信用信息共享，打破数据壁垒和割裂；二是拓展信用评价结果的多维应用场景，强力推动信用评价在政务服务与市场交易中的深度嵌入；三是培育专业化、市场化的信用服务生态，大力发展独立专业的第三方信用服务机构，构建公共信用信息服务与市场信用服务互补互生的产业生态。
3、持续打造市场化、法治化、国际化一流营商环境
打造一流营商环境需从市场化、法治化、国际化三个维度协同发力：
在市场化改革举措方面，一方面要“破堵点”，通过制度构建公平起跑线，解决政策冲突和隐性壁垒问题；另一方面要“强枢纽”，以设施与要素联通放大市场效能，将地理和交通枢纽升级为要素配置和市场流通的枢纽。
在法治化制度支撑方面，关键任务是持续健全营商环境法律体系。要推动行政执法标准化和透明化，强化对企业产权和公平竞争的全方位保护。通过健全法律体系、规范行政执法、提升纠纷解决效能，真正发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的治理效能。
在国际化提升路径方面，核心要加强制度型开放，在更深层次上实现规则、规制、管理、标准与国际接轨。具体而言，一是对标对接，实现从“边界上”开放到“边界后”改革的转变，抓深对接高标准国际经贸规则，营造更便利、更可预期的国际化环境，特别是在自贸试验区率先实行“边界后”规则改革。二是参与塑造，实现从适应规则到共建规则的转变。依托超大规模市场和应用场景，推动中国优势产业标准国际化；积极支持绿色航运、金融科技、数字经济等新兴领域发起或参与国际规则倡议。最终目标是在更深层次上整合全球资源，将市场枢纽地位升级为国际经贸合作的关键支撑。
论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家围绕“‘十五五’时期坚持有效市场和有为政府相结合”展开讨论。
中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家毛振华指出，构建“有效市场”的首要前提是法治保障，并确立市场在资源配置中的基础性与决定性作用。尽管“决定性作用”常被提及，但“基础性作用”同样关键，若忽视后者，容易导致招拍挂等市场形式掩盖前置环节的非市场化运作。如果缺乏法治框架和市场配置的基本逻辑，所谓的“有效市场”将无从谈起。回顾中国经济的发展历程，2008年以后中国采取了以扩大政府债务为核心的投资驱动模式，这使得国有企业获得了巨大的发展机遇。这一模式虽然在应对危机时发挥了效力，但也导致社会资源配置能力过度集中于国有体系。国企资产的膨胀更多依赖于投资和资产重估，而非经营利润，这种依靠债务扩张形成的资产结构，在当前面临着效率与偿债的双重考验。
在市场主体的结构性矛盾方面，当前部分行业出现的“内卷”与价格机制失灵，根源在于不同所有制企业在要素获取上的不平等。国有资本凭借资金优势进入竞争性领域，往往不以短期利润为首要目标，这种非对称竞争迫使原本依赖利润生存的民营企业陷入生存困境，甚至导致市场价格发现机制的扭曲。针对这一问题，必须重新厘清国有企业与民营企业的边界。国企应聚焦于天然垄断、资源及民生保障领域，而将竞争性领域留给民营企业，实现“中性竞争”与合理分工。同时，政府在“有效市场”中的角色应是补位者而非占位者，政府对市场失灵的干预应当是短期的应对性处理，而非长期替代市场机制，只有在法治框架下界定好政府与市场的关系，才能真正解决有效市场的构建难题。
长江证券首席经济学家伍戈指出，有效市场与有为政府的关系是经济学永恒的命题，但在中国特殊的公有制为主体及土地国有的现实背景下，这一讨论超越了西方语境下的产业政策范畴，广泛延伸至逆周期调控、风险处置及非经济政策评估等全方位领域。伍戈认为，探讨这一关系的核心首先在于“信仰”层面的抉择——即社会顶层设计究竟更笃信市场的自动出清力量，还是政府积极干预的效能，在此基础上才是法治与具体制度的构建。
针对当前的宏观环境，伍戈分析认为，当物价下行与居民消费预期形成负向循环时，市场机制往往难以自发打破通缩怪圈。此时，“有为政府”的介入具有必要性，需要通过超常规的逆周期政策代替市场发力，以阻断预期的螺旋式下降。这在逻辑上与上世纪30年代大萧条时期从信奉市场自由出清转向凯恩斯主义需求管理的路径相呼应。然而，在具体的产业政策执行层面，政府在甄别科技企业或界定内卷成本时面临显著的信息不对称难题，行政力量未必比市场更聪明。特别是针对当前治理“内卷”的政策导向，应遵循宏观逻辑，首先认识到内卷本质上是宏观总需求不足的反映，而非单纯的供给侧恶性竞争。若试图用行业性的产业政策去解决宏观层面的需求不足问题，可能会导致政策重心的错置。在建设统一大市场的过程中，需警惕因过度约束而扼杀了地方政府过去四十年因竞争产生的发展积极性。同时，在风险处置领域，应严格区分一般风险与系统性风险。当风险（如房地产领域）可能演变为系统性危机时，政府应超越对“道德风险”的顾虑，不遗余力地进行强力干预，以防止危机的蔓延。
