总统抓了总统：特朗普为什么管不住？|司法部长|唐纳·川普|唐纳德·特朗普|小罗斯福|尼克松|白宫

据新华社报道，当地时间1月3日凌晨，美国对委内瑞拉发起大规模军事行动，突袭委首都加拉加斯并抓走委总统马杜罗及其夫人。

特朗普社交媒体账号截图

美方悍然对主权国家委内瑞拉使用武力、强行带走国家元首，这一行动令全球震惊。

联合国秘书长古特雷斯通过发言人发表声明，称当前局势可能造成危险先例，并呼吁各方尊重国际法。

而在特朗普召开的发布会上，这位美国总统声称，国会有泄密的倾向，消息泄露结果可能会导致本次行动截然不同。美国国务卿鲁比奥则表示，这种任务不需要事先通知国会。

特朗普总是将自己看成“救世主”，认为自己将要“拯救”一个充满不可预知危险的世界。他不断部署人员、武器，并且在严格保密的幕后做出这些决定。但这观念很难同美国宪法协调起来，超乎寻常的军事力量并不能解决所有问题，即便美国总统可以不受任何约束地随意使用此等武力也是如此——更何况美国总统并没有这样的“自由”。

为什么美国如今形成了总统权独大的格局？看似巧妙的“三权分立”为何失效？

美国著名历史学家小阿瑟·史莱辛格在他的著作《帝王总统》——多么应景的书名——中以肯尼迪、约翰逊、尼克松三任总统为例，深入剖析这些总统如何巧立名目、绕开国会、发动战争，以及历届总统如何将这些做法制度化的：

总统权力肆意横行：越南

以下内容节选自《帝王总统》第七章

林肯曾经说过，那种认为某个人有权将国家拉入战争的观点，实际上是将总统置于君王的那个位置上。如果说约翰逊（注：指林登·约翰逊，1963年至1969年担任第36任美国总统）真的将自己手中的大权理解为世纪英国君主手中的权力，而不是依照宪法，将它看成是共和国的行政特权，那么他的继任者就会更肆无忌惮地行使本已膨胀起来的总统特权。约翰逊主张总统的此等单方面权力，不管怎么说还是用了一层遮羞布的，尼克松总统则连遮羞布都懒得用了。1966年，国务院临时起意，还提起了东南亚条约组织的条约，此后该条约便被人遗忘了。1970年，尼克松政府进一步抛弃了《北部湾决议案》，国会遂于1971年正式撤销了该决议案。诸如萨姆·埃尔文这样的严格宪法解释派甚至投票反对撤销该决议案，理由是：若撤销该议定书，就等于是强行剥夺了总统将战争继续推进下去的合法权力。到了这一步，总统之垄断性权力的主张干脆就以总司令权力为据了，特别是总统为保护美军部队而采取任何必要措施的权力。

1970年，尼克松在宣布进军柬埔寨的决定时，作出了这样的陈词：“我将尽我总司令的职责，采取一切必要行动，保证此一地区美国人的安全。”后来，尼克松解释说：“法律上的依据……是总统依据宪法有权保卫美国公民的生命。”“身为总司令，我只能采取行动，保护那些人的生命安全。而且，身为总司令，倘若再次面对那样的决断，我仍将动用我的权力，捍卫那些人的生命。”

尼克松在此反复援引总司令这个政治身份，“总司令”这个词俨然成了咒语，若是国父们看到此等情形，想必是会困惑不已的。前文曾经谈到，在美利坚历史的大部分时间里，总司令之职位从来都是有着严格的职业意涵的，它充其量也就是武装力量的最高指挥官。置身特殊境况中的林肯曾将之作为额外权力的源泉，但是那场内战只能作为另一场内战的先例。第二次世界大战令这个称谓增添了新的魅力；从杜鲁门总统开始，总司令条款开始为各种世俗目的服务。一个总统，一旦面临不得民心的决定，无论是解职麦克阿瑟将军还是接管钢铁工厂，无疑都觉得批上总司令的袍服，就更容易得逞。对杜鲁门的继任者来说，穿上总司令戎装是再自然不过的事了。不管怎么说，在冷战的种种现实与幻象下，美利坚生活的日趋军事化毫无疑问地提升了总司令这个政治身份的分量。

