【作者】陈海嵩（武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，北大法律信息网签约作者）
【来源】北大法宝法学期刊库《国家检察官学院学报》2025年第6期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：生态环境法典（草案）的公开标志着我国环境法治步入体系化的新阶段。针对目前环境治理中第三方服务机构责任规定分散、归责逻辑碎片化、法律后果配置失衡等突出问题，草案对第三方服务机构进行了全面的法律规制，强化了第三方机构的法律责任，并实现了“双罚制”与连带责任机制在第三方治理中的跨领域整合和创新。草案中第三方服务机构法律责任的整体结构和体系构造，相较于现行立法具有突破与革新。其中，“双罚制”代表着环境法律责任模式的转型，其具体适用应围绕责任人的精准界定、违法行为性质与程度的区分、处罚措施与违法责任的合比例性三个核心要件展开；连带责任目的在于应对环境治理“委托—代理”关系中的信息不对称和风险控制难题，构建更具弹性、更能适应环境治理需要的全链条责任共担机制。草案对第三方服务机构法律责任的跨领域整合及体系化规定，反映了从“单中心治理”向“多中心治理”的转变，体现了治理逻辑、制度功能与科学技术的相互融合，充分体现了生态环境法典编纂的内在价值和重要意义。草案第1062条、第1086条需要进行针对性地完善，强化责任承担与行为性质之间的平衡。
关键词：生态环境法典；第三方服务机构；法律责任；双罚制；连带责任
目次 引言 一、生态环境法典对第三方服务机构的体系化规定 二、第三方服务机构“双罚制”的内在功能与适用要求 三、第三方服务机构连带责任的内在功能 四、代结语：第三方服务机构体系化规制的重要意义
引言
党的二十届三中全会作出“编纂生态环境法典”的重大法治建设部署。2025年4月，全国人大常委会首次审议生态环境法典（草案）并公开征求意见，代表着中国环境法治迈入体系化的新纪元，同时也对学术研究提出了新的要求，需要围绕草案条文进行有针对性的研讨。生态环境法典编纂不是对既有环境法律规范的简单汇编，而是在法学理论指导下对现行制度进行系统性反思、重构与提升的宏大工程，其中一个重要目的即在于克服长期以来环境单行法中存在的责任规范分散、归责模式单一化、法律后果配置失衡等问题。第三方服务机构即为其中的典型代表。当前，提供专业环境服务的第三方机构作为现代环境治理体系中日益关键的参与者，涉及到的领域包括环境影响评价、环境监测、污水治理与运营、生态修复等，是落实环境污染第三方治理的核心主体。但实践中出现的诸多乱象，所引起的社会关注和引发的争议越来越大，如在排污许可领域中第三方机构伪造或篡改监测数据、出具虚假监测报告等弄虚作假现象非常普遍，造成整个市场管理秩序的严重紊乱。第三方服务机构法律责任的规范与配置是规范其行为的核心环节，构成生态环境法典编纂中的一个重点问题。
应该看到，第三方服务机构以其专业能力已经在环境治理中发挥着不可或缺的作用，有着广泛的社会影响，但现行环境立法对其规定分散、标准不一且存在规制空白，难以有效规范其行为并控制风险，无法适应环境治理实践对第三方机构行为进行有效规范和风险控制的迫切需求。在常规机制缺失的情况下，目前主要通过运动式的“集中打击”“挂牌督办”等方式来遏制第三方服务机构的普遍性违法行为。如从2022年起，最高人民检察院、最高人民法院联合公安部、生态环境部、市场监管总局等部门，在全国开展“第三方环保服务机构弄虚作假问题专项整治行动”，严惩环境影响评价、环境监测、机动车尾气检测等领域的违法行为，并定期由司法机关公布“第三方服务机构弄虚作假典型案例”。在取得明显成效的同时，也必须认识到上述做法主要是通过刑事责任的方式施加法律惩罚，覆盖范围和责任形式仍然非常有限，与国家治理现代化的要求有一定距离，有过度“丑化”第三方服务机构、极大遏制第三方机构在现代环境治理体系中应有地位之倾向，亟待在法治轨道上建立有效规制第三方服务机构的常规治理机制，避免在“严厉打击弄虚作假”旗号下的矫枉过正。