导读
8月31日上午，2025中国城市规划年会之学术研讨会十七“如何建立健全城市更新的长效机制”在沈阳成功召开。会上，学会常务理事、城市规划历史与理论分会委员，山西省住建厅一级巡视员李锦生作题为《基于制度、参与、运营的城市更新长效机制建立》的学术报告。
本文字数：6069字
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李锦生
学会常务理事、城市规划历史与理论分会委员，山西省住建厅一级巡视员
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展重心由大规模增量扩张转向存量提质增效。在这一转型背景下，高质量城市更新成为建设现代化人民城市的核心抓手。城市更新不是“一次性工程”，而是“持续性治理”的过程。今年，中央城市工作会议也明确提出了“五转变五注重”的理念转型，强调了未来城市发展要从“重建设”转向“重治理”，必须破解“重改造、轻维护，重短期、轻长期”的困境。同时，对于“一个优化、六个建设”的城市工作重点任务部署，要求我们未来应以兼顾“更新效率”与“民生福祉”、平衡“发展效率”与“历史保护”的关系为核心导向，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。
1、时代命题
为何建立城市更新的长效机制
城市更新长效机制的核心是通过制度设计、多元协同、资源保障等方式，形成一套可持续、系统性的治理体系，其目标是实现从“短期改造”向“长期运营”、从“碎片化推进”向“整体性提升”、从政府主导转向共建共治共享的转变。这一机制具有长期性（周期长、效果滞后）、持续性（动态调整、滚动推进）、创新性（技术、模式、政策迭代）特征。
从国家战略层面来看，今年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，文件强调了城市更新需强化组织实施——住房和城乡建设部要发挥牵头作用，省级党委和政府要确定本地区目标任务，城市党委和政府要切实履行责任，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局。在部门协同推进方面，自然资源部需发挥国土空间规划的引领作用，加强对专项规划的指导和底线约束；财政部聚焦探索新模式，聚焦城市更新重点任务，强化财政金融政策协同；国家发展改革委稳步有序推进城市更新重点工程实施，设立2025年中央预算内城市更新投资专项；金融监管总局将研究出台城市更新项目贷款管理办法等等。
然而，我国城市更新实践目前仍面临显著挑战，建立长效机制的紧迫性源于三大痛点问题：
1
在制度层面，存在顶层设计缺失与协同不足问题。
在顶层设计层面，国家级法规缺位导致地方政策碎片化、针对性不足。一方面，地方缺乏统一遵循，各地“各自理解、各自为政”，部分地方借更新之名大拆大建、破坏历史文化与生态环境；同时，省级政策多聚焦单一领域（如老旧小区改造、基础设施更新等），缺乏覆盖规划、土地、金融的全链条系统设计。另一方面，地方实践往往遵循“短期改造”思维惯性，容易忽视长期规划与专业决策。部分地方将城市更新简单等同于“工程项目”，优先选择成本低、见效快的项目（如外立面翻新），忽视对城市结构、功能的系统性优化。更新项目多聚焦建设环节，对后期运营、维护考虑不足。如老旧小区改造后因缺乏可持续的物业管理机制，出现设施失修、环境反弹等问题；历史文化街区更新中，因未纳入业态规划与运营方案，导致商业同质化、活力难以持续。
从地方城市更新实践来看，市、县住建部门发挥牵头作用的能力有限，呈现“小马拉大车”困境。一方面，城市更新涉及住建、自然资源、财政等多部门，但目前地方实践中“条块分割”问题突出，缺乏有效协调机制。例如，住建局、城管局、自然资源局等多头施政，项目推进中因职责交叉、信息不畅导致土地手续办理受阻、资金难以统筹。部分城市虽成立更新领导小组，但实际操作中仍存在“九龙治水、各自为政”的局面，未能形成合力。另一方面，市、县两级城市更新多由住建局内设科室负责，团队规模小、专业能力有限。这些科室既要对接上级政策，又要协调项目落地，却缺乏既懂规划又懂运营的复合型人才，难以应对更新中的复杂利益协调与全周期管理。相较于深圳、上海等成立专职更新机构的城市，多数地方因缺乏专业团队导致项目推进缓慢。
2
在参与层面，存在主体活力不足与机制不畅问题。