中央党校（国家行政学院）中国式现代化研究中心主任、国家一级教授张占斌围绕“2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制”这一核心议题展开论述。他指出，这一目标的设定具有极强的紧迫性，因为在未来十年内完成这一任务，不仅是应对“百年未有之大变局”和维护国家经济安全的需要，更是为了在这一轮科技革命中抢占制高点，避免重蹈近代落后挨打的覆辙。同时，这也是中国经济从高速增长转向高质量发展，跨越“中等收入陷阱”与“中等技术陷阱”的必由之路。
当前生产关系中仍存在不适应生产力发展的因素。政府与市场关系的界定仍欠火候，政府“越位”与违规操作现象时有发生。例如，部分地方政府拖欠企业账款、乱收费乱罚款，甚至出现跨区域逐利性执法的“远洋捕捞”现象，这对市场主体的信心造成了极大杀伤。此外，在产业结构调整中，部分地区存在跟风“一刀切”和做表面文章的问题，导致统一开放、竞争有序的市场体系尚未真正形成。针对如何构建高水平体制，必须处理好若干重大关系。其中，核心在于政府与市场的协同发力。有效市场的前提是“政府有为在先”，即政府必须首先守规矩、不既当裁判员又当运动员，市场才能真正有效。同时，要统筹兼顾效率与公平，解决好收入分配问题以提振消费；在所有制关系上，应将国企与民企视为互补的“亲兄弟”而非零和博弈的对手。最终，通过稳步扩大制度型开放，利用好国内国际两个市场，实现实体经济与虚拟经济的共同繁荣。
第十四届全国政协委员，中国社科院经济研究所原所长黄群慧聚焦于“十五五”规划开局之年的制度建设，提出了一个连接“有效市场”与“有为政府”的关键枢纽——完善差异化的地方政府考核评价体系。当前市场中出现的“内卷式”竞争，以及地方政府行为中的越位、缺位与错位，根源往往在于缺乏一套符合高质量发展要求的激励约束机制。传统的“唯GDP”考核虽然在历史上实现了经济赶超，但已无法适应新时代的需求，甚至引发了结构失衡与环境问题。新发展理念在短期内并不天然具有内在统一性。例如，无人驾驶技术的推广固然代表了“创新”这一先进生产力，但若政府处理不当，可能导致职业替代，从而与“共享”理念中保障就业的要求发生冲突。因此，政府的考核指标必须涵盖这种多维度的平衡，不能单兵突进。此外，在建设全国统一大市场的背景下，如果简单统一招商引资政策而忽视区域禀赋差异，资本必然流向回报率更高的发达地区。因此，对于欠发达地区或承担生态安全、粮食安全功能的区域，必须设计差异化的权重与指标，不能再用统一的经济增速来衡量。
“十五五”期间的制度设计，指标框架要统一但内容要简明，关键在于“权重的差异化”与“调整的动态化”。应根据不同地区的主体功能（如经济动力区、生态屏障区）赋予不同的考核权重，并引入第三方多元评价。考核体系的改革不能单兵突进，必须与财政体制改革系统协同。只有理顺了这根“指挥棒”，纠正了地方政府的政绩观，才能真正界定好政府与市场的边界，避免政府在预制菜、新能源等热点行业中出现监管缺位或过度干预，从而真正实现有效市场与有为政府的有机结合。
中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙指出，关于“有效市场”的定义共识较高，但对“有为政府”的理解仍存在分歧。与西方主流经济学仅将政府视为“守夜人”不同，中国政府还承担着坚持党对经济工作的领导以及国有资产所有者的特殊角色。在资源配置层面，市场与政府并非简单的平行关系，而是存在逻辑上的先后顺序——市场是首要的。政府行为的边界应由市场界定，其“有为”主要体现在两方面：一是在市场失灵时进行弥补，二是在市场发育不全时通过改革主动构建高水平市场体系。因此，“放得活”是“管得住”的前提，只有先激发微观主体活力，政府的监管与调控才具备正当性。
如何实现“管得住且管得好”，要完善宏观经济治理。这一概念超越了传统凯恩斯主义的财政金融调控，包含国家战略规划体系的统筹、总量调控的优化，以及结构性政策的实施。结构性政策的有效性必须建立在遵循市场经济逻辑的基础之上，若政府背离市场逻辑强行干预，极易导致资源错配。中国的地方政府具有政治与经济双重功能，是西方教科书中不存在的特殊变量。实现有为政府，必须优化地方政府行为，构建“亲清”的新型政商关系。这既需要中央层面的差异化考核引导，也需要在地方层面通过制度建设，在防止腐败的同时保留政府服务企业的积极性，从而推动中国式现代化目标的实现。
热门跟贴