对此，生态环境法典（草案）（以下简称草案）在法律责任编中对第三方服务机构的法律责任进行了体系化规定，集中体现于草案法律责任编第1062条、第1063条、第1086条等核心条款。上述条款明确将第三方服务机构界定为独立的责任主体，并实现了“双罚制”与连带责任机制在第三方治理中的跨领域整合和创新。草案中的这些规定，不仅以高位阶立法的方式明确回应了实践中对第三方服务机构监管的难点与“痛点”，也提出了新的理论议题，即立法如何在保证“法人有限责任”原则的情况下，如何正当化针对第三方服务机构单位内部人员的直接处罚？如何在非典型的共同侵权场景下扩张适用连带责任的同时，与传统的过错归责及比例责任要求相协调？对这些问题的系统分析和回应，是实现现代环境治理体系中多元共治和利益平衡的内在要求，有助于理性、客观地分析第三方服务机构的法律责任问题，在法治轨道上建立有效规制第三方服务机构的常规治理机制。这也是理解法典化背景中环境法治转型发展的重要切口。
值得说明的是，本文的立场不局限于单纯的立法论，而是力图实现立法论和解释论的融合，在此基础上服务于生态环境法典编纂进程。原因在于：本次由立法机关所公布的草案文本已经较为成熟，立法机关针对生态环境法典的篇章结构、重点难点等问题进行了全方位、多角度的深入研讨、总体设计和方案比选，征求意见稿已经进行了反复研究和修改完善，和有关部门进行了充分沟通，凝聚了广泛的共识，在此基础上形成目前公开的草案。由于本次法典编纂前期工作具有内部性和保密要求，公开资料较为缺乏，立法机关的整体思路和内在逻辑尚需要进一步予以学理阐释；如果脱离了上述背景而单纯地进行立法论研究，就容易陷入单纯的“对策建议”。因此，本文无法也不应将解释论和立法论相互割裂，而是通过两者的有机融合实现理论与实践的相互贯通，对生态环境法典中第三方服务机构的法律责任提供系统性的分析及改进方案。
一
生态环境法典对第三方服务机构的体系化规定
一直以来，我国立法中并不重视第三方服务机构法律责任，而是将其作为特定行为或特定领域的附属责任。草案中将其明确定位为一种具有独立性的责任类型，并将其有机地嵌入到生态环境法典的整体逻辑架构与规范体系之中。这一创新性的制度安排构成了对第三方服务机构在现代环境治理实践中日益凸显之关键角色的正式确认，更深刻地表征了环境责任法理从传统侧重于“行为—后果”关系的单一归责模式，向更具系统性的“结构—功能”归责模式的转型升级。
（一）草案中对第三方服务机构的整体规制
草案中对第三方服务机构进行了全面的法律规制，不再是零散分布于各单行法中的附属规定，体现为对其法律义务及法律责任的系统性制度设计。在法理上，主体所承担的行为要求属于第一性业务，法律责任则是侵犯法定权利和违反第一性法定义务而引起的第二性义务，由专门国家机关认定并对相应主体加以追究。草案中总则编在总则编、污染防治编、生态保护编中的多个章节中都对第三方服务机构设定了监测、评估、修复等多项第一性义务条款，这些第一性义务所对应的法律责任则在法律责任编中进行了统一规定，通过对应的关联分析，可以看到二者之间形成的“义务—责任”体系构造。如下表所示：
表1 草案中对各类第三方服务机构义务及法律责任整体结构
由上表可见，立法者针对环境治理中的第三方服务机构构建了“义务—责任”的系统性规则体系。草案中对监测认证、风险评估、生态修复、倾倒运输等专业服务场景通过类型化条款明确不同类型的第三方主体的义务条款，继而与法律责任编中的具体责任形成动态关联，且将分布于各编的多种第一性义务规定整合在法律责任条款中加以统一规定，通过法典“总—分”结构的内在张力，构建了严密的行为规制与责任追究体系。
（二）第三方服务机构法律责任的体系构造
在草案法律责任编之中，关于第三方服务机构法律责任的条文设置，表现出高度结构化的规范设计意图，其体系性不仅体现在条文内容的层次衔接上，更体现在条文与条文相互之间的功能协同与内在统一。对草案中第三方服务机构法律责任的条款进行梳理，参见下表：
