发展新质生产力，关键在于通过深化改革塑造与之相适应的新型生产关系。优化营商环境，特别是构建赋能创新的产业生态，正是这一变革的核心抓手，旨在筑牢现代化产业体系的完整性、先进性与安全性的根基。作为改革开放排头兵，上海在今年首个工作日发布的《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》（即9.0版方案），标志着一个关键性的范式转变：首次将“产业生态环境”提升至与政务服务、市场竞争、社会共治并列的四大核心维度之一。这一变革并非简单的板块增加，而是深刻回应了党的二十届四中全会将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于战略任务首位的顶层部署。此举标志着上海的改革，正从优化单个企业办事流程的“点状突破”，转向营造滋养整个产业丛林蓬勃生长的“系统土壤”，为在更高起点上全面深化改革开放、服务构建新发展格局探索新路。
一、深刻领会国家战略意图把握产业生态建设的理论内涵
从“政务服务”到“产业生态”，上海优化营商环境9.0版的战略跃升，标志着城市竞争已进入以系统构建赋能产业能级的新阶段。这不仅是服务市场主体的进一步深化，更是上海面向“十五五”，以一流生态筑牢现代化产业体系核心支撑的关键之举。
1.产业生态首次单列彰显营商环境建设新理念
将“产业生态”单独列为营商环境建设的核心板块，是上海对新时代发展命题的精准回应和主动塑造。从顶层设计看，“十五五”规划建议为现代化产业体系建设明确了“固本升级、创新育新、扩容提质、强基增效”的实施路径。这要求地方实践不能仅停留在“放管服”的便利化层面，必须深入到产业组织与要素配置的底层逻辑；具体到上海实践，中共上海市委十二届八次全会通过的“十五五”规划建议明确提出，要提升国际经济中心地位，坚持以先进制造业为骨干，构建“2+3+6+6”现代化产业体系。这不仅是产业目录的更新，更是上海服从服务国家战略，为巩固壮大实体经济根基、强化“四大功能”而绘制的具体作战图，彰显了因地制宜发展新质生产力的上海思路。上海9.0版方案正是这一战略要求的具体化，其产业生态部分涵盖从空间载体、融资服务、人力资源到园区服务、生态优化、品牌建设的全链条，其核心在于推动营商环境建设重心从“市场主体便利化”向“产业系统竞争力”深化，着力塑造有利于科技创新和产业升级的体制机制。这体现了对“发展新质生产力”内在要求的深刻把握，即将发展新质生产力的要求，具体落实到构建现代化产业体系的系统性实践中。一个区域的长期竞争力，根本上取决于能否通过改革，构筑起要素齐全、循环畅通、主体共生、韧性强大的产业生态系统。此举标志着上海的营商环境建设，正式将“构筑现代化产业体系”这一宏观目标，转化为一套可操作、可评估、可持续的系统工程。
2.营商环境与产业体系互为表里相互促进的内在逻辑
营商环境与现代化产业体系之间，存在着深刻的辩证统一与相互建构关系。从理论上看，一个具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系，是现代化国家的物质技术基础。而营商环境的本质，正是影响产业体系生成与演进的外部体制机制性条件的总和。优越的营商环境通过降低制度性交易成本、保障公平竞争、保护知识产权、提供稳定预期，为产业体系的“强基增效”提供制度保障。反过来，一个有活力、不断升级的产业体系，又会催生对更高水平营商环境的需求，例如对跨境数据流动、高端人才引进、复杂知识产权保护、先进技术应用场景开放等提出新的制度诉求，从而倒逼营商环境迭代升级。二者如同土壤与森林，没有肥沃、适宜的土壤（营商环境），难以孕育参天大树和繁茂森林（产业体系）；而没有森林的进化与反馈，土壤的肥力也难以持续改善和精准适配。上海9.0版方案将两者更紧密地耦合，正是为了激发这种良性互促的内生动力，通过打造“友好适配”的产业生态环境，直接服务于产业能级的提升与全球竞争力的塑造。
3.从服务保障到系统构建的上海实践新定位
