马碧玉，云南大学法学院副教授
以该论文为基础的同名文章详见《电子知识产权》2025年第10期
摘要：知识产权侵权纠纷行政裁决兼具纠纷解决与行政保护双重功能。其核心优势在于能够快速响应侵权纠纷，以低成本方式为权利人提供救济，同时凭借专业性与权威性确保裁决质量，并通过与行政处罚的联动机制形成保护合力。其中，纠纷解决是行政裁决的核心功能，行政保护则是在纠纷解决过程中衍生出的附加功能，二者存在明确的主次关系。基于对双重功能的系统性认知，可以发现行政裁决制度在监督机制合理性、裁决主体中立性、裁决事项覆盖范围等方面仍存在缺陷，制约了制度效能的充分释放。通过构建分层监督体系、强化中立性程序保障、拓展赔偿裁决权限等改革路径，可以提升行政裁决的独立性与执行效率，充分发挥其在知识产权保护中的独特作用。
关键词：知识产权；侵权纠纷；行政裁决；纠纷解决；行政保护
2019年中办与国办联合发布《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，将知识产权侵权纠纷列为需加强通过行政裁决解决的民事纠纷之一，并指出要适时推进相关立法。2024年国家知识产权局颁布《专利纠纷行政裁决和调解办法》，细化了专利侵权纠纷行政裁决的程序规范。行政裁决已逐渐成为处理知识产权侵权纠纷的一个重要且有效的途径，尤以专利侵权纠纷为典型。据国家知识产权局发布的《中国知识产权保护状况》报告，对比过去三年的数据，以行政裁决解决的专利侵权纠纷案件数已远超过通过诉讼解决的案件数。这一数据充分说明行政裁决机制已得到专利权人的广泛认可，成为处理专利侵权纠纷的可靠选择。此外，并未出现大量低质量专利维权案件涌入行政裁决途径的情况，已有学者通过实证研究发现，以民事诉讼方式维权的专利质量并未显著高于以行政方式维权的专利质量。
尽管学界初期对知识产权侵权纠纷行政裁决持保留态度，质疑行政机关介入此类纠纷处理的正当性与必要性，但亦有学者指出，行政裁决拥有司法诉讼所不具备的独特优势，能够有效化解知识产权侵权纠纷，并且不会与《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）所规定的义务相抵触。当前，更多研究聚焦于行政裁决制度的改革与完善。一方面，他们指出了现行制度存在的问题，诸如行政裁决与司法裁判之间的衔接协调机制不畅、行政裁决程序缺乏规范性、裁决标准欠缺统一性，以及行政裁决事项的局限性及范围界定的模糊性等，立法滞后通常被视为产生这些问题的根源所在。另一方面，学者们也提出了制度完善的具体建议，其中，优化行政裁决与司法裁判的衔接机制是被论及较多的改进方向，此外，也有学者强调行政裁决与司法裁判在侵权事实认定和证据证明标准上应该保持一致，并主张扩大行政机关在处理侵权纠纷时的职权范围，以更有效地保护专利权人的权益。
目前正值行政裁决制度构建的关键时期， 但现有研究还在两方面存在不足，首先是对知识产权行政裁决的功能定位讨论尚显不足，导致在探讨行政裁决机关职责定位时，所提对策的适用性受限。其次是研究焦点过多集中于专利侵权，而对知识产权侵权行政裁决的全貌分析不足。实际上，知识产权侵权行政裁决具有更广泛的普遍性。鉴于此，本文旨在对知识产权侵权纠纷行政裁决的功能进行深入分析，以期为行政裁决制度的构建提供参考。
一、行政裁决在解决知识产权侵权纠纷中的双重功能
行政裁决是化解民事纠纷的替代性纠纷解决机制之一，根据司法部的解释“行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为”。简言之，行政裁决就是行政机关居中裁处民事纠纷。龙宗智教授指出，司法并非解决纠纷的唯一手段，政府凭借其强大的资源调配能力，也能够有效解决纠纷。目前，行政裁决主要集中于自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等三个领域，其定位是化解民事纠纷诉讼的“分流阀”。
有学者认为，行政裁决作为“多元纠纷解决机制”组成之一，承载着“纠纷解决”与“多元机制”的双重诉求。 然而，在笔者看来，这两者实际上都指向了行政裁决的核心职责——即纠纷解决。只有在知识产权侵权纠纷的背景下行政裁决才具有双重功能：不仅扮演着多元纠纷解决机制的角色，还肩负着知识产权行政保护的任务。换言之，知识产权侵权纠纷行政裁决兼具纠纷解决与行政保护的双重功能。