表2 草案中第三方服务机构法律责任的规定
从上表可见，立法者在第三方服务机构的法律责任设计中依据其承担的职能类别，分别规定了财产罚、资格罚等不同类型的责任形式。具体理解可分为三个层次：
1.第三方服务机构责任的一般规定。法律责任编第1062条作为概括性的一般条款，总体确立了第三方服务机构的责任主体定位，并明确了“双罚制”和连带责任的适用。该条中“受委托从事生态环境服务活动的生态环境服务机构”的表述，涵盖了环境影响评价、环境监测、环境监理、生态修复、损害评估等多种第三方机构类型，将其单独列于法律责任编的“责任主体”一节，是对第三方服务机构独立承担法律责任之主体定位的确认，而不是委托人责任的一种延伸或附属形态。因此，第三方服务机构作为行政管理法律关系的相对人，以及民事法律关系的一方当事人，承担遵守行政、刑事、民事法律规范的义务，对违反法定或约定义务行为承担相应的法律责任。在此基础上，该条确立的第三方服务机构总体责任框架在于：（1）采用了“生态环境服务活动”这一概括性开放概念，意在广泛覆盖包括但不限于环境影响评价、环境监测、环境监理、污染治理设施专业化运营、环境损害评估、土壤污染状况调查与风险管控及其效果评估等日益多元化、专业化的服务类型。因此具有了开放性和包含性，能够适应环境治理的不断发展变化。（2）连带责任的引入与强化，明确确立了在特定条件下服务机构与委托人之间需要承担连带责任的法律关系，打破了传统民商法中基于委托—代理关系可能形成的责任壁垒与切割逻辑。特别强调在环境法这一具有显著公共利益属性的领域内，基于双方行为共同导致了环境风险的产生或环境损害的发生，服务机构与委托人需承担共同且连带的法律后果，确立了事实上影响污染控制实效但又隐身在排污单位身后的“影子主体”的责任。（3）确立了“双罚制”。在内部责任追究机制上，明确规定了第三方服务机构内部的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”也应依法承担相应法律责任。这一规定将责任追究的范围延伸至机构内部具体作出决策和执行行为的相关责任人员，形成“双罚制”的责任模式。
2.特定情形中委托人的“前置义务”及其违反的法律后果。法律责任编第1063条针对特定类型主体，即倾倒海洋废弃物的单位及产生工业固体废物的企业，将法律责任的范围延伸至委托环节。条文规定，若委托方未履行核实、监督等义务，对受托方造成的环境污染或生态破坏，将承担连带责任。与现行法律中通常需证明委托方具有主观故意或存在恶意串通行为（如《土壤污染防治法》第90条）才能追究连带责任的做法相比，草案以义务未履行为责任认定标准，体现了对环境风险源头治理和全过程监管的法律导向。
法律责任编对第三方服务机构责任的规定，不仅限于扩展环境治理对象范围，更值得关注的是从法理上确认了第三方服务机构作为责任主体的地位。目前环境治理中，监测、评估、修复等环境呈现出专业化、市场化的趋向，仅针对排污者或许可者的责任承担方式导致出现“责任外包”的风险规避乱象。对此，法律责任编通过专门条文作出回应。从体系结构上看，第1062条和第1063条作为该编具有统领意义的“通则”部分内容，明确赋予了第三方服务机构的主体资格，强调了连带责任机制及相关方的注意义务等基本规则。
3.第三方服务机构违法行为的具体处罚。法律责任编第1086条对此进行了专门规定，功能定位在于将法典前四编所规定的第三方服务机构行为义务，以及法律责任编第一章“通则”中确立的追责原则与要求，具体化为可操作的法律规则。第1086条表明立法意图在于将第三方服务机构弄虚作假等核心违法行为作为一种具有共性的、跨领域的生态环境违法类型进行统一规制，并规定统一的行政处罚要求。该条体现出分层、分类规制的基本思路：首先该条对“受委托从事生态环境服务活动的生态环境服务机构”进行了列举解释，包括：生态环境影响评价机构、生态环境监测机构和从事土壤污染风险管控、修复的机构、从事生态环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构等服务机构。