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一、引言
我国证券业监管体系历经三十余年演进，逐步形成了 "法律保障、行政监管、自律约束、市场约束" 四位一体的综合治理框架。近年来，随着经济从高速增长向高质量发展转型，资本市场在资源配置中的核心作用日益凸显，证券业监管面临着服务实体经济、防控金融风险、推进高水平开放的多重使命。本报告基于现行法律法规与最新政策动态，系统梳理证券业监管体系架构、核心法规内容、重点政策指引，并结合监管实践案例，全面解析行业合规要求，为市场参与主体提供系统性的参考依据。
二、证券业监管体系架构
我国证券业监管体系以 "集中统一监管为主、自律管理为辅" 为核心特征，通过明确监管主体职责、完善协同机制，构建了全方位、多层次的监管网络，确保市场运行规范有序。
（一）行政监管主体与职责
作为国务院直属机构，中国证券监督管理委员会（以下简称 "证监会"）承担着全国证券期货市场统一监督管理的核心职责。2023 年国务院机构改革后，证监会的职能定位发生重要调整：由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，统一负责公司（企业）债券发行审核工作；同时将投资者保护职责划入新组建的国家金融监督管理总局，形成了更为聚焦的监管职能布局。
证监会的监管职责覆盖证券市场全链条，包括：拟订证券期货基金市场方针政策与发展规划，起草相关法律法规草案；监管股票、债券、存托凭证等各类证券的发行、上市、交易及结算活动；监管上市公司、非上市公众公司及证券经营机构的市场行为；负责证券期货业科技监管，构建监管大数据平台；依法查处违法违规行为，处置市场风险等。在组织架构上，证监会设 20 个职能部门、1 个稽查总队及 3 个中心，并在全国 36 个省、自治区、直辖市和计划单列市设立证券监管局，形成了中央与地方联动的监管格局。
（二）自律监管体系与功能
自律监管是行政监管的重要补充，主要由证券交易所、中国证券业协会（以下简称 "中证协"）等机构承担，形成了 "交易所一线监管、行业协会自律约束" 的协同机制。
证券交易所作为市场组织者和一线监管者，负责制定上市规则、交易规则和会员管理规则，对上市公司信息披露、证券交易行为实施实时监管，履行退市审核、异常交易监控等职责，是维护市场秩序的第一道防线。上海证券交易所、深圳证券交易所及北京证券交易所根据多层次资本市场定位，分别制定了适配不同类型企业的监管标准，形成了差异化的一线监管体系。
中证协作为行业自律组织，在监管协同中发挥着重要作用。通过制定自律规则、开展行业评估、实施自律惩戒，引导证券公司合规经营。2025 年发布的《关于加强自律管理 推动证券业高质量发展的实施意见》（28 条措施）明确了自律管理的核心方向，包括完善保荐承销业务自律规则、加强网下投资者管理、推进合规风控体系建设等，构建了与行政监管互补的自律管理体系。此外，中证协还承担着从业人员资格管理、行业文化建设、纠纷调解等职能，通过常态化曝光自律处分典型案例，强化行业合规意识。
（三）监管协调与国际合作机制
在国内监管协同方面，证监会与国家金融监督管理总局、中国人民银行、国家网信办等部门建立了常态化协调机制，重点围绕风险处置、数据安全、跨境监管等领域开展合作。2025 年六部门联合印发的《促进和规范金融业数据跨境流动合规指南》，就是跨部门协同监管的典型成果，为证券业数据跨境流动提供了统一规范。同时，证监会按照 "中央金融管理部门地方派出机构为主" 的原则，指导地方政府履行金融风险处置属地责任，形成了中央与地方协同防控风险的工作格局。
在国际合作方面，我国证券监管机构积极参与全球金融治理，与美国 SEC、欧洲 ESMA 等境外监管机构建立了监管合作与信息交换机制，在跨境上市监管、跨境执法协作、反洗钱等领域开展深度合作。随着资本市场对外开放的深化，监管国际化水平持续提升，通过借鉴国际监管经验，推动我国证券业监管规则与国际接轨，为行业国际化发展提供了制度保障。