知识产权侵权纠纷行政裁决的行政保护功能在多项政策文件中都有印证。《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》第（九）部分强调“健全便捷高效、严格公正、公开透明的行政保护体系”时便将行政裁决视为工作内容之一；在2023年国家知识产权局与司法部联合下发的《加强新时代专利侵权纠纷行政裁决工作的意见》中指出，专利侵权纠纷行政裁决制度是中国特色知识产权制度的重要组成部分，在全面加强知识产权保护中发挥着重要作用。更为直接的依据是国家知识产权局自2021年起连续4年发布的《全国知识产权行政保护工作方案》，其中对行政裁决，尤其是专利侵权行政裁决的重视程度逐年提升。2021年的方案中提及行政裁决5次，将“加强行政裁决工作，严格专利保护”界定为第一项主要任务；2022年的方案中提及行政裁决6次，将“加强专利侵权行政裁决”视为“突出主责主业的第一项内容”；2023年的方案中提及行政裁决11次，将“持续加大专利侵权纠纷行政裁决办案力度”作为筑牢行政保护工作基础的内容之一；2024年的方案中提及行政裁决13次，将行政裁决作为加强专利保护的工作内容，置于“加大行政执法保护力度”的主题之下。这些政策文件不仅凸显了行政裁决在知识产权保护中的重要地位，也揭示了其作为行政保护工具的内在功能。
当然，行政裁决之所以被视为行政保护的工具并非仅仅基于政策文件的表述，还需要从行政裁决实践来论证其具有行政保护功能。知识产权行政保护具有私益导向型和公益导向型两种模式，行政裁决属于私益导向型的行政保护。当行政机关居中裁处侵权纠纷时，除了化解纠纷这个功能外，还随之产生了保护知识产权的效应，具体而言表现为如下几个方面：
第一，快速响应与高效处理。一方面，与司法诉讼程序相比，行政裁决流程更为简洁迅速，能迅速对侵权行为进行识别和处置。以制度相对健全的专利侵权行政裁决为例，根据《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》和《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》的规定，处理专利侵权纠纷应当在立案之日起3个月内结案，即使因案情复杂需要延长，在获得单位负责人批准后最多仅延长1个月。这意味着，通过行政裁决解决专利侵权纠纷的最长时限被严格控制在4个月内，并且实行一裁终局制度，极大地缩短了纠纷解决的时间周期。国家知识产权局和司法部联合下发的《关于加强新时代专利侵权纠纷行政裁决工作的意见》还提及要“积极探索差异化办案模式，鼓励各地开展简案快办，推广适用简易程序”。目前，已经有地方出台了行政裁决的简易程序进一步压缩办案时限，例如《浙江省知识产权行政裁决简易程序规定（试行）》规定，对适用简易程序的专利侵权纠纷应在立案后30日内做出行政裁决。另一方面，对于重复侵权的行为还可以直接作出责令立即停止侵权行为的行政裁决。根据《专利行政执法办法》第二十条和《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》第二章“办案程序”的相关规定，专利权人申请对已认定为侵权的重复侵权行为进行行政裁决时，行政裁决部门可以直接责令停止侵权，而不用再进行裁决审理。总之，行政裁决通过高效的处理机制快速解决侵权纠纷，可以有效遏制侵权行为的蔓延，为权利人提供最为及时的救济措施。
第二，低成本的权利救济。行政裁决的工作经费由财政全额负担，这一政策免除了知识产权权利人的维权支出。相比之下，知识产权权利人在民事诉讼中需要支付一笔不菲的诉讼费，而行政裁决免费申请制度降低了权利人的维权成本，这显然是一个重要的考量因素。这种低成本的维权途径通过降低权利人的维权成本来激励权利人更主动地维权，并可以确保弱势权利人在遭遇侵权时不会因费用问题而放弃维权，进而营造出更有利于保护知识产权的环境。
