作者|刘鹏 闵晶晶
责编|薛应军
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党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“强化检察监督，加强公益诉讼”“深化网络空间安全综合治理，加强个人信息保护”。当下，网络空间已成为社会秩序运行与人们公共生活的核心场域，网络治理既关乎人民群众获得感安全感，又关乎国家安全与治理效能。但是，人们在网络空间享受数字红利的同时，也面临个人信息泄露、算法歧视、电信网络诈骗等新型侵害。此类问题呈现跨域性、隐蔽性、技术化、规模化特征，单一主体、单一手段往往难以及时止损、系统治理。基于公益保护与法律监督职能，网络检察公益诉讼为“依法治网、综合治理、协同共治”提供了重要司法支点。本文结合实践，对其制度逻辑、现实困境与完善路径进行探讨。
制度生成逻辑：填补治理真空与驱动协同共治
网络检察公益诉讼，指检察机关针对网络空间损害国家与社会公共利益的违法行为，依法通过诉前程序或提起诉讼履行监督职责。网络检察公益诉讼存在的价值在于弥补两大现实需求：
弥补传统救济与监管的结构性不足。面对技术与资源占优的互联网平台或黑灰产，分散的个体维权面临“举证难、成本高、周期长”等困境。同时，网络侵害有扩散性、外部性与累积性，往往超出私益诉讼的调整边界；行政监管在跨地域链条治理、穿透式识别以及对新技术风险的响应上，亦可能存在职能交叉、手段不足或滞后于技术迭代等问题。检察公益诉讼可以通过行政公益诉讼督促监管部门履职，通过民事公益诉讼对侵害公共利益的主体追责，并探索预防性公益诉讼以防范重大风险，从而构建“行政监管+司法保护”的双重屏障，实现对公共利益的“制度化兜底”。
在网络协同治理中扮演关键枢纽角色。网络治理是一项系统工程，关键在于形成权责清晰、衔接顺畅、运行高效的综合治理格局。检察机关可以凭借其司法属性与法律监督职能，在“线索发现—调查核实—督促履职—诉讼追责—整改评估”链条中发挥连接与驱动作用：一方面，通过检察建议、诉前磋商等手段，促进网信、公安、市场监管、通信管理等部门执法联动与信息共享，推动打通“数据孤岛”“部门壁垒”；另一方面，当行业自律与平台治理失灵时，通过检察公益诉讼明确数据处理边界，规范算法应用，压实平台主体责任，推动形成“法律规范、行政监管、企业履责、司法保障”相衔接的治理生态。
实践检视：成效、特征与深层挑战
《建议》提出，“加强网络内容建设和管理。”实践中，各地检察机关积极探索网络检察公益诉讼，为健全网络综合治理体系提供了生动样本。以陕西省为例，2023年至2025年第三季度办理相关案件300余件，呈现数量增长快、治理对象多元、办案与社会治理联动更紧密的态势。
案件领域聚焦核心痛点并向新兴领域延伸。根据司法实践来看，网络检察公益诉讼案件分布呈现“重点突出、全域探索”格局。以陕西省检察机关2023年至2025年第三季度办理的案件来看，约80%的案件集中于个人信息保护领域，如App违规收集数据、政务信息公开未脱敏等；约12%的案件涉及电信网络诈骗、与黑灰产治理有关，监督环节延伸至电话卡、物联网卡管理、支付结算等上游环节；其余案件则拓展至未成年人网络保护、网络消费安全、网络音视频环境等新兴领域。
办案模式凸显预防优先与协同导向。实践中，“诉前解决”成为主导。以陕西省检察机关2023年至2025年第三季度办理的案件为例，超过80%的案件通过检察建议或磋商得以办结，契合网络侵害扩散快、止损急的治理需求。同时，诉讼请求也更多指向“行为纠正+制度整改”，如督促企业完善合规内控、优化算法推荐与申诉机制、开展安全评估与风险排查等，推动治理由末端处置向源头防控延伸。与此同时，案件办理通常配套跨部门协作，在电子数据取证、线索移送、联合约谈、整改验收等环节形成合力，以应对网络违法跨地域、链条化特征。
但也应看到，作为新生制度，网络检察公益诉讼在技术快速迭代与治理对象高度复杂的背景下，仍面临一系列制约效能发挥的深层挑战：
电子证据难题与整改验收壁垒。电子数据具有易变、海量、专业的特点，在线索发现、合法固定、审查认定等环节均存在一定难度，且基层检察机关技术能力与装备相对薄弱。尤其是涉及算法调整、系统漏洞修复等“技术性履行”事项中，检察机关面临“外行监督内行”的窘境，对整改是否到位缺乏有效验证手段。这使得“虚假整改”与“问题回潮”风险仍存在，亟须建立可量化、可复核、可追踪的持续监督机制。