三、证券业核心法律法规体系
我国证券业法律法规体系以《证券法》为根本遵循，以行政法规、部门规章为重要支撑，以自律规则为补充，形成了层次分明、逻辑严密的制度框架，为监管执法和行业合规提供了坚实的法律基础。
（一）根本大法：《中华人民共和国证券法》
2019 年修订并于 2020 年 3 月 1 日起施行的《证券法》，是证券业的根本法律保障，其核心修订内容重塑了资本市场法治基础：
一是全面推行证券发行注册制，明确 "公开发行证券必须依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门注册"，取消了股票发行核准制，将注册制改革上升为法律规定，明确了注册制的适用范围和实施步骤由国务院规定。注册制改革的核心是 "以信息披露为中心"，要求发行人充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息，确保信息真实、准确、完整。
二是强化投资者保护，单独设立 "投资者保护" 章节，建立了先行赔付、特别代表人诉讼、投资者适当性管理等一系列制度创新。特别代表人诉讼制度允许投资者保护机构代表受害投资者提起民事赔偿诉讼，显著降低了投资者维权成本，增强了对违法违规行为的震慑力。2024 年，金通灵、美尚生态等案件进入特别代表人诉讼程序，标志着该制度进入实质实施阶段。
三是加大违法违规处罚力度，大幅提高了对欺诈发行、内幕交易、操纵市场等违法行为的罚款金额，最高可处违法所得十倍的罚款；同时完善了证券市场禁入制度，对严重违法违规的责任人员可采取终身市场禁入措施。新《证券法》实施后，证监会查处的各类案件罚没款金额持续增长，2024 年罚没款金额较上一年翻倍，体现了 "零容忍" 的监管导向。
四是拓展证券定义与监管范围，将存托凭证、资产支持证券等纳入监管范畴，明确了跨境证券发行交易的监管规则，为资本市场创新发展提供了法律依据。同时，确立了证券业与银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理的基本原则，同时允许国家另有规定的除外，为混业经营预留了制度空间。
（二）专门行政法规与部门规章
在《证券法》框架下，一系列行政法规和部门规章构成了证券业监管的具体规则体系：
《证券公司监督管理条例》：作为规范证券公司经营活动的核心行政法规，明确了证券公司的设立条件、业务范围、合规风控要求等。条例规定证券公司必须符合净资本、流动性覆盖率等风险控制指标要求，建立健全内部控制制度，防范经营风险。近年来，监管部门通过修订该条例，持续强化对证券公司的资本监管和风险约束，推动行业回归本源、聚焦主业。
《证券投资基金法》：规范证券投资基金活动，保护基金份额持有人合法权益。该法明确了基金管理人、基金托管人的职责与义务，建立了基金募集、运作、信息披露等全流程监管规则。随着公募基金行业快速发展，该法不断修订完善，为行业规范发展提供了重要保障。
《期货交易管理条例》：规范期货市场交易行为，防范市场风险。条例明确了期货交易所、期货公司、期货保证金安全存管监控机构的职责，对期货交易、结算、交割等环节作出了具体规定，同时加大了对期货市场违法违规行为的处罚力度。
部门规章与规范性文件：证监会根据法律法规授权，制定了一系列部门规章，包括《证券公司风险控制指标管理办法》《证券发行上市保荐业务管理办法》《上市公司信息披露管理办法》等。这些规章细化了监管要求，具有较强的实操性。例如，《证券公司风险控制指标管理办法》明确了净资本、风险覆盖率、流动性覆盖率等核心风控指标的计算标准和监管要求，确保证券公司具备充足的抗风险能力；《证券发行上市保荐业务管理办法》禁止将业务人员薪酬与项目收入直接挂钩，防范过度激励引发的执业质量风险。
（三）专项监管规制
针对证券业特定业务领域和风险点，监管部门制定了专项规制文件，形成了全方位的监管覆盖：