第三，专业性和权威性。相较于调解等其他多元纠纷解决机制，行政裁决在知识产权保护领域展现出更强的专业性和权威性。从专业性的维度分析，行政裁决由知识产权管理部门负责实施，裁决人员不仅需要熟悉知识产权法律制度，还需对相关领域的管理制度和政策要求有着深入的了解。这种专业性使得行政裁决在处理复杂的知识产权侵权纠纷时，能够做出准确且科学的判断，从而为当事人提供切实有效的解决方案。同时，行政裁决的权威性也是其不可忽视的显著特征。行政裁决由具备行政执法资格的办案人员依法行使职权，代表国家行政机关对知识产权侵权纠纷进行裁决。这种官方背景和法律授权赋予了行政裁决极高的权威性和公信力。在《专利行政执法办法》中，专利侵权纠纷行政裁决被明确纳入行政执法的范畴，要求办案人员必须持有国家知识产权局或省、自治区、直辖市人民政府颁发的行政执法证件。《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》亦规定，办案人员需持有国家知识产权局配发的办案证件。同样，《安徽省专利侵权纠纷行政裁决实施办法（试行）》也规定，行政裁决应由三名或三名以上具有行政执法资格的办案人员组成的合议组来处理案件。综上所述，行政裁决的专业性和权威性为其在知识产权保护领域赋予了独特的优势，使其成为知识产权行政保护的重要工具之一。
第四，行政裁决与行政处罚之间的联动效应。行政主管机关进行行政裁决时可能依据法律授权对侵权行为实施行政处罚，从而实现纠纷处理与行政处罚的联动。《商标法》第六十条第2款规定：“工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和主要用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，违法经营额五万元以上的，可以处违法经营额五倍以下的罚款，没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款。”此条款紧随第一款最后一句“也可以请求工商行政管理部门处理”，表明行政处罚是在行政裁决确认侵权事实后采取的措施，即工商行政管理部门一旦确认侵权，即可直接执行行政处罚。这一法律规定为行政裁决与行政处罚的联动提供了法律依据。行政裁决与行政处罚的联动机制在知识产权保护中具有独特优势。首先，该联动机制提升了知识产权保护效率。行政裁决机关处理侵权纠纷时，可直接获取侵权线索并迅速启动行政处罚程序。这种 “一站式” 处理方式极大缩短了案件处理周期，提高了执法效率，同时也强化了行政管理部门在知识产权保护中的角色，充分发挥其主动性和积极性。其次，联动机制增强了行政裁决的威慑力。通常情况下，行政裁决机关即使认定侵权行为存在，如果侵权人不停止侵权还需后续司法程序辅助。而行政裁决与行政处罚的联动使得裁决机关在认定侵权后能立即实施处罚，增强了对侵权行为的制裁力度，同时也强化了行政裁决的效力。总之，行政裁决与行政处罚的联动机制不仅提高了知识产权保护效率，还增强了行政裁决的威慑力，使行政裁决成为行政保护的重要工具之一。
综上所述，行政裁决不仅因其能够及时、高效地解决侵权纠纷，为权利人提供低成本的权利救济途径，并凭借其专业性和权威性赢得信赖，而且还能够通过与行政处罚的联动机制更有效地保护知识产权。因此，行政裁决不仅具备解决侵权纠纷的功能，同时也是知识产权行政保护的重要工具，兼具纠纷解决与行政保护的双重功能。
二、行政保护的定位与界限辨析
（一）行政保护是基于纠纷解决的衍生功能
知识产权侵权行政裁决的纠纷解决和行政保护功能有主次之分，纠纷解决是核心功能，行政保护是由此衍生的附加功能，其实现依赖于纠纷解决的达成。纠纷解决与行政保护均遵循合法、公正等基本原则，但二者的根本目标存在差异。纠纷解决的核心目标是“定分止争”，行政裁决机关须秉持中立地位，遵循“不告不理”的被动介入原则，强调通过严谨、规范的程序确保各方权益得到公平对待。而行政保护以维护公共秩序与保障制度有效运行为目标，其核心在于通过行政权的积极作为实现社会公益，并特别强调效率。正如“公正是现代行政之灵魂，那么效率便是现代行政之生命” 所揭示的，效率是其价值核心。因此，行政裁决的规则设计更注重简便快捷，必要时还允许裁决机构主动介入。