“产业生态”板块的设立，清晰界定了上海在“十五五”时期营商环境工作的新定位——从侧重后端的“服务保障者”，转向主动前端的“系统构建者”。过去，优化营商环境工作多聚焦于解决企业设立、运营、退出各环节的“痛点”“堵点”，属于响应式的保障。9.0版方案则展现出更强的系统构建主动性，例如提出“探索标地营造制度”，旨在实现土地供给与产业功能的前置性精准匹配；建设全市统一的“随申融”平台，旨在系统性破解中小企业融资的信息与信用壁垒；搭建产业链链主交流平台，旨在有意识地促进产业集群内部协同与创新网络形成。这些举措不再是被动满足既有需求，而是在洞察产业规律基础上，主动设计政策工具与市场机制，去引导、培育和催化一个更具竞争力与韧性的产业生态。这一定位的转变，与上海肩负的“五个中心”建设等国家战略使命高度契合，要求上海不仅要做全国营商环境改革的“优等生”，更要做探索产业与制度协同进化规律的“先行者”，为构筑面向未来的现代化产业体系提供“上海样本”。
二、立足先行先试展现产业生态新实践
“十四五”时期，上海将发展新质生产力的要求贯穿于产业升级全过程，在培育具有全球竞争力的产业生态上进行了前瞻性布局，为当前营商环境建设向“产业生态”维度拓展与深化奠定了坚实基础。通过强化“市区协同”机制、激发市场主体创新活力、促进产业链与创新链深度融合，上海不仅巩固了传统优势产业集群的领先地位，更在三大先导产业等领域实现了能级跃升，初步形成了以“生态浓度”提升“产业高度”的高质量发展路径。这些成效并非企业数量的简单叠加，而是通过制度创新、要素重组与服务赋能，推动产业系统向更高层级演化的生动体现。
1.强链固链，以“市区协同”与“科创源”模式激活区域生态
产业生态的构建，需要突破行政藩篱，实现资源在更大范围内的最优配置。上海探索的“市区协同”模式，正是将市级产业战略与区级特色禀赋深度绑定的关键机制。以松江区为例，该区作为长三角G60科创走廊策源地，通过这一模式精准建设了商业卫星互联网、新能源电力装备等特色产业集聚区。在卫星互联网领域，松江围绕链主企业，已集聚上下游企业超50家，2024年产业规模超200亿元，并入选国家级中小企业特色产业集群。更具开创性的是“松江大学城科创源”建设，它着力破解科技成果转化的“最初一公里”难题。通过建立校企双向发榜机制、构建从概念验证到中试熟化的服务平台、开放共享高校大型科学仪器1488台（套），该模式旨在将12万名师生的创新资源高效转化为产业优势。这种以体制机制创新盘活在地科创资源、培育内生增长极的实践，是上海瞄准国家战略需求，将制度优势转化为产业竞争优势的生动缩影，为超大城市依托科教资源赋能区域产业创新提供了可资借鉴的路径。
2.集群跃升，从“规模扩张”到“能级进化”的万亿集群之路
产业生态的健康与否，直观体现在产业集群的能级上。“十四五”期间，上海产业经济实现了从“规模扩张”向“能级跃升”的深刻转型。最显著的标志是，上海在全国率先同时形成了电子信息（1.2万亿元）、汽车（1.1万亿元）、高端装备（1.1万亿元）、软件和信息服务（1.8万亿元）四大万亿级产业集群。这不仅体现了庞大的经济规模，更意味着这些领域已形成了国内最完备的产业链条和最丰富的产业生态。在此基础上，上海的产业“朋友圈”不断扩容升级。截至2024年末，上海新增跨国公司地区总部60家、外资研发中心30家，累计总量分别达1016家和591家，其中高技术制造业吸引外资占比高达75.4%。全球顶尖企业持续将核心功能落户上海，正是对其产业生态竞争力和稳定性的“用脚投票”。这套“内生培育”与“外部引流”相结合的生态建设组合拳，为上海现代产业体系构筑了坚实的基本盘。
3.创新突破，全链条生态赋能三大先导产业崛起
对于代表未来方向的先导产业，产业生态的竞争本质上是创新生态的竞争。上海在集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业领域的突破，充分验证了其全链条创新生态的效能。以生物医药产业为例，其规模从2021年的7617亿元增长至2024年的9847亿元，并于2025年突破万亿元大关，成为上海第五个万亿级产业。数字背后是创新成果的持续涌现：2021年至2025年9月，上海获批上市国产Ⅰ类创新药30个，占全国17%；获批第三类创新医疗器械45个，占全国20%。这一成就源于“基础研究-临床研发-审评审批-产业转化-金融支持”各环节的生态合力。上海不仅布局了顶级科研设施与平台，更通过设立总规模225亿元的产业母基金、建立专业审评通道（如“新优药械”产品目录）等举措，系统性地降低了创新成本、加速了成果转化。这种覆盖创新全生命周期的生态化支持体系，正是上海培育新质生产力的核心密码。
三、面向“十五五”谋划上海优化营商环境的产业生态新篇章