规则供给滞后与裁判尺度不一。现行个人信息保护法、数据安全法等规定原则性较强，对网络领域“社会公共利益”受损的类型化情形、风险性损害的认定与证明、惩罚性赔偿的适用条件与标准等关键问题，仍缺乏更统一、可操作的细化规则。程序规则上，适应网络空间无界性特点的管辖规定、举证责任分配、电子数据审查标准等亦有待完善。面对算法合谋、深度伪造、自动化攻击等新问题，法律定性与裁判尺度易出现差异，影响治理规则的稳定预期。
专业能力短缺与协同机制不畅。检察队伍中兼具法律与网络技术知识的复合型人才极度稀缺，基层检察机关技术装备相对落后，这导致其办案对外部鉴定与技术协助依赖较强。跨部门协作在有的地方仍偏重个案协同或专项行动，常态化、制度化、信息化的线索双向移送、证据规则衔接、执法标准协同与数据共享机制尚未健全，制约综合治理合力的持续释放。
完善路径：迈向精细化、体系化的制度构建
《建议》提出，“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设”“引导规范网络文学、网络游戏、网络视听等健康发展，加强未成年人网络保护。”为推动网络检察公益诉讼从探索走向成熟，应围绕网络综合治理体系建设要求，在规则供给、程序机制、技术能力与协同治理等方面进行系统性完善。
完善规则体系，统一司法尺度。建议由“两高”结合网络治理新情况出台更具针对性的司法解释或指导意见，重点明确：网络公共利益受损的类型化认定与证明规则，风险性损害的裁量框架，损害赔偿（含惩罚性赔偿）的适用条件、计算方法与原则，检察机关调查核实权的具体内容与程序保障，适应网络空间无界性特点的特殊管辖规则及对技术性履行义务的执行监督与评估方法。通过规则细化，增强裁判统一性与治理可预期性。
优化程序设计，提升治理效能。深化“专业化诉前磋商+分级分类办理”机制，对重大复杂案件引入专家论证，形成技术可行、整改可验的方案。建立“第三方评估验收”制度，由独立专业机构对技术整改效果进行检测并出具报告，作为结案或提起诉讼的重要依据。积极探索“预防性公益诉讼”，对存在重大数据安全、算法歧视等系统性风险的情形，允许检察机关在损害全面爆发前提起诉讼，申请法院作出禁止令或强制整改令，实现治理关口前移与风险闭环处置。
强化技术赋能，夯实专业底座。推动在省级以上检察院集中建设高标准的电子证据实验室与网络数据分析平台，形成区域共享、上下联动的技术支撑体系；推广区块链存证、日志取证与自动化取证校验等应用。探索建立“技术调查官”、特邀技术检察官助理等机制，完善复合型人才引育用留。同时，加大检察人员数字素养与电子证据审查能力的系统培训，研发智能化辅助办案工具，提升对新型网络侵害的发现与调查能力。
深化协同共治，创新配套机制。推动建立常态化的跨部门网络治理协作平台和规范化运行规则，在信息共享、线索移送、电子数据调取、联合治理与整改验收等方面形成机制化闭环。拓宽社会参与渠道，依托“益心为公”等平台凝聚监督合力，形成多元参与的治理格局。探索设立“网络生态治理公益基金”，规范公益诉讼赔偿金的归集、管理与使用，确保其专项用于支持网络安全研究、公益修复、宣传教育等，形成“以案促治、以治促防”的良性循环。
《建议》提出，加快建设网络强国。网络检察公益诉讼体现了检察机关顺应数字时代变革、服务网络治理现代化的主动担当，是以法治力量维护数字公共利益、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要司法实践。其功能不仅在于纠治个案违法，更在于通过公益诉讼“办理一案、治理一片”，推动确立数字社会的基本规则与伦理底线，促进平台依法合规经营、监管依法有效履职、社会力量有序参与。面对技术快速发展，唯有持续在规则供给、程序机制、技术能力与协同治理上进行系统化、精细化构建，才能更好发挥公益诉讼的治理效能，筑牢数字时代公共利益的法治防线，为营造清朗、安全、繁荣的网络空间提供更坚实的检察保障。
（作者单位：陕西省人民检察院、陕西省社会科学院）
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