在不发生规则抵触的情况下，纠纷解决与行政保护可以并行不悖，共同作用于知识产权侵权纠纷的处理。但一旦出现规则冲突，衍生功能就应当服从于核心功能，以确保纠纷解决的首要地位。处理规则冲突时，一方面要优先保障纠纷解决，另一方面还需维护行政裁决的独特性，避免简单模仿司法程序。尽管行政裁决常被视为“准司法”，但它并非司法诉讼的替代或补充，而是一种独立的纠纷解决方式。“人们认可并接受行政裁决是对行政裁决主体的行政权威而不是司法权威的认可和接受。”行政裁决始终要保持其法定性、行政性、准司法性、特定性、非终局性等特征。
总之，要明确行政裁决在解决知识产权侵权纠纷中的双重功能具有层次性，纠纷解决是核心功能，行政保护是衍生功能。在规则设定和改革完善时，应坚持纠纷解决功能的优先地位，同时充分发挥行政裁决的独特优势，避免简单模仿司法程序，实现纠纷解决与行政保护的有机融合。这不仅有助于提升行政裁决的公信力和效率性，还有助于完善知识产权保护体系。
（二）行政保护不能与行政执法混淆
行政裁决虽然具有行政保护的功能，但这一功能不应与行政执法的范畴混淆。
一方面，行政执法的外延是明确且法定的。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），行政执法主要包括“行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可”等行为。这些行为的核心特征在于其强制性和惩罚性，是国家行政权力行使的直接体现。而行政裁决作为民事纠纷解决机制，即使内含行政保护的功能也不属于国家行使强制力的范畴。行政裁决是多元纠纷解决途径之一，其启动有赖于当事人的选择和申请，而非行政执法所依赖的法律直接授权。
另一方面，即使行政裁决与行政处罚之间存在某种联动效应，二者也应当有明确的法律界限。如前所述，工商行政管理部门在处理商标侵权纠纷行政裁决时，如认定侵权行为成立时就可以进行包括罚款在内的行政处罚。表面上这是同一个行政主管部门针对同一个行为的行政行为，但实际上这里包括两个性质完全不同的法律行为，即行政裁决和行政处罚。行政裁决解决的是申请人与被申请人之间的侵权纠纷，行政处罚是对侵权人（即被申请人）的违法行为的惩处。二者之间的关系既非同质性的也非辅助性的，而是并行存在，且各自具有独立的法律基础。行政裁决处理的是当事人之间的侵权纠纷，具有居中性和准司法性；行政处罚则是国家对违法行为的制裁，具有强制性和惩戒性。
然而，遗憾的是无论在学术讨论中，还是在实际应用中，行政裁决与行政执法之间的界限往往都被模糊化。例如，有学者指出行政机关介入处理知识产权侵权纠纷的目的之一即查清行政违法事实，维护行政法律秩序。而知识产权主管部门的政策文件中也常常将行政裁决与行政执法混淆不清。《专利行政执法办法》规定：“管理专利工作的部门开展专利行政执法，即处理专利侵权纠纷、调解专利纠纷以及查处假冒专利行为，适用本办法。”《专利行政执法操作指南(试行)》第2章也是规范裁处专利侵权纠纷的内容。此外，《推介全国专利侵权纠纷行政裁决建设经验做法的通知马碧玉，云南大学法学院副教授以该论文为基础的同名文章详见《电子知识产权》2025年第10期》中，多项经验就存在混淆“行政执法”与“行政裁决”的情况。这种混淆部分源于对行政裁决功能的误解以及对行政执法范畴的过度扩张解释，这不仅不利于行政裁决的合法性与合理性，还可能引发一系列法律适用上的争议与混乱。
笔者认为，为了确保法律适用的精准性和行政行为的合法性，必须始终强调行政裁决的独立性及其特有的民事属性、居中性和准司法性。将其与行政执法，尤其是行政处罚的概念混为一谈，既背离了创伤行政裁决的初衷，也可能导致实际操作中的误解和误用。尤其是2023年中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确将国家知识产权局调整为国务院直属机构的同时，明确将商标、专利等领域执法职责保留继续由市场监管综合执法队伍承担，国家知识产权局对执法工作进行专业指导。这一改革进一步强调了知识产权管理与执法部门的分离，因此更不能混淆了二者的界限。为了更好地实现法律的目的和行政保护的效果，有必要对行政裁决与行政执法进行明确区分。行政裁决作为一种独立的救济途径，其功能不应被误解为行政执法的延伸或附属，而应被视为一种具有独立法律意义的行政行为。
总之，即使行政裁决具有行政保护的功能，也不能与行政执法混为一谈。只有在理论上和实践中明确区分两者，才能确保行政裁决在处理侵权纠纷中的合理性和合法性。