其次，在违法行为上，该条进一步列举解释了弄虚作假、出具虚假或者严重失实的报告、报告存在严重质量问题等典型违法行为，本质上都属于对服务机构专业职责和诚信义务的严重违反行为，对应前文法律责任编第1062条中的“履职不当”或“义务违反”的责任基础。最后，在法律后果方面，该条区分了对机构与对个人的不同处罚路径，分别对其规定了财产罚（罚款、没收违法所得等）、资格罚（责令停业、禁止从业、吊销资质等）以及与刑事责任的衔接机制，贯彻了罚当其责的比例原则，以兼顾惩戒、教育与预防等多重法治目标。
（三）草案中第三方服务机构法律责任相较于现行法的突破
将第三方服务机构的法律责任条文置于环境法治的整体脉络中考察，其相对于现行立法的进步性尤为突出。在现行环境立法中，对第三方服务机构责任的规定条款散见于单行法之中，包括针对特定对象的环境影响评价、土壤污染治理等。这充分体现出传统环境法治的一个根本缺陷，即环境要素分散立法难以契合生态文明建设整体主义法治需求。在生态环境部已经公布23批次的生态环境执法典型案例中，其中涉及第三方服务机构的违法案例共计18个，经整理分析，其中违法情形和法律责任承担情况如下表所示：
表3 第三方服务机构违法与责任承担的典型情形
由此可见，当前立法的分散式规制模式引发了诸多问题：第一，适用范围较为局限。《环境影响评价法》第32条主要规制环评机构及其人员，条文中“结论不正确或者不合理”的违法行为规定和禁业处罚的法律后果难以直接适用于其他服务机构如环境监测、监理、修复机构等。第二，归责方式存在差异性。《土壤污染防治法》第90条中虽规定了第三方服务机构的连带责任，但限定为“提供虚假报告”且与责任人“恶意串通”的情形，主观要件要求较高，实践中执法机关收集证据并加以证明存在一定的难度。而《环境保护法》第65条则以笼统的“弄虚作假”为构成要件，在第三方服务机构违法行为的判定标准和法律后果的关联之间缺乏清晰界定。第三、法律责任体系存在缺失。由于当前国家立法之中并未授权生态环境部门针对所有类别第三方服务机构的行政处罚权限，除个别地方性法规明确规定由生态环境主管部门行使行政处罚权、可以依法立案处罚外（包括山东、广东、安徽、重庆、上海等地），在大多数尚未制定专门地方性法规的地方，生态环境主管部门发现第三方环境监测机构存在“弄虚作假”等普遍性违法行为时，只能在固定初步涉嫌违法的证据后及时移交市场监管部门，由当地市场监管部门依据《检验检测机构监督管理办法》等进行立案处理，只能处以较低额度的罚款，无权处以吊销许可证等更为严格的处罚，缺乏统一的、覆盖全流程的法律责任规则设计。
草案法律责任编中关于第三方服务机构法律责任之规定，正是对上述制度缺陷和实践“痛点”的系统性回应，第1062条、第1063条与第1086条并非孤立的条文，它们在法律责任编的体系内形成了紧密的逻辑关联和功能协同，共同构建了第三方服务机构法律责任的完整规范体系，回答“谁承担责任”“因何种行为承担责任”以及“承担何种责任”等核心问题，这种逻辑递进关系使得第三方服务机构的法律责任不再仅仅是针对某个具体违法事件的“点状”规定，而是形成了一个包括主体资格、行为规范、责任后果的“线状”乃至“面状”的规范体系，提升了法律规制的清晰度、可预测性和内在协调性。特别是从责任形式角度考察，第1062条、第1063条与第1086条系统配置了相应的财产罚、资格罚并与刑事责任相衔接的责任体系，这种建构方式体现了法典化视角中环境法律责任的内在要求，构建更为完整和严密的责任链条。
二
第三方服务机构“双罚制”的内在功能与适用要求
根据草案第1062条和第1086条之规定，在追究接受委托的第三方服务机构责任的同时，还要依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，体现了生态环境法律责任在责任主体上的深化和突破，即从侧重强调单位主体转向将单位与个人责任一并纳入考量。“双罚制”在第三方环境服务领域的引入与创新，需要认真思考并分析其法理基础、功能定位、适用要求等问题，并有针对性地对草案条文提出改进方案。