到了1970年代，总司令的头衔几乎获得了一种神圣的光环，令这个职位的担当者一下子从世俗红尘超拔而出，升华到不可言状的更高职责的领域。1971年，参议员戈德华特的一曲酒神颂词足以呈现此一转换过程：“总统之总司令权力终于跃然而出……究竟为何啊，国父们将此头衔赋予总统，将此等权力赋予总统，我无以破解这谜题；不过我倒也真是越发地感受到，那些具备了先贤们无限智慧的人已认识到，一个不受眼前政治干扰的人拥有了这些权力，定然要比时时受制于政治考量的国会更懂得如何运用手中的权力。”戈德华特接着申述说，国父们实际上已经预见到终有那么一天，分裂的国会无法达成“统一的美国政策”，因此才凭借他们的智慧做出了这样的安排：“战争与和平之权力最好是赋予单个的人……我相信这将为我们诠释一条途径，沿此途径，我们的祖先和我们自己注定会成为一个心怀专一目标的独一无二的民族。”

此等总司令权力，加上军事保护原则以及古巴导弹危机的模式，便满足了尼克松的一切需求。在宣布进军柬埔寨的时候，尼克松将自己比作导弹危机时的肯尼迪，他说“就是在那水深火热的时刻”，肯尼迪也是静坐在白宫的这间屋子里，做出了“那个伟大决定”，将导弹从古巴赶走。在柬埔寨问题上，尼克松并未征询国会意见，后来，他同样援引导弹危机为自己辩护。“我相信我们不会遭遇另一场导弹危机，我相信我们也不会遭遇另一场柬埔寨危机，不过我确实知道，在今天的世界，总会有那么一些时候，总司令……是必须迅速采取行动的。我可以向美国人民保证，作为总统，我当然是乐于躬身征询参众两院的意见的，只要这么做不会危及美国人民的生命。但是，若是在情势逼迫之下不得不在美国人民的生命和参议院的感受之间作出选择，我会坚定地站在捍卫美国人民的生命这一边。”

人们不禁怀疑，尼克松真的会认为古巴危机和柬埔寨危机是可以相提并论的吗？这两场危机对国家安全的威胁是一样的吗？是要求同样的保密程度以及同样迅速的决断和行动的吗？敌对势力的基地以及对美军的威胁，实际上已经在柬埔寨存在数年时间了，1970年4月并没有突然出现什么波澜，而且在美军侵入柬埔寨前夕，敌军基本上已经撤出了那里的防区。因此，尼克松是有充裕时间同国会展开协商的。古巴导弹危机期间，肯尼迪尚且在行政部门内部展开了紧锣密鼓的协商机制，当时的情形可要比柬埔寨危机严重万分，尼克松当然也有足够的时间展开这样的行政协商。

诸如理查德·诺伊施塔特这等聪敏的总统制研究者近来也指出，行政部门的内部协商机制，在核武器时代，是可以取代国会，成为真正有效的制衡体制的。在一篇有关古巴导弹危机的文章中，诺伊施塔特给出如下陈词：“当今时代，无论谁是总统，身边都将会有一群相当警觉的人，总统是必须向这个群体征询意见的……总统不能忽视国会议员，更不能随意无视身边的这些人。”然而，尼克松确实无视了这些人。他已然将国务院排除在重大决策之外，转而依赖白宫的一个微型“国务院”，以他的国家安全事务助理亨利·A. 基辛格为这个微型团体的领袖。在柬埔寨问题上，尼克松甚至都没有在自己最为亲密的阁僚当中展开坦率协商，而是退避到孤独境地，让自己单方面决策从这孤绝之中生发而出，承受此等决策的并不仅仅是他的阁僚，还有整个世界。

宪法究竟是将战争权归于何方，对这个问题，尼克松跟他的前任一样，都没什么兴趣。尽管从富兰克林·罗斯福时期开始，尼克松便一直是白宫的首席法律顾问，最起码，他是应当对这个问题有一些职业上的好奇心的。他有关这个问题的公开言论都是有完整副本可供勘察的；据《纽约时报》提供的消息，他内心里对这个问题根本就不在意，他是在柬埔寨行动开启四天之后，才想起来让国务院法务着手准备相关的法律理据的。尼克松将为柬埔寨行动提供系统的合宪性辩护的工作，交付给司法部长助理威廉·伦奎斯特全权处理了。