三、行政裁决双重功能的制度悖论
行政裁决具有纠纷解决和行政保护的双重功能，且纠纷解决是核心功能，行政保护是衍生功能。换言之，行政裁决制度的构建与运行理当以纠纷解决为核心使命，彰显其本质特性。然而，审视现行制度后可以发现当前制度中还存在若干制约因素影响纠纷解决功能实现。主要表现如下：
（一）监督机制不合理
中立裁判者的行为也必须接受必要的监督才能确保正义的实现。司法审判体系是通过多层审查机制来进行监督的，例如，二审法院被赋予对一审判决的审查权。若一审判决存在错误，二审法院可通过改判或发回重审等手段进行纠正。即通过上级法院的审查并纠正错误以维护司法公正，但同时一审法院并不因此承担对一审判决的直接法律责任。此模式的优势在于既保障了司法判决的准确性又维护了审判机关的独立性和权威性，避免了因轻微瑕疵或不同见解而导致的无限追责，确保了司法资源的合理配置。
对于行政裁决的监督与纠错理应也采纳对中立公断人的监督模式。然而，我国对知识产权侵权行政裁决的监督却与上述司法审查机制截然不同，是通过行政诉讼来实现的。根据《专利法》第六十五条的规定，当事人若对管理专利工作的部门所作出的立即停止侵权行为的裁决持有异议，有权在裁决后15日内提起行政诉讼。行政诉讼的引入，旨在为行政裁决提供合法性和公正性的保障，为当事人提供一种法律救济途径，使其能够对不满意的裁决结果进行挑战。然而，这一监督机制会对行政机关裁决行为形成潜在干扰，并存在知识产权案件管辖权争议问题。
一方面，行政诉讼可能构成对行政机关裁决行为的干扰。行政裁决的结果是对侵权行为成立与否的判定，即侵权成立或不成立。理论上，无论行政裁决机关作出何种判定，都可能引起一方当事人的不满，进而引发行政诉讼。特别是在被判定为侵权成立的情况下，当事人可能会通过行政诉讼及上诉程序来拖延执行停止侵权的裁定。由于行政诉讼的存在，行政裁决机关的裁决结果总是面临被质疑或推翻的可能，这不仅削弱了行政裁决的稳定性和权威性，还使行政裁决机关面临不必要的诉讼风险，形成对行政裁决活动的不必要干扰。
另一方面，行政诉讼还可能引发知识产权案件的管辖权争议。根据《行政诉讼法》第六十一条之规定，当事人对行政机关做出的有关民事争议的裁决不服而提起行政诉讼时，可以一并申请解决相关民事争议。但根据《最高人民法院关于第一审知识产权民事、行政案件管辖的若干规定》，知识产权侵权案件都是专属管辖。因此，当当事人对行政裁决不满提起行政诉讼并申请一并解决民事争议时，可能面临管辖权不明确的问题。
总之，现行监督机制并不适应行政裁决的纠纷解决功能，不仅给中立裁判者带来了干扰，也破坏了知识产权侵权案件的管辖规则。对行政裁决机关的裁决活动当然需要有监督机制，但也不能影响其作为中立公断人的独立性和效率性。学者提出，应该建立当事人诉讼制度作为行政裁决结果的救济纠正机制，即当事人不服行政裁决结果时，以对方当事人为被告提起民事诉讼，做出行政裁决的行政机关作为第三人参加诉讼，法院判决对其有约束力。这个模式既能避免行政机关因行政裁决活动而“引火上身”，又能尊重当事人的诉权，且能保障司法最终原则。同时，将不服行政裁决的救济界定为重新提起民事诉讼，也不会影响现行的诉讼管辖规则。
（二）中立性受质疑
行政裁决机关裁处民事纠纷时其身份是第三方公断人，身份类似法院。此时行政裁决机关与居中裁判的司法机关一样，要中立、公正地做出裁决，也正因此，行政裁决的权力内容可被视为“一种严格意义上的司法权。”所以，行政裁决机关应该始终保持中立的位置，但现行制度中却有两项内容与行政裁决应保有的居中性产生了冲突。
首先，行政裁决机关的调查取证职权与中立裁判原则有冲突。在民事纠纷解决中，当事人负有对自己的主张进行举证的责任并承担举证不力的后果。裁判机关则应保持中立的身份客观审查当事人提交的证据。但在行政裁决机制中，法律却赋予行政机关依职权主动调查收集侵权证据的权力，并规定当事人在调查过程中不得拒绝或阻挠。这一举措看似旨在弥补知识产权权利人举证困难的问题，但实则打破了裁判者的中立性，使得裁决机关在某种程度上扮演起控诉方的角色，从而偏离了纯粹裁判者的身份定位。例如，广州市开发区知识产权局在处理一起外观设计专利侵权案时，便“第一时间组织执法人员”进行现场勘验。这种积极介入的行为，容易导致先入为主的主观偏见，使行政机关从裁判者转变为事实调查者，从而偏离了中立裁判的定位。实际上，针对知识产权侵权案件中原告举证难的现实，现行法律已设有特殊的举证规则减轻知识产权权利人的举证责任，但这些规则都未突破裁判者的中立身份。行政裁决的定位是居间纠纷民事解决，应该始终保持裁判者的中立身份，不能介入调查取证。