（一）“双罚制”的法理基础与功能定位
“双罚制”广泛应用于现代行政规制领域，尤其是在涉及公共安全、市场秩序、金融监管等需要强化合规与风险预防的场域。其核心在于补充单一主体责任模式的法律威慑效果，对单位与个人同时施加法律责任。草案中明确规定生态环境的第三方服务机构实行“双罚制”，其法理正当性和内在功能在于：
第一，“双罚制”是对传统法人责任模式内在局限性的必要调适。传统上，法人有限责任原则是现代商法的基础，但在环境违法等特定领域处以单纯罚款可能被大型机构视为经营成本而内部化，削弱法律威慑的效果。而“法人面纱”可能遮蔽实际决策与执行违法行为的个人，在责任追究时归责失衡。“刺破法人面纱”是对股东有限责任的修正和例外，在德国称为“直索责任”或“穿透责任”，是暂时性否认特定事件中公司与其背后的股东各自独立的人格及股东的有限责任，责令股东对公司债权人或公共利益直接负责的一种法律制度。“双罚制”并非旨在全盘否定法人有限责任，而是对法人有限责任的适用进行一定的校准与功能补充。“双罚制”在维持法人（单位）作为独立责任主体的同时，有条件地对成员责任的追究，以单位责任的成立为前提，成员应受处罚行为的构成要件是单位构成要件的逻辑延伸，两者不同，相互割裂。一方面，责任延伸的对象被严格限定于“直接负责的主管人员与其他直接责任人员”，而非泛化至所有成员；另一方面，个人责任的承担以其自身的主观过错及行为与违法后果间的直接关联为前提，即有关单位成员明知自己的行为会使单位陷入违法境地，却希望、追求或放任该结果的发生，也是对过错归责原则在个人层面的落实。个人责任的承担并非“代单位受过”，而是基于其自身可归责的职务行为，这恰恰是对“过错归责原则”及“自己责任主义”在个人层面的贯彻，从而达到“法人有限责任”与过错归责原则的有效平衡。
第二，“双罚制”代表着环境法律责任模式的转型，强化了对义务违反与生态环境服务过程的严格规制。相较于传统环境法律责任侧重“造成严重后果”等结果要件，草案更加强调对第三方服务机构及其人员违反法定义务行为本身的审查，将“弄虚作假、出具虚假报告或者报告存在严重质量问题”之行为直接作为构成要件。由此，法律评价的重心部分前移至对提供生态环境服务过程中注意义务与忠实义务履行状况的审查，意在加强对服务行为全过程的法律规范。与以往侧重事后追责不同，这一思路强调不仅依靠处罚所带来的主观预防效果，还要在损害结果发生之前实现实质性的风险阻断。对第三方环境治理中个人责任的追究，实质上是倒逼相关经营主体健全内部治理结构，将外部法律要求转化为内部合规动力，从而提高环境管制的有效性，需要围绕合规风险管控采取一系列的内部管理活动和制度措施。本质上说，双罚制属于社会自我规制的一种类型，是一种内生的管理机制，能够适应现代社会发展要求，提高规制效率、降低规制成本。就比较法而言，美国《超级基金法》中针对危险废物处置“安排人”责任的规定可以借鉴，即通过合同、协议或其他方式，借助第三人拥有或经营的设施进行危险物质的处置或处理所承担的责任，包括从事相应活动的个体。此种归责逻辑的嬗变体现了现代环境法从末端治理向源头预防、从结果导向转向行为与过程并重导向，使法律责任成为推动生态环境服务质量提升和规范市场秩序的复合性规制工具。
同时需要说明的是，草案第1062条和第1086条所确立的第三方服务机构“双罚制”，与民法典第1191条的相互关系。根据民法典第1191条第1款的规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。在构成要件上，用人单位工作人员在执行工作任务中须具备“工作时间、工作地点和工作原因”的“三工”要件，包括工作人员自己导致伤害和第三人侵权的不同情形，主要承担民事赔偿责任。相比较可见，草案所确立的第三方服务机构“双罚制”在责任形式上属于行政处罚，是对第三方服务机构违法行为所造成社会公共利益和管理秩序损失的法律惩罚，而不是针对特定个体损害予以填补的民事侵权赔偿责任。这凸显了行政责任和民事责任针对机构责任与个人责任关系的不同制度安排。