伦奎斯特提起了如下论证：总司令条款是“一项实质性的授权条款”，在全部的美利坚历史进程中，总统都可以据此条款自主调遣军队“同他国对抗”，甚至“有时不惜引发敌方的报复也要在国外部署武装部队”。国会对此等总统自主权力一直都是予以默许的，法院方面也一再认可这种做法。印度支那战争就是得到《北部湾决议案》授权的。（很有意思，尼克松的律师和约翰逊的律师在这件事上都是紧紧抓住当事人早已丢弃的文件。）伦奎斯特据此申述说，尼克松总统将战事推进到柬埔寨，为的是保护美军，尼克松作出的决策“恰恰就是传统上委托给总司令在指挥武装冲突时作出的那种战术决策”。

伦奎斯特能够成为总统的法律顾问，当然是相当有能力的，但是至少在这件案子上，他并没有展现出多少法律学者应有的素养。总司令条款给予总统的唯一的实质权力，实际上只是最高军事指挥官的权力，此等权力毫无疑问是剥离了总统身份的。有人认为，总司令条款的授权范围并不止于此，这种看法并非来自制宪会议，而是第二次世界大战催生出来的。伦奎斯特援引那些司法先例，其显著特征就是对历史相对冷漠。所以他引用了杜兰德诉霍林斯案，在这个案子中，大法官纳尔逊是支持美国战船对尼加拉瓜的那座城市实施炮轰的。伦奎斯特对该案被称为“杜兰德诉霍林斯案”感到很奇怪，更奇怪的是，他竟然说纳尔逊“后来成为联邦最高法院的大法官”（实际上，该案提交高院的时候，纳尔逊已经执掌大法官坐席十五年之久了），现在，伦奎斯特试图将针对皮尔斯总统当年小心界定的“非制度化政治社会”的单方面行政行动，生生改造成一种可以为尼克松入侵主权国家柬埔寨之军事行动提供证成的先例。甚至他还援引了拿捕案的判决，仿佛柬埔寨就是反叛美利坚合众国的邦联州，这实在是完全不顾历史背景。

伦奎斯特提起的大部分论据，实质上都只能说是恶作剧。他的严肃论证则是植根于这样一项并无争议的命题：一旦战争开启，总司令就负有指挥全权。但是，这样的战时指挥权就真的如同伦奎斯特认定的那样，使总司令可以根据自己的判断，认定中立国家对美国军队构成潜在威胁而大举侵犯他们吗？根据国际法提出这一主张并不十分出色。倘若勃列日涅夫说红军完全可以攻入中立国以保证苏军的安全，那么尼克松政府对此是不应当感到吃惊的。若苏联人真的说出这样的话，那么美国人就会谴责他们是图谋私利，虚伪至极。但是，同样的说法若是出自美国人之口，难道就不是图谋私利了吗？在入侵柬埔寨前一个半世纪，首席大法官马歇尔曾立定这样的准则：“一国军队若是进入另外一个主权国家的领土，那就是敌对行动；即便没有遭遇武力抵抗，也不能凭借其违规和不道德的举动取得任何特权。”1957年，法军在阿尔及利亚依循军事保护原则，对的黎波里的一处游击队驻地发起攻击，当时的美国政府所持的正是这一立场，后来，以色列军队越过边界攻击阿拉伯游击队驻地的时候，美国政府依然是这个立场。