其次，由行政裁决机关申请强制执行与中立裁判者身份背离。行政裁决是对当事人间是否存在侵权行为的法律判定，其本质在于明确并界定双方当事人的权利与义务关系。裁决结果的执行主体应当且只能是直接涉及权利义务关系的当事人，即应当由当事人承担提起申请强制执行的责任。然而，现行法律却规定若裁决认定侵权行为成立但侵权人在法定期限内既未提起行政诉讼又未停止侵权，行政裁决机关可以向法院申请强制执行。这一规定的逻辑是将行政裁决视为一项具体行政行为，当行政决定生效且救济途径已经穷尽时，行政机关可以请求人民法院强制执行。但此逻辑不仅忽视了行政裁决作为纠纷解决机制的本质特征，还在实践中产生了多重负面效应。一方面是增加了行政机关的工作负担，使其不得不卷入本应由当事人自行处理的执行事务中；另一方面在无形中削弱了权利人的维权积极性与责任感，权利人可能因依赖行政机关申请强制执行而怠于行使自身权利，进而造成权利保护机制的钝化。更为严重的是，这种做法与裁决机关的中立裁判者身份格格不入，行政机关在民事争议执行阶段的积极作为会引发公众对中立裁决者公正性的质疑，不利于构建公正、高效的纠纷解决体系。
（三）行政裁决事项不足
现行行政裁决制度在裁决事项范围上存在显著的局限性，未能涵盖侵权纠纷中最为核心的赔偿问题，制约了该制度功能的全面发挥。虽然该制度旨在为权利人提供快速、低成本的侵权纠纷解决途径，但由于其无法对赔偿问题作出裁决，导致行政裁决在实践中未能充分发挥其应有的作用。
我国知识产权行政裁决制度在设立之初是赋予行政裁决机关处理侵权赔偿问题的权力的。例如，1982年《商标法》第三十九条和1984年《专利法》第六十条明确规定，行政裁决机关在认定侵权行为时有权责令侵权人停止侵权并赔偿损失。这一规定体现了立法者对行政裁决制度在解决知识产权侵权纠纷中全面作用的期待。然而，随着后续法律的修订，上述条款中关于行政机关可以裁决赔偿损失的规定被删除。这一变迁虽然可能是基于行政权力与司法权力之间合理分工的考虑，但客观上削弱了行政裁决制度的实际效力和吸引力。
按照现行制度，即便知识产权权利人依法提起了侵权纠纷行政裁决申请，并在裁决中获胜，其仍需另行提起民事诉讼以寻求赔偿，或者依赖行政机关的调解来尝试达成赔偿协议。这种制度设计上的缺陷直接导致行政裁决在解决侵权纠纷时的“半途而废”。它无法一次性、全面地解决纠纷，使得权利人不得不在行政裁决之后再启动其他法律程序以实现其最终的维权目的，既增加了维权成本，又降低了维权效率，甚至让权利人因畏难而放弃通过行政裁决维权。
不能裁决侵权赔偿不仅意味着知识产权行政裁决制度无法彻底解决侵权纠纷，更导致了一类特殊的侵权纠纷难以适用此纠纷解决路径。例如，标准必要专利（Standard Essential Patent,SEP）侵权问题就面临这样的困境。标准必要专利涉及广泛的公共利益，其技术往往被广泛应用于行业标准中。在这些情况下，专利权人难以通过主张停止侵权来维权，因为这种做法可能对整个行业或社会造成巨大负面影响。因此，赔偿成为解决此类纠纷的核心。然而，现行的知识产权行政裁决制度未能提供有效的赔偿裁决机制，使得标准必要专利权人无法通过行政裁决来妥善解决侵权纠纷。
总之，现行行政裁决制度在赔偿问题上的缺位显著降低了权利人对该制度的信任度和依赖度，进而影响了权利人选择该制度解决纠纷的意愿。这种情况削弱了行政裁决制度在整个知识产权保护体系中的作用和地位。
四、双重功能视域下行政裁决制度的发展与完善
（一）改革对行政裁决的监督纠错机制