数据跨境流动监管：2025 年六部门联合印发的《促进和规范金融业数据跨境流动合规指南》，明确了证券业数据跨境流动的合规要求，梳理形成 47 项可免予申报数据出境安全评估的业务场景和 108 项具有出境必要性的金融业务场景，既满足了行业跨境业务发展需求，又筑牢了数据安全防线。
资管业务监管：2018 年出台的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称 "资管新规"）是资管业务的基础性监管文件，要求打破刚性兑付、规范资金池运作、消除多层嵌套，推动资管业务回归 "受人之托、代人理财" 本源。后续配套政策进一步细化了证券公司资管业务的监管要求，促进了行业规范发展。
上市公司监管：围绕提升上市公司质量，监管部门制定了《上市公司治理准则》《上市公司市值管理指引》等一系列文件，从公司治理、信息披露、并购重组、退市等方面构建了全生命周期监管体系。2024 年，监管部门推动 2131 单并购重组交易，上市公司分红 2.4 万亿元、回购 1476 亿元，均创历史新高，体现了监管对上市公司质量提升的引导作用。
四、证券业重点政策指引演进与核心内容
我国证券业政策指引始终围绕 "服务实体经济、防控金融风险、深化改革开放" 三大主线，根据市场发展阶段和宏观经济形势动态调整，形成了具有鲜明时代特征的政策体系。
（一）监管政策演进阶段划分
2015-2018 年：风险整治与制度建设期。以 2015 年股市异常波动为契机，监管工作重点聚焦 "防风险、去杠杆、治乱象"。通过清理场外配资、规范融资融券业务、加强上市公司监管等措施稳定市场秩序；2018 年机构改革形成 "一行两会一局" 监管格局，强化了监管协同。这一阶段出台的《证券期货投资者适当性管理办法》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等政策，填补了监管空白，完善了制度框架。
2019-2021 年：深化改革与制度完善期。以 2019 年《证券法》修订为标志，全面推进注册制改革，先后在科创板、创业板、北交所试点注册制，形成了多层次资本市场注册制体系。这一阶段的政策重点是完善基础制度，优化市场生态，出台了一系列支持科技创新、中小企业发展的政策措施，推动资本市场服务实体经济质效提升。
2022 年至今：高质量发展与开放深化期。以资本市场新 "国九条" 和 "1+N" 政策体系出台为核心，系统性重塑资本市场基础制度和监管底层逻辑。政策重点包括深化投融资综合改革、支持新质生产力发展、推进高水平开放、强化投资者保护等，形成了稳市场、促改革、强监管的政策合力。
（二）核心政策指引核心内容
注册制改革相关政策：作为资本市场改革的 "牛鼻子"，注册制改革政策体系不断完善。2025 年证监会工作会议明确提出 "深化科创板、创业板、北交所改革，增强制度的包容性、适应性"。配套政策包括优化发行承销机制，提升承销商定价能力，规范保荐承销收费行为；加强网下投资者自律管理，发挥长期资金在新股定价中的作用；完善上市后持续监管机制，压实保荐机构持续督导责任等。中证协发布的 28 条实施意见进一步细化了保荐承销业务自律规则，将投价报告质量纳入投行执业质量评价体系，强化了 "看门人" 责任。
服务实体经济相关政策：围绕支持新质生产力发展、做好金融 "五篇大文章"，监管部门出台了一系列政策指引。包括 "支持科技十六条"" 科创板八条 " 等专项政策，引导证券公司加大对科技创新企业的支持力度；发展多元化股权融资，培育壮大耐心资本；提高产业债融资比重，加快 REITs 市场建设；完善重点领域期货品种布局，提升产业客户参与度等。2024 年，交易所市场债券融资 13.43 万亿元，公募 REITs 市值创历史新高，资本市场服务实体经济的效能持续深化。