从社会参与视角来看，目前地方政府主导过强，社会力量、居民参与渠道有限，城市更新资金来源过度依赖政府财政和专项债券。一方面，多地城市更新仍以政府主导的工程项目思维为主，从项目策划、资金筹措到实施运营均由政府部门统筹，其他主体多作为执行方被动参与。城市更新资金来源过度依赖政府财政和专项债券，社会资本难以通过市场化方式介入。另一方面，居民诉求反馈难，第三方专业组织参与缺乏。城市更新项目多采用“自上而下”的推进模式，居民仅在公示阶段“象征性参与”，对改造方案的核心内容缺乏实质话语权。涉及拆迁补偿、公共空间分配等争议时，缺乏中立的协商平台和利益调解机制。规划师、社区工作者等专业人才及社会组织参与度低，难以协助居民表达诉求、优化方案。
从市场参与视角来看，市场参与机制不健全，项目周期长、成本高、回收慢，市场运作困难，社会资本“进不来、退不出”，缺乏明确的盈利模式。城市更新项目周期长、成本高、回收慢，市场运作困难，且缺乏明确的盈利模式设计，社会资本面临“投入大、回报慢”的风险。城市更新项目地块小且分散，使得政府难以通过土地出让推进旧改，也难以奖励容积率。与成片旧改相比，激励社会资本的机制不完善。适用于城市更新的市场化融资工具（如REITs）应用不足，社会资本难以通过资产盘活实现退出。同时，项目资产流动性差，缺乏二级市场交易机制，导致资本“投入后被套牢”。
3
在运营层面，存在重改轻护与资产思维缺失问题。
一方面，地方更新实践呈现“重开发”轻“服务”特征。城市更新项目往往表现为“一次性”改造，缺乏长期的维护和运营。甚至很多地方还摸不清存量资产底数，基础数据不清晰，对于要开发的成本、算账、城市存量资产空间数据底数认识不全面，缺乏“资产台账”。同时，地方过去过度依赖土地财政，更多聚焦于居住、商业的“地产开发模式”，导致公共配套缺失，城市消费导向的运营服务体系缺失，最终容易导致更新改造后设施活力不足，更新效益不达预期。
另一方面，地方城市更新的长期运营资金保障匮乏，存在“改后即乱”隐忧。城市更新项目在筹划与实施过程中，普遍重建设投入，轻运维资金安排，尤其是对金融方面的保障性工具——如运维阶段的市场化融资工具（运营收益权质押等）应用不足。部分地方统筹领导的平均任期一般不足三年，在缺乏政府连贯的统筹保障、又缺失长期运营的资金保障时，容易发生“改后即乱”的现象。
同时，部分典型案例印证了城市更新长效机制建立的必要性：比如，深圳大冲村改造自1998年纳入旧改规划至2017年多期项目竣工，依靠“更新前征询-更新中监督-更新后维护”闭环，延续推进了历时近20年的分阶段更新实施策略；既通过《深圳市城市更新办法》提供制度保障，又以“政府引导+市场运作”模式分阶段推进拆迁、建设与运营，避免了短期开发的盲目性。上海田子坊从艺术家自发入驻起步，经政府逐步引导规范，保留原有里弄肌理、石库门建筑风貌和居民生活场景，渐进引入文创、商业、文旅等新功能，最终形成兼具历史记忆、 文化活力与社区烟火气的特色街区。
图1 深圳大冲村改造效果（上）与上海田子坊渐进式更新效果（下）
2、支柱体系
可持续长效机制四大支柱体系
构建城市更新长效机制需依托四大相互支撑的支柱体系：
一是完善制度保障体系，需要自上而下完善顶层设计，构建城市更新的整体制度框架。法律层面推动地方立法，加快出台《城市更新条例》，明确城市更新主体、程序、权责关系。政策层面需要“省—市—县”三级联动，构建“1+N+X”差异化的城市更新政策保障体系。实施保障层面需要城市党委和政府切实履行责任，构建市县级统筹、部门联动、分级落实的工作格局；住建部门发挥牵头作用，会同相关部门加强统筹指导和协调支持，完善制度政策；建立成立跨部门“城市更新办公室”，统筹住建、规划、财政等多部门职能，解决小马拉大车的问题。
二是建立可持续资金机制，优化资源配置，强化城市更新的长期运营能力。可参考《南宁市城市更新基金管理办法》，建立城市更新专项基金机制；政府部门搭建“投入+收益”的精准匹配平台，在存量更新改造的前提阶段，通过土地出让入股、PPP模式引入社会资本等方式降低投入额度。可借鉴山东省《关于推动城市片区综合更新改造的若干措施》与无锡蓝园更新项目先进经验，建立土地增值收益反哺机制；建立完善的商业运营模式，尽快回笼资金，搭建“成本共担—收益共享”机制与市场化运营模式创新，构建可持续的资金循环体系。可参考REITs等金融工具的实操路径，建立可持续社会资本市场退出机制；城市更新项目通过股权转让或资产证券化（如REITs）退出是实现社会资本循环流动的核心路径，需结合政策创新、工具应用与风险防控构建全周期退出体系。
三是强化多元协同治理机制，创新参与模式，激活多元主体。推广“政府引导+市场运作+居民自治”模式：政府归位“引导者”——聚焦顶层设计、政策创新、平台搭建与过程监管；市场成为“操盘手”——鼓励各类市场主体成为投资、建设、运营的核心力量；居民作为“共建者”——保障公众从意愿征询到运维监督更新全流程的参与。通过建立“社区听证+专家评议+居民代表会议”三位一体的参与机制，健全居民议事协商路径与流程，保障公众的知情权与决策权。