（二）草案中“双罚制”适用的核心环节
为确保草案针对第三方服务机构的“双罚制”在实践中能够有效实施并符合比例原则，应当对其适用的核心环节进行清晰界定。“双罚制”的准确认定和适用，应围绕责任人的精准界定、违法行为性质与程度的区分、处罚措施与违法责任的合比例性三个核心要件加以展开：
对责任人的精准界定，是“双罚制”能够有效适用、发挥预期效果的基本前提。草案第1086条中所规定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”是界定个人责任范围的基础。实践中，应当避免将所有参与服务活动的人员不加区分地纳入责任主体范围，而应根据其职务与职责关联性、行为与违法事实关联性以及是否违反注意义务等标准进行甄别。就“直接负责的主管人员”而言，司法实践与学理通说通常将其指向在单位违法决策或违法行为的发生过程中，起到决定、批准、授意、纵容或指挥作用的负责人或高层管理人员，如法定代表人、实际控制人或分管相关业务、具有决策权的高级管理人员，一般不存在争议。对“其他直接责任人员”的范围的界定则需要审慎，应避免将所有参与具体工作的人员都纳入其中。应判断该人员是否在单位中具备一定的业务管理权或技术决策权，以及其具体职务行为是否对违法行为的发生具有直接或关键性的影响。一般在实践中多为项目负责人、业务部门中层管理人员、关键技术岗位负责人，以及对报告有最终审核职责的人员。有观点主张将“按上级指令实施或参与违法行为的单位雇员”也纳入其中，但这一范围在环境治理实践中过于宽泛，会造成“法不责众”现象而难以有效发挥责任追究的作用。更为恰当的做法是将那些拥有一定裁量权，同时在职责范围内能够预见风险并应当阻止违法行为，但因故意或重大过失未履职的人员作为认定对象。对仅执行上级安排、缺乏决策权和独立判断空间且非自愿参加违法行为的一般员工，则不宜认定为直接责任人员而承担相应处罚，保持法律惩罚机制的精准有效。为避免在适用时不当扩大“双罚制”的范围，建议对草案第1086条予以完善，在第3款中增加“其他直接责任人员的认定，应综合考虑其在第三方服务机构中的实际作用、能否合理预见风险等因素”的规定。
“双罚制”的适用应充分考虑第三方服务机构违法行为的性质和程度差异。草案第1086条列举的弄虚作假、虚假报告、严重质量问题的这几种具体违法情形本身即有主观恶性与客观危害程度的差异，并根据情节严重情况设置了不同的处罚梯度，避免“一刀切”的处罚模式，综合考量行为人的主观恶性程度、违法行为对环境管理秩序和公共利益的影响程度以及违法后果。一般就主观过错而言，“弄虚作假”和“出具虚假报告”通常具有较强的主观恶意，在处罚程度上应予以适当加重。而“报告存在严重质量问题”则可能涵盖因重大过失导致的情形，需要实践中结合具体情况判断。在行为危害上，第三方主体的违法行为对环境审批决策等环境管理活动和公共利益造成的实际或潜在危害程度，实际环境污染、生态破坏或重大环境风险的损害后果等，均可作为判断情节严重和区分行为程度的重要依据。为更好地在适用中实现过罚相当，建议对草案第1086条予以完善，在第1款中根据过错程度来区分“弄虚作假”“出具虚假报告”和“报告存在严重质量问题”，将两者的具体处罚幅度加以一定区分。