风险防控相关政策：防范化解系统性金融风险是证券业监管的首要目标。近年来的政策重点包括：加强对杠杆资金的管理，规范融资融券、股权质押等业务，设置合理的风控指标；强化债券市场风险防控，构建以偿债能力为中心的履职体系；加强场外衍生品业务监管，健全风险监测指标体系；制定程序化交易相关业务规则，做好自律管理；推进证券公司合规风控体系建设，强化全面风险管理等。2024 年，证监会首发上市新申报企业现场检查、现场督导覆盖面大幅提高到不低于 1/3，推动形成财务造假综合惩防体系，有效防范了市场风险。
对外开放相关政策：以开放促改革、促发展是证券业发展的重要方向。政策层面包括优化境外上市备案制度，便利境内企业境外融资；拓展资本市场跨境互联互通，提升 A 股市场国际吸引力；鼓励优质证券公司依法开展跨境业务，促进数据依法有序流动；加强国际监管合作，防范跨境金融风险等。2024 年，证监会办结 144 家企业境外首发上市备案，跨境资本市场合作持续深化。
投资者保护相关政策：尽管投资者保护职责已划转至国家金融监督管理总局，但证监会仍在交易行为监管、违法违规查处等方面发挥着重要作用。相关政策包括完善投资者适当性管理，落实 "卖者有责" 原则；健全证券纠纷多元化解机制，推动特别代表人诉讼、当事人承诺等制度落地；加强投资者教育，提升投资者风险意识和自我保护能力等。2024 年，55 家上市公司平稳退市，常态化退市机制进一步巩固，市场出清功能得到有效发挥。
五、证券业关键监管要求与实践案例
（一）机构监管核心要求
市场准入监管：证券公司设立需符合《证券法》《证券公司监督管理条例》规定的条件，包括具备健全且运行良好的组织机构、充足的注册资本、合格的高级管理人员和从业人员等。监管部门对证券公司股东资格进行严格审查，禁止不符合条件的主体参股证券公司。同时，证券公司开展新业务需取得相应的业务许可，遵循 "特许经营" 原则。
合规风控要求：证券公司必须建立健全合规管理和风险控制体系，设立合规部门和风控部门，配备充足的专业人员。核心风控指标包括净资本、风险覆盖率、流动性覆盖率等，需持续满足监管标准。监管部门通过非现场监管与现场检查相结合的方式，对证券公司合规风控体系的有效性进行评估，对不符合要求的机构采取监管措施。
公司治理要求：证券公司需完善法人治理结构，建立健全股东（大）会、董事会、监事会、高级管理层之间的制衡机制。重点强化对控股股东、实际控制人的行为约束，防止其滥用控制权损害公司和投资者利益。2025 年证监会将制定对控股股东、实际控制人行为约束的总体监管方案，进一步完善公司治理监管规则。
行业文化建设要求：近年来，监管部门高度重视证券业文化建设，将其作为促进行业高质量发展的重要举措。要求证券公司弘扬 "合规、诚信、专业、稳健" 的行业文化，杜绝文化建设流于形式。中证协通过文化建设实践评估，对自评不实、落实不到位的机构进行自律处分，推动行业文化建设走深走实。
（二）业务监管核心要求
证券发行与承销业务：遵循注册制下 "以信息披露为中心" 的监管要求，发行人需真实、准确、完整地披露信息；保荐机构需履行审慎核查义务，对申请文件和信息披露资料进行全面核查；承销商需规范发行定价和配售行为，禁止不正当竞争。监管部门严厉打击欺诈发行、虚假陈述等违法行为，2024 年查处了一批相关大要案。
证券交易业务：禁止内幕交易、操纵市场、虚假交易等违法违规行为。证券公司需加强客户交易行为管理，监控异常交易活动，及时向监管部门报告。对融资融券业务，需严格执行保证金比例、平仓线等风控要求，防范杠杆风险。2025 年监管部门将进一步加强境内外、场内外、期现货联动监测监管，维护市场交易秩序。
资产管理业务：严格遵循资管新规要求，禁止刚性兑付、多层嵌套和资金池运作；实行穿透式监管，确保资金流向清晰；加强产品风险评级和投资者适当性匹配，禁止向不合格投资者销售产品。证券公司需建立健全资管业务内部控制制度，防范利益输送和违规操作。
跨境业务：遵循 "依法合规、风险可控" 的原则，开展跨境证券发行、交易、投资等业务。严格遵守数据跨境流动监管要求，涉及个人信息和重要数据出境的，需按照《促进和规范金融业数据跨境流动合规指南》履行相应程序。加强跨境风险防控，建立健全跨境业务风险监测和应急处置机制。