成都曹家巷
由居民自治引领的城市更新
从破旧的危旧房到现代化的建筑，曹家巷经历了巨变。这里曾经是“脏乱差”的代名词，如今却成为了时尚的打卡地。
开创居民自治典范，以“群众工作群众做”的自治机制破解拆迁难题，通过居民议事、投票等方式实现“自下而上”的全程参与。
平衡更新效率与民生温度，坚持原地返迁为主，配套完善公共服务设施，既改善居住条件，又维系社区原有的社会网络。
注重文化记忆延续，保留老巷市井元素，避免“更新即割裂”，实现社区文化的传承与新生。
图2 成都曹家巷改造前（左）与改造后（右）
四是优化动态评估与反馈机制，强化监督评估，确保机制落地。一方面，需要建立全生命周期管理平台，推动存量资产可视化共享；从现状评估到运营维护，合理制定并优化设计方案，协调各方利益诉求，保障项目实施。摸清底数，通过数据账本实现质检、查询、统计等全生命周期管理，推动存量资产可视化共享。另一方面，需要建立更新效果评估体系，定期开展第三方评估；将城市更新纳入地方政府绩效考核，避免“重政绩、轻实效”的短期行为。
3、加强创新
城市更新关键领域的创新突破
城市更新不同于新建，城市规模扩张时期形成的制度机制往往不适应、不支持城市存量更新改造。城市更新项目实施的难点与堵点主要包括资金需求大、土地管理制度不适配、规划管理制度不支持、标准不适应、行政审批协调难、城市更新碎片化等方面。健全的政策、技术体系是城市更新有效推进的重要保障，未来需要从以下三个层面探索创新突破的路径：
一是政策创新，需要积极探索容积技术指标与经济指标分离、自主更新改造、产权分割用地分层出让等方面的城市更新相关政策要求与技术标准。在容积技术指标与经济指标分离方面，需要建立以拆建比为核心的权益建筑面积核算规则，加强拆赔比统筹引导，平衡各方利益；通过规划与权益建筑面积管理、分类型区域核算拆建比、约束拆赔比，提升容积资源配置效率与公平性。同时，需要支持居民与企业自主改造与产权分割。原土地使用权人可申请自主拆除重建，满足其他企业生产用房需求，强化资源要素市场化配置。将空置的厂房通过宗地或房屋分割转让，吸引中小企业入驻，提高存量土地或房屋资源利用效率。
二是模式创新，需要构建“评估-实施-利益”三位一体的动态机制，推动城市更新从碎片化走向系统性重构。其中，“评估-实施-利益”动态机制要求运用多维度量化评估模型，实现“留改拆”精准平衡。为打破碎片化治理，强化规划统筹，可以借鉴深圳福田模式，建立“区级-片区-单元”三级管控体系，构建城市更新的统筹体系与建立数字总控管理模式，精准识别保护要素、提升协同效率，推动城市更新模式的系统性重构。
三是技术创新，加强科技创新能力建设，推动城市更新向智能化、绿色化、精细化转型。借助BIM构建建筑全生命周期的精准信息模型，实现从设计、施工到运维的精细化管理。运用CIM搭建城市级三维数字底板，整合多源数据，支撑规划决策、交通优化、应急管理等场景，为公共空间规划提供依据，实现城市更新的高效协同与科学规划。推广绿色建筑技术，采用新型节能材料、优化建筑围护结构，提升建筑能源利用效率。推动能源系统重构，提高可再生能源利用比例，构建分布式能源系统，实现能源的清洁供应与高效分配，助力城市更新向低碳、可持续方向发展。
北京首钢园低碳更新
构建了“光伏+储能+绿电”能源体系，分布式光伏装机超10兆瓦，还将钢厂尾气转化为乙醇等产品。
通过“同拆降一体化”技术实现钢构件、混凝土高回收率，推动工业废弃物循环利用。
搭建智慧能碳管理平台，交通以轨道交通为主，电动车接驳且充电桩充足；生态修复提升碳汇能力，年碳减排达28.5万吨，成为全球老工业区低碳转型标杆。
图3 北京市首钢园低碳更新效果
结 语
更新工作转型下的行业力量
城市更新长效机制的建立离不开个体与集体的共同努力，从远景来看，对人的培养是长效机制建立的实然基石，城市更新工作的专业队伍建设是长效机制落地的核心支撑。未来，需要着力培养并壮大一支高素质的本地化公务员队伍与专业设计队伍，让住建系统的牵头作用从“行政主导”升维为“专业引领+在地适配”，推动城市更新真正“接天线、接地气”。
综上，建立城市更新长效机制是一个长期、系统的过程，需要持续探索制度、资金、参与与运营的协同。通过支柱体系的构建与关键领域的创新，培育专业队伍推动工作转型，才能真正实现城市更新的可持续治理，最终建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
*根据现场报告整理，已经专家审阅
供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司
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