“双罚制”的实施必须遵循比例原则。比例原则要求在实现法律惩戒和威慑的同时，避免对服务机构及从业人员施加过重负担，防止不必要的职业限制，在保护环境公共利益与维持市场秩序之间实现平衡。草案第1086条针对单位和个人规定了不同类型和幅度的处罚和制裁措施。这一梯度化的设计正是“罚当其罚”基本精神的体现。行政机关在适用法律规范、对个案作出行政处罚决定时，由于法律规范与案件事实之间的张力，享有补充法律要件进而确定法律效果的空间，在具体适用中，执法机关应在法律规定的范围内，结合违法行为的持续时间、影响程度、整改情况和服务机构的收费标准等因素，确定合理的罚款金额。对于从业禁止的资格罚也应坚持比例原则，以《刑法修正案（九）》为参照，即使是因犯罪而被同时施以行业禁入，法院也须根据个案中的“犯罪情况和预防再犯罪的需要”进行裁量权衡，而不是径直做出从业禁止的决定。鉴于法体系一致性的要求，环境法领域中对个人施加的限制（从业处罚以及终身禁业的处罚）应当保持与刑法中行业禁入期限的处罚一致，确保法体系整体有关资格限制规范的合比例的阶梯式构造，不致使行政违法的附随效果远胜于刑罚。基于这一考虑，建议对草案第1086条予以完善，在第3款中列举从业限制或禁止中的考量因素，增加“有关部门需根据当事人违法行为的事实、性质、情节、危害后果等，做出禁止从事前款规定业务的决定”。
三
第三方服务机构连带责任的内在功能
除“双罚制”外，连带责任是草案所确立第三方服务机构法律责任的另一重要内容。这主要体现在两个层面：一是根据草案第1062条规定，第三方服务机构因违法行为造成环境污染或生态破坏时，机构与委托人承担连带责任；二是根据草案第1063条规定，在特殊情形下，委托人若“未尽到核实、监督等义务”，导致受托方（包括服务机构或其他执行方）造成环境污染或生态破坏，机构与受托方承担连带责任。这两条规定共同构建了一个围绕环境治理“委托—服务”关系的责任共担机制。
相较于现行法，草案对第三方服务机构连带责任的规定在适用范围和归责基础上均有拓展和深化。目前立法中涉及服务机构或类似委托关系的连带责任条款，往往设定了较为严格的前提条件，如《土壤污染防治法》第90条对第三方服务机构与责任人的连带责任承担的归责基础上限定于双方存在“恶意串通”的主观状态，在实践中往往难以得到有效证明，致使该条难以发挥应有的规制效果。又如《环境保护法》第65条虽规定了“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构”弄虚作假需承担连带责任，但由于概括性较强导致判断标准模糊，难以直接适用于具体案件之中。而《环境影响评价法》第32条中，则未明确规定连带责任，仅针对报告严重质量问题施加行政处罚。对比可见，草案所确立的第三方服务机构连带责任有针对性的强化，第1062条不再将第三方服务机构与委托人的连带责任限定于主观恶意的构成要件，而是以机构“违反本法规定，对造成的环境污染、生态破坏等负有责任”作为责任前提，在某种意义上降低了归责门槛，从侧重主观恶意转向兼顾客观义务违反。
连带责任在这种非共同侵权场景下的扩张，表面上看是由过错程度或原因力较小的一方（如程序性失误的第三方服务机构、监督不到位的委托方或仅提供运输的承运人）承担全部环境污染、生态破坏所导致的连带责任，似乎与责任承担的比例性要求不相符合。一般而言，比例责任要求“罚当其责”，即责任大小应与过错或原因力成正比。但是从环境治理的实际需求来看，将委托人纳入连带责任体系，特别是由于其未尽监督义务而承担由受托人造成的损害后果，其理论基础在于假定委托人在环境治理“委托—服务”关系中通常处于信息优势和风险控制能力相对较强的一方，因此负有相应的注意义务和风险防范要求。此时国家直接介入私主体间的“委托—服务”关系而强化委托人责任，本质上是从传统法律规制的行为模式而转向法经济学意义上的效果模式，即国家为了保护法益本身在当事双方私人效用之外的社会价值，而对私人交易施加了直接干预。立法者通过这样的制度安排，来应对环境治理中“委托—代理”关系的信息不对称和风险控制难题，通过连带责任这种更严格的责任形式来强化处于优势地位主体的责任，将风险控制的关口前移，同时也能矫正实践中存在的委托方“花钱买服务、风险全外包”心态，促使其对生态环境第三方服务全过程保持必要的关注与介入。因此，草案关于第三方服务机构连带责任的制度安排并非背离比例原则，而是适应环境治理的内在要求。连带责任机制通过将服务机构和委托方捆绑在一起，共同对外部损害承担责任，对内则可依据过错比例或合同约定进行追偿，或者说，此时责任追究中合比例性主要体现于连带责任主体内部的最终责任分担机制，即通过追偿程序，各责任人可以依据其过错大小或原因力比例分摊责任。由此力图实现一个更具弹性、更能适应环境治理需要的全链条责任共担机制。为更好地在实践中适用该规定，需要完善草案第1062条的规定，明确承担连带责任之后予以追偿的要求，落实损害担责的基本原则要求。