（三）典型监管实践案例
从业人员违规执业案例：某投资咨询公司从业人员周某为规避投资顾问登记需具备 2 年以上从业经历的资质门槛，通过伪造离职证明完成执业登记变更，被中证协查处。此类案例反映了监管部门对从业人员资质审核的严格要求，严禁通过欺诈手段骗取执业资格。
执业登记信息出借案例：某证券公司委托中介机构诱导从业人员出借执业登记信息，用于微信视频号资质认证并实际控制使用，涉案从业人员因有偿出借执业信息被自律处分。监管部门明确此类行为严重违背诚信执业原则，误导投资者决策，将依法严厉打击。
薪酬激励违规案例：某券商在制度中明确绩效奖金与项目收入直接挂钩并实际执行，被认定违反监管要求。监管部门强调，人员薪酬不得与项目收入直接挂钩，旨在阻断过度激励诱发的系统性风险，引导机构构建科学均衡的激励体系。
文化建设流于形式案例：某券商在文化建设实践评估中未如实说明《员工手册》尚未生效的情况，自评信息不实；另有券商虽制定了关键岗位人员监督管理制度，但部分关键岗位人员不清楚相关管理要求，被认定为形式主义。这些案例表明，行业文化建设需落到实处，避免 "以文件落实文件"。
六、证券业监管趋势与展望
（一）监管发展趋势
科技监管持续深化：随着金融科技的快速发展，监管部门将进一步强化科技赋能，构建更为先进的监管大数据平台，提升风险监测、分析、预警的精准性和前瞻性。重点加强对程序化交易、智能投顾、区块链应用等新业态的监管，防范技术风险和监管套利。
监管规则体系不断完善：围绕注册制改革深化、资本市场高水平开放、新质生产力发展等核心任务，监管部门将持续完善法律法规和政策规则体系。重点健全市场化发行承销机制、常态化退市机制、跨境监管协作机制等，为市场健康发展提供制度保障。
从严监管导向常态化：对欺诈发行、财务造假、内幕交易、操纵市场等违法违规行为保持 "零容忍" 态度，持续加大查处力度，提高违法违规成本。同时，强化对中介机构的监管，压实 "看门人" 责任，从源头上提升市场信息披露质量。
开放与安全平衡推进：在扩大资本市场对外开放的同时，进一步健全跨境风险防控体系，加强跨境监管协作，防范外部风险传染。完善数据跨境流动监管规则，实现 "放得活" 与 "管得住" 的有机统一。
（二）面临的挑战与应对
制度性挑战：注册制改革深化过程中，仍面临信息披露质量提升、市场化定价机制完善、退市机制顺畅运行等制度性问题。需通过进一步完善规则体系、强化监管执法、优化市场生态等方式加以解决。
风险防控复杂性：金融创新与风险交织叠加，跨境风险、技术风险、信用风险等相互关联，增加了风险防控的复杂性。需构建全方位、多层次的风险防控体系，加强跨部门、跨市场、跨境风险监测与协同处置。
投资者保护短板：我国资本市场散户投资者占比较高，投资者教育和保护仍存在短板。需持续完善投资者适当性管理、纠纷化解、损害赔偿等机制，提升投资者风险意识和自我保护能力。
监管效能提升需求：随着市场规模扩大和业务创新，对监管效能提出了更高要求。需通过优化监管架构、强化科技赋能、完善监管协同机制等，提升监管的精准性和有效性，实现 "管而不死、活而不乱"。
（三）行业发展展望
在监管政策的引导和规范下，我国证券业将逐步实现从规模扩张向质量提升的转型，形成 "功能发挥更有效、经营理念更稳健、发展模式更集约、公司治理更健全、合规风控更自觉" 的良好发展生态。证券公司将进一步聚焦主业，提升专业服务能力，在支持科技创新、绿色发展、中小企业融资等方面发挥更大作用；同时，行业差异化、特色化发展趋势将更加明显，一批具有国际竞争力的一流投资银行和投资机构将逐步涌现。
资本市场的高质量发展离不开健全有效的监管体系。未来，我国证券业监管将持续坚持市场化、法治化、国际化方向，不断完善监管规则、强化监管执法、提升监管效能，为证券业高质量发展提供坚强保障，助力资本市场更好地服务实体经济发展大局。
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