行政裁决作为行政机关介入民事纠纷的裁判行为，其核心在于对民事争议的解决，具有居中性、被动性等行为特征，而非日常行政管理职能的行使。因此，对行政裁决的监督机制应与传统行政行为监督相区分，以体现其特殊性。目前通过行政诉讼来审查行政裁决的做法存在若干不合理性之处：首先，行政裁决结果是对当事人利益的确认和分配，无论裁决是否合理、程序是否正当，必然引发一方当事人的不满，行政诉讼就无法避免，这不仅使行政裁决机关持续面临诉讼风险，还损害了其独立性和权威性。其次，《行政诉讼法》第六十一条规定的行政诉讼附带民事诉讼制度，尽管旨在一次性解决民事争议，但在实际上却会导致“案虽结而事未了”及循环诉讼的问题，既加重了裁决机构的负担，又未能有效及时解决民事争议。最后，行政诉讼的介入还可能引发知识产权案件管辖权的争议，破坏了既有的诉讼管辖秩序。
鉴于行政诉讼监督行政裁决的不合理性，笔者主张对行政裁决的监督机制进行优化调整。具体而言，对行政裁决的监督与纠错应分为两个层面进行：
第一层面，针对行政裁决机关及其工作人员的行为监督。此监督可通过现有的公职人员与行政机关监督体系实现，我国已建立以《监察法》《公务员法》及《公职人员政务处分法》为核心的监督机制，该机制同样适用于行政裁决的监督。
第二层面，针对行政裁决内容的监督与纠错。此部分应通过民事诉讼途径进行纠正。沈开举教授曾指出行政裁决的性质是委任司法，对行政裁决结果不服的，应当提起民事诉讼，而不是以裁决机关为被告提起行政诉讼。还有研究者论证表明，采用民事诉讼对行政裁决进行审查符合诉讼规律，能提升诉讼程序的针对性、科学性和有效性，能够保持法律体系的协调统一。笔者亦认同，并认为民事诉讼的严格程序及诉讼成本自担机制，可促使当事人更加审慎地提起诉讼，减少无谓的诉讼纷争。同时，民事诉讼直接针对行政裁决内容进行审查与纠正，提高了诉讼程序的效率和准确性。此外，通过民事诉讼纠正行政裁决错误，还有助于保持法律体系的协调统一，避免不同法律制度间的冲突与矛盾。此外，以民事诉讼矫正行政裁决还能更合理地平衡双方当事人的权利。对于申请人而言，若对裁决结果不满，意味着其停止侵权的请求在行政裁决中未获支持，若要继续维权就应该提起程序更为严格、成本自担的民事诉讼。对于被申请人而言，若对裁决结果不满，意味着其被认定侵权并需停止侵权行为，如不愿执行停止侵权的裁决，则应提起确认不侵权之诉，此时证明侵权与否的诉讼地位就发生了攻守异位，被申请人需提出足够的证据证明自己不侵权并承担诉讼成本。
综上所述，为克服当前行政裁决监督机制的不合理性，应该调整对行政裁决的监督机制，将行政诉讼的监督方式转变为民事诉讼的监督方式。这一转变不仅能提升行政裁决的独立性和效率性，还能避免知识产权案件管辖权争议，保持法律体系的协调统一，并更合理地平衡当事人的权利。
（二）坚持中立性原则优化行政裁决程序
行政裁决程序合理是确保行政裁决公正性的基石。在探讨行政裁决制度的优化路径时，虽有学者主张对知识产权侵权纠纷行政裁决制度优化的最佳方案是对其进行司法化改造，但笔者认为，这一方案忽视了行政裁决本身所固有的特征和程序优势。行政裁决作为一种独特的纠纷解决机制，其“效率高、成本低、专业性强、程序简便”等特点，正是其区别于司法裁判的核心价值所在。因此，在优化行政裁决程序的过程中，应当在保留这些优势的基础上，进一步追求程序的合理性和公正性。鉴于行政裁决以纠纷解决为核心功能，行政保护为衍生功能，行政裁决程序的优化改造应始终坚持中立性原则。
首先，行政机关在裁处纠纷时必须保持中立地位，这是确保行政裁决权威性和公信力的根本所在，更是赢得公众信任的关键。中立性要求行政机关在裁决过程中不偏袒任何一方，仅依据事实和法律进行裁判。因此，行政机关在裁决过程中应避免主动介入调查取证，以免破坏其中立裁判者的身份。虽有学者认为行政机关在裁处民事争议时既是管理者也是裁判者，但这种观点值得商榷。从纠纷解决的核心功能出发，裁决者不能以管理者的身份介入调查取证。正如法官在司法裁判中需保持中立，行政机关在行政裁决中也应排除非法和非理性因素的干扰，确保裁决结果的客观性和公正性。一旦行政机关以管理者身份介入调查取证，就可能产生偏见，损害裁决的公正性。因此，行政机关应仅作为中立裁判者审查当事人提供的证据，而不应主动调查取证。