若是依从美国国内法，则这一尼克松伦奎斯特命题就更为棘手了。柬埔寨对美国国家安全根本没有构成威胁。此时，美国驻扎在南越的军队面临的危险已不像过去几年那么严重，因此，突然爆发危机的可能性是微乎其微的。这已不是一个热点问题，如此一来，伦奎斯特实际上也就根本没有理由援引什么先例，为美军为了保护在第三国的驻军而对一个中立国展开大规模攻击行动提供辩护。那么，对这一总统策动战争的理论有哪些限制呢？倘若尼克松能够据此原则，未经国会批准就入侵柬埔寨并接着轰炸老挝，那么他不也可以依据同样的准则无需国会批准攻击中国和俄国吗？赫恩登当年曾致信林肯说，倘若有必要采取行动击退敌人的入侵，总统是可以调动军队越界侵入邻国的，而总统是判断必要性的唯一判官。林肯在回信中说，若如此，“您将此等大权赋予总统，那就要好好研究一下，看看您还能不能对此等权力施以任何限制”。而今，尼克松显然是在主张此等权力，而且这不是邻国问题或者美国遭遇迫在眉睫的入侵的问题，尼克松准备入侵的是远在世界另一边的国家。尼克松因此也就颇费周章地推出了此等极具扩张性的总司令权力理论，同时也祭起了极具灵活性的防御性战争理论，以便支撑他放开手脚，在国家安全未曾遭遇威胁的情况下，在无需征询国会的情况下，自主行动，可以常规行使单方面行政权力，对任何国家发起战争，只要他们的军队在想象的情况下会攻击美军的话。伦奎斯特（尼克松很快便将此君提拔到联邦最高法院大法官的坐席之上，对此，尼克松还欣欣然地说，这是一项严格合宪的任命）甚至还以极具威慑的语气声称，入侵柬埔寨，只不过是总统权力在小试牛刀而已：“人们不必接近司法判决和历史实践所定义的权力极限，就可以得出结论，他的权力是支持他在柬埔寨采取的行动的。”

约翰逊和尼克松都醉心于其前任连做梦都不敢想象的总统发动的战争。过去，那些人之所以将行政战争权扩展至其“最大极限”，是因为他们面对的是直接且严重地威胁到国家存亡的危机，比如说林肯面对南方的反叛，罗斯福面对的是希特勒。这两位总统可都不认为自己是在行使常规的总司令权力。约翰逊和尼克松则超越了所有的前辈，他们都声称拥有固有的、独享的总统权力，无需关涉国家存亡，无需国会授权，无需国际组织认肯，总统都可以根据个人单方面的意愿，命令部队投入战斗。

不过，约翰逊和尼克松关于总统战争权的理论之间存在着引人注目的差异。约翰逊的理论在原则上更为霸道，但在实践中更受限制。约翰逊政府认为，对远离美国本土的国家的攻击行动会“直接”影响美国的国家安全，因而支持总统的单方面行动；而尼克松政府提起的主张则立足于更为狭窄的基础之上，那就是存在美国军队遭受攻击的可能性。但是，约翰逊将他的单方面行动局限于同美国处于实际战争状态的国家。约翰逊也正是因此拒绝了军中将领将战争拓展到柬埔寨和老挝这等中立国的提议。

尼克松派遣美国军队进入中立国家，根本没有同国会达成任何如安德鲁·杰克逊所说的“先在谅解”，尽管唯有国会才有权宣战，并且也唯有国会才有权批准所需战争物资；在为此等举动辩护时，尼克松就没有援引所谓紧急状态，尽管以此为据，可以告诉国会时间紧急，来不及等待国会授权了；同时，尼克松也不曾对此等个人将战争扩大至两个新的国家的合法性问题表达过丝毫的疑虑，甚至都没有兴趣去争取国会的事后批准。如此一来，尼克松主张的这种总统权力看来就是可以无限扩张的，只需要总统宣布美国在世界任何地方的军队有可能遭遇威胁就可以了。此等情形之下，除非是美国军队的撤退终结了这所谓潜在威胁，否则的话，这种权力就不会消失。

国会当然不会动用财权去中止越南战争，但国会也确实在1969年和1970年否决了对老挝和泰国的地面攻势实施拨款，并且也在事后用同样的办法叫停了柬埔寨方面的地面军事行动。1971年，国会通过了《国防采购授权法案》修正案，宣布“当前的国家政策就是尽早结束在印度支那的军事行动”。国会推出这一修正案，并在此前宣布撤销《北部湾决议案》，实质上就等于是取消了在印度支那的进一步战争授权。然而，该修正案并没有包含停止战争经费拨款的实质内容，因此，尼克松在签署此一修正案时，也就可以无所畏惧地宣示说，修正案“并不能代表政府的政策”，该案“没有拘束力”，而且还说，“我虽然签署涵括此内容的法案，……还是不能改变既有政策”。尼克松拒绝为这一劝诫性质的国会决议案承担责任，当然是有足够先例作为支撑的，尽管尼克松此番表态的语气确实是过分轻蔑了。但无论如何，参议员丘奇的一番评说也算是说到了点上：“一个世纪之前，根本就没法想象行政首脑会无视国会法令，更别说是用如此霸道且蛮横的方式摒弃其中的条款了。尼克松先生毫无愧疚地就这么干了，这本身就足以折射出此时的国会已然沦落到何等地位了。”