“十四五”的实践探索与制度积淀，为上海产业生态的深化构筑了坚实基础。步入“十五五”这一“夯实基础、全面发力”的关键时期，上海需在更高起点上培育新质生产力，现代化产业体系的建设，必须从要素聚集的“物理反应”迈向生态协同的“化学反应”。这要求我们以落实营商环境9.0版方案为新起点，将“产业生态环境”的系统构建，深度融入“固本升级、创新育新、扩容提质、强基增效”的宏观路径之中，推动上海产业发展实现从“规模优势”到“范式引领”的根本性跨越。
1.服务国家战略，在提升城市核心功能中锻造生态韧性
上海的产业生态，必须在服务国家战略、提升城市核心功能的宏大进程中定位和锻造。这意味着，产业生态的优化必须紧密围绕强化“四大功能”、深化“五个中心”建设这一主线展开。一方面，要通过构建“热带雨林”式的产业生态，巩固提升集成电路、生物医药、人工智能等先导产业的全球竞争力，并积极抢占未来产业新赛道，这正是锻造上海“高端产业引领功能”的关键所在。另一方面，要依托营商环境9.0版中做强“走出去”与“引进来”服务的双向举措，将上海打造为国内外产业链、供应链、创新链深度对接的关键节点。通过便利的跨境融资、知识产权国际贸易与高端人才流动，使上海的产业生态具备强大的资源配置能力和风险抵御能力，从而为强化全球资源配置功能与国际门户枢纽功能提供坚实的产业基础。
2.深化系统集成，在“四大环境”协同中提升生态能级
营商环境9.0版将“产业生态”与政务服务、市场竞争、社会共治并列为四大环境，其深意在于打破政策藩篱，追求系统效能的最大化。未来，产业生态建设不能孤立进行，而必须在“四大环境”的协同发力中寻找突破口。政务服务需从“高效办成一件事”向“精准适配一类产业”升级，针对生物医药、人工智能等先导产业的特殊监管与审批需求，提供透明、可预期的特色化服务。市场竞争环境则要通过强化知识产权保护、遏制“内卷式”不当竞争，维护公平健康的产业创新秩序，保护市场主体敢于长期投资的信心。社会共治环境要求推动政企沟通、赋能基层街镇，形成发现问题、响应诉求的敏捷网络。最终，使土地、资本、人才、数据等要素，在法治、政务、社会等多重环境的保障下，通过市场机制实现更高效、更有机的配置，真正形成“产业发展更适配、创新创业更友好”的生态闭环。
3.创新治理范式，在“有效市场”与“有为政府”结合中激发生态活力
迈向“十五五”，产业生态的持续进化最终依赖于治理范式的创新。其核心是厘清边界、深化协同，实现“有效市场”与“有为政府”的更好结合。政府角色应从传统的要素直接配置者，转向更加注重“平台搭建”与“规则设计”的生态催化者。具体而言，一是深化“标地营造”等土地供应制度改革，从源头实现空间规划与产业功能的精准匹配，为企业提供稳定预期。二是完善“随申融”等全市统一金融服务平台，推动企业信用数据资产化，引导金融资源主动、精准流向创新实体。三是探索支持概念验证中心、中试平台等新型基础设施建设，弥补市场在成果转化早期阶段的失灵，降低创新成本。与此同时，政府需保持战略定力，尊重产业规律，对于短剧、二次元等涌现的新业态新模式，以提升监管透明度和审批时效性予以包容审慎引导，为未来增长留足空间。通过这一系列制度性供给，最终激发“链主企业、专精特新企业、创新型中小企业”等各类市场主体同频共振、活力迸发的雁阵格局。
总之，从1.0版到9.0版的迭代升级，不仅是政策举措的持续完善，更彰显了上海践行“以人民为中心的发展思想”、服务国家高质量发展大局的坚定自觉。将“产业生态”置于核心，标志着上海的改革逻辑已从优化营商环境的“单一维度”，升维至塑造适配新质生产力发展的新型生产关系、夯实现代化产业体系基础的系统变革。展望“十五五”，上海将继续以当好改革开放排头兵、创新发展先行者的使命担当，沿着营商环境9.0版绘制的路线图，将系统集成的方法论、服务国家的使命感与治理现代化的创新力融为一体，将制度创新的优势转化为产业高质量发展的持久动能，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献上海的智慧和力量。
（作者为中共上海市委党校上海发展研究院副院长、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）
原标题：《“产业生态”首次单列，是个什么信号？》
栏目主编：王多 题图来源：视觉中国 图片编辑：徐佳敏
来源：作者：周静
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