其次，不能主动介入行政裁决的强制执行。行政裁决的启动通常基于当事人的申请，行政机关不能主动启动裁决程序。即使是对重复侵权的裁处，也需由权利人提出请求方可启动。这完全符合被动介入民事纠纷解决的原则。被动性不仅有助于保护当事人的合法权益，也能防止行政权力的过度扩张和滥用。然而，除了行政裁决程序启动的被动性外，对于不执行行政裁决决定且又不起诉推翻行政裁决时的强制执行申请的启动权也应交由当事人行使，不应该由行政裁决机关向法院申请。由当事人自行申请强制执行不仅符合被动介入民事纠纷解决的原则，还有助于激发当事人对自身权益保护的积极性和责任感。在此方面，可以借鉴《仲裁法》的规定。仲裁作为一种非诉解决民事纠纷的机制与行政裁决在功能上具有相似之处，仲裁机构从申请、裁决到执行，始终保持被动性。行政裁决也应该效仿仲裁在执行环节上保持被动性，由当事人自行向人民法院申请强制执行。这一做法不仅有助于维护行政裁决的中立性和公正性，还能有效减轻行政机关的工作负担，使其能够更专注于裁决本身的专业性和效率性。
（三）增加行政裁决事项范围
行政裁决作为一种高效的纠纷解决机制在实践中已经发挥了积极的作用，但行政裁决机构不能裁处侵权所造成的损失赔偿金额，仅限于在当事人请求的基础上对赔偿进行调解。这一局限性导致权利人在维权过程中最为关心的赔偿问题无法得到解决，制约了行政裁决效能的发挥。有学者指出，行政裁决解决侵权纠纷的优势在于其效率性，能够迅速制止侵权行为，防止损害进一步扩大。但损害赔偿额并没有及时性需求，行政机关不裁处也不会扩大损害，因此无需授权行政机关裁处损害赔偿。然而，这一观点忽略了损害赔偿裁决对于彻底解决侵权纠纷的重要性。尽管损害赔偿额本身不具有直接的及时性需求，但拖延赔偿裁决往往意味着权利人需承受更长时间的损失，且不利于纠纷的全面解决。因此，仅以不及时性为由排除行政机关对损害赔偿的裁处，显然不足以构成充分的理由。
笔者认为应该增加对侵权赔偿的裁决权限，授权行政机关裁处侵权赔偿额。因为行政主管部门在裁处知识产权合理使用费方面具有专业知识和经验，能够对赔偿金额进行较为准确的评估。按照现行法律规定，知识产权使用人对使用知识产权应该支付的合理使用费与权利人达不成一致时，行政主管部门可以裁决合理使用费。具体为：国家知识产权局可以裁决专利强制许可使用费、集成电路布图设计非自愿许可使用的合理报酬；国家版权局可以裁决著作权集体管理组织向作品使用者的收费标准；植物新品种审批机关可以裁决植物新品种实施强制许可的合理使用费；国务院药品监督管理部门可以裁决使用中药品种处方的合理使用费。这些制度经验表明行政部门在处理特定领域的费用裁决问题上具有可行性和有效性。实际上，侵权赔偿金额也是对应支付而未支付时的弥补，与前述支付合理使用费达不成一致时的争议具有相似性。因此，让行政部门裁决赔偿金额并非不可行。
与此同时，还需同步改革和完善对行政裁决的监督和纠正机制（如前文所述）。这样既能保障当事人的合法权益，又能使行政机关在裁处赔偿额时更加谨慎和负责，避免贸然裁决带来的不良后果。
综上所述，增加行政裁决事项范围，赋予行政机关裁处侵权赔偿的权限是解决现有行政裁决局限性的可行方案。这不仅有助于解决当前权利人维权中的痛点问题，也能进一步提升行政裁决在知识产权保护中的地位和作用。通过这样的改革，行政裁决将在知识产权保护领域发挥更加积极的作用，满足权利人对侵权赔偿的关注，同时保持行政裁决体系的完整性与效率。
五、结论
目前，行政裁决对解决知识产权侵权纠纷中的实际功能尚未得到充分发挥，只有在完善制度后才能充分释放其潜力。然而，制度的进一步完善应基于对其功能定位的准确理解。知识产权侵权纠纷行政裁决兼具纠纷解决与行政保护的双重功能，其中，核心功能是通过高效、迅速的方式解决侵权纠纷，为权利人提供低成本的救济路径，并凭借其专业性和权威性赢得广泛认可。同时，在纠纷解决的过程中，行政裁决还发挥了行政保护的功能，通过快速响应、低成本救济和与行政处罚联动的机制，有效保障知识产权制度的运作与公共秩序的维护。
然而，现行制度中的监督机制不健全、中立性受到质疑、裁决事项范围不足等问题限制了行政裁决双重功能的充分发挥，特别是在侵权赔偿裁决方面的缺位，影响了行政裁决对侵权纠纷的全面处理。为此，建议从改革监督机制、坚持中立性原则以优化程序设计，以及扩大裁决事项的范围等方面入手，进一步完善知识产权侵权纠纷的行政裁决制度，以更好地发挥其功能。
注:因字数关系，注释省略。如引用、转发请注明《电子知识产权》2025年第10期(未经授权禁止转载、摘编、复制及建立镜像，违者将依法追究法律责任)
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