不过，尼克松的军队保护理论还取决于实际的需求：必须有需要保护的美国军队存在。他的这一理论建立在这样的前提之上（也是唯一的前提），即尼克松政府由于先后抛弃了东南亚条约组织、《北部湾决议案》以及约翰逊的收缩世界防御性战争理论，便也中止其为继续推进印度支那战事进行宪法辩解。尼克松于1971年重申，他会“动用北越或东南亚，或者我认为有必要的任何地方的空军力量，用于保护美国部队的目的……我的理由是，而且必须永远是保护南越的美国军队”。虽然这样的理由并没有太大的说服力，但毕竟还算个理由。但是，一旦美军撤离，会出现什么情况呢？1973年3月28日这一天，这样的情况真的就出现了。然而，尼克松政府面对此等情形，根本不为所动，反而是着手对柬埔寨展开更为猛烈的轰炸，一度还威胁着要重启对越南的轰炸。尼克松政府有什么权力派遣美国军队投入战斗呢？

1973年1月，亨利·基辛格在签署《巴黎协定》之后，曾被问及，是不是“没有禁令”可以阻止美国恢复对越南的轰炸，基辛格的回答是，“法律上是没有任何问题的。我们有权这么做”。很可能，这话的意思就是说，美国政府有权依据国际法采取单方面行动，恢复轰炸，只要发现有违反《巴黎协定》的情况发生。若如此，则此等权力也是暂时性质的。3月2日，多国签署了《越南问题国际会议宣言》，美国国务卿也在签字之列，该宣言向各签署国提供了这样的相互保证条款：倘若有人违背《巴黎协定》，“签字国内部可以单独协商或者集体协商……据此决定必要的补救措施”。

不管怎么说，基辛格曾是哈佛大学的政治学教授，他是不可能认为美国总统有权依据美国宪法采取单方面行动，将印度支那战争继续推进下去的。国际法当然会赋予各国政府以相应的权力，但是，就美国而言，此等权力是赋予作为一个整体的美国政府、美国总统和国会的，因此，这样的权力是不能算总统的单方面权力的。此时的华盛顿，一批国会议员在历时数个星期的时间里竭力推进宪法议题，但并未取得效果。该议题当然是要站在政府这边的。但是，为轰炸柬埔寨的行动提供法律依据，这可并不是件容易的事情。那里已经没有美国军队可供保护了，不仅如此，柬埔寨很早就已经拒绝了东南亚条约组织的庇护体系，这一点，政府于1970年就已经告知国会了。更何况，国会此前也已经禁止派遣军事顾问团或者地面部队进入柬埔寨，而且还规定说，其他形式的援助“都不应当被理解为对柬埔寨的防务承诺”。

然而，1973年，新任国防部长埃利奥特·理查德森——曾担任大法官法兰克福特的助手，之后拥有了一段州司法部长的履历，他那个州的宪法中，就有当年约翰·亚当斯插入的那个著名表述：“法治，而非人治”；此后不久，理查德森便升任美国司法部长——却开始将柬埔寨的朗诺政府视为“盟国”了。理查德森此举给国会造成了相当的困扰。参议员麦戈文对此评论说：“这的确是一个很玄妙的法律问题，一个拒绝条约保护的国家，一个被美国法律禁止为其提供防御的国家，如何仍然有资格被称为‘盟国。”麦戈文接着说，柬埔寨显然不是一个“盟国”那么简单了，毕竟，理查德森似乎是觉得，朗诺向美国提起的实施空中打击的“请求”，已经等于是给了美国总统实施打击的权力。如此看来，朗诺政府应当是“有了某种超级盟友的地位，已然开始扮演积极角色……在我国的宪法程序当中，可以取代国会的角色了”。

除了对总统权力扩张的深入研究，小阿瑟·史莱辛格还对美国自由主义与保守主义的路线之争、身份认同和政治正确之间的矛盾、罗斯福总统和杰克逊总统的政治实践等有深刻洞察，详见《美国历史的周期》《美国的分裂》《罗斯福时代》《杰克逊时代》等作品：

小阿瑟·M.施莱辛格
史学经典系列

《美国历史的周期》