四
代结语：第三方服务机构体系化规制的重要意义
草案中通过体系化的制度安排，重塑了第三方服务机构在环境治理与环境法律体系中的地位和要求，将其从边缘的技术辅助者提升为具有独立法律地位和责任要求的主体，确认了其在现代环境治理中的关键角色，改变了现行立法破碎化、分散化的规制模式，标志着中国环境法治的制度转型，也体现了环境法法典化的本质要求。可以从两个方面加以总结：一方面，第三方服务机构的法律责任从依附性责任向独立性责任、体系性责任转变，草案将原本散落在多部法律中针对不同类型第三方服务机构、不同行为场景的责任规定，进行了归纳、提炼与统一，确立了以服务机构自身“职责履行”为判断依据的归责路径；通过采用“生态环境服务机构”的上位概念和统一的罚则条款，将原本主要适用于环评机构的禁业处罚，扩展适用于其他环境服务机构的严重违法行为，实现了对第三方服务机构责任的跨领域整合和创新。另一方面，适应现代环境治理高度复杂化、广泛专业化和深度社会化的特征的内在要求，改变第三方服务机构传统上单纯的“乙方”地位，而是充分认识到其已经深入到环境决策、执行、监测、评估的各个关键环节，是环境治理多元共治的重要力量，因此也应当承担相应法律责任。草案中对第三方服务机构义务及责任的系统性规定，意味着环境法律责任体系正从传统上关注排污者向覆盖整个环境治理链条上的多元主体延伸和深化，反映了从“单中心治理”向“多中心治理”的转变，体现了治理逻辑、制度功能与科学技术的高度融合，为规范环境服务市场、保障环境决策质量、提升环境治理效能奠定了基础。同时，草案中相关规定也需要进一步地修改完善，更好地形成规制第三方服务机构的规则体系。这构成了我们认识生态环境法典编纂内在价值和重要意义的一个重要窗口。
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《国家检察官学院学报》2025年第6期目录
【主题研讨——新兴技术风险的刑法规制】
1.电信网络诈骗犯罪中“掐卡”行为的定性分析
江溯
2.加密资产洗钱的规范内涵及其展开路径
王一平
3.生成式人工智能犯罪的理解视域与刑法应对
马永强
【中国检察学自主知识体系构建】
4.中国检察学自主知识体系之刑事检察理论框架
王志坤
5.检察调查核实权的类型化构建
李小猛
6.数字检察的运行趋势和发展规律
胡东林
7.数字赋能与检察权运行
高通
【法学专论】
8.生态环境法典中第三方服务机构的体系化规制
陈海嵩
9.支持起诉制度的理论重构与实践创新
韩静茹
【涉外法治】
10.我国反跨境腐败立法体系构建
周玉华
《国家检察官学院学报》是最高人民检察院主管、国家检察官学院主办的法学综合性学术期刊，入选中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊（2021-2022）、全国中文法律类核心期刊（2020年版）、中国人文社会科学核心期刊和最高人民检察院检察理论研究知名期刊。本刊以“立足检察，面向法学学术前沿和整体司法实践”为办刊定位，以“大法学格局基础上突出检察特色”为栏目建构原则。
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责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 宋思婕 张文硕
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