海南自贸港法规制定权定位高于经济特区法规制定权和地方性法规制定权，可对法律或者行政法规的规定作变通规定
海南自贸港的制度型开放不是一般意义的扩大市场准入，而是要参与全球经贸规则重塑，推动实现从“商品和要素流动型开放”向“规则、规制、管理、标准等制度型开放”跃升
文 |《瞭望》新闻周刊记者 刘邓 吴茂辉 夏天
建设海南自由贸易港，是党中央着眼新时代全面深化改革开放作出的重大决策。为确保各项重大改革和高水平对外开放于法有据，2021年6月10日，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，在此基础上，海南自贸港系列配套法律法规体系不断完善。
2025年12月18日，海南自贸港正式启动全岛封关。在新的起点上，如何在法治轨道上把海南自贸港打造成为引领中国新时代对外开放的重要门户，《瞭望》新闻周刊记者专访了中国政法大学党委书记姜泽廷。
准确理解把握海南自由贸易港法
《瞭望》：海南自由贸易港法及其配套法律法规的特色是什么？其在“把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”中起到什么作用？
姜泽廷：海南自由贸易港法及其配套法律法规特色非常显著。一是立法体系呈现“海南自由贸易港法规+经济特区法规+地方性法规”三位一体的集成性，这在全国范围内是非常特殊的，这样的立法体系可精准对接国家对海南的各种战略定位。
二是综合立法法第八十四条和海南自由贸易港法第十条的规定，海南自贸港法规制定权定位高于经济特区法规制定权和地方性法规制定权，可对法律或者行政法规的规定作变通规定。此外，海南还可以在遵循宪法规定和法律、行政法规“基本原则”的情况下，结合实际对贸易、投资及相关管理活动制定法规。
三是海南自由贸易港法及其配套法律法规已经初步实现了“中央授权+地方立法创新”衔接的纵向协同，以及“国际规则+国内规则”对接的横向协同。目前，海南已先后出台了《海南自由贸易港优化营商环境条例》《海南自由贸易港公平竞争条例》等20余部涉外领域的法规。并且围绕国际经贸规则衔接制定了变通性法规，例如《海南自由贸易港极简审批条例》部分转化了《世界贸易组织贸易便利化协定》的核心条款；《海南自由贸易港数字经济促进条例》部分转化了《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）中的关键条款；《海南自由贸易港国际商事仲裁发展若干规定》对接了《承认及执行外国仲裁裁决公约》《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》等国际公约。
如此科学、精准、灵活的法治体系赋予了海南更大的改革开放自主权，有力推动海南自贸港核心政策落地、制度集成创新和制度型开放，打通了制度机制的痛点、难点和堵点，起到连接器、转换器、加速器作用，为国内其他省市对接国际高标准经贸规则提供了制度范本。
《瞭望》：当前，海南自贸港建设成型起势。衡量“成型起势”在法治层面得以确立的标志是什么？
姜泽廷：根据《海南自由贸易港建设总体方案》的有关要求，标志有两个：一是看以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系是否已经建立。二是看2025年前要完成的18项任务，其配套立法和法律实施机制是否已经确立。
对标高水平开放完善法治体系
《瞭望》：面向未来，封关运作在法治层面亟需应对的挑战是什么？
姜泽廷：目前，最大的挑战集中体现在两个方面。
一是在立法层面，立法授权机制上需要建立足够科学的“负面清单+容错机制”，以更好应对法律体系衔接协同性不足带来的立法压力。因为一方面各国商品和资本等要素流入海南时会产生国际规则、外国法和中国法之间的法律冲突问题。另一方面海南自贸港立法与中央立法之间存在衔接协同性问题。随着开放程度的提升，这些挑战会与日俱增。要及时动态调整授权清单，既保障立法行为合法合规，也不会因过于保守影响开放进程。
二是在法律实施层面，尽快打造集成型、智能型涉外争端解决机制以应对激增的涉外纠纷。随着自贸港封关运作，商品、资本等要素的流动性和市场的活跃性进一步提高，涉外商事纠纷数量、类型可能增多，涉外商事争议解决的压力增大。未来需要构建跨境证据交换链、电子证据互认平台；实现跨国证人法庭远程质证；设立跨境执法协作中心；整合仲裁、调解、和解职能等。
《瞭望》：当前海南自贸港如何积极对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等国际高标准经贸规则？
姜泽廷：海南自贸港的制度型开放不是一般意义的扩大市场准入，而是要参与全球经贸规则重塑，推动实现从“商品和要素流动型开放”向“规则、规制、管理、标准等制度型开放”跃升。因此，对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，实质上是一个国内改革与国际规则对接、互动，推进中国式法治现代化的过程。
当前，海南在制度型开放规则“主动对接”方面开展了诸多探索，包括实施负面清单管理制度、出台贸易自由便利措施、开展税收制度改革等，为未来规则融合创造了条件。
在数字贸易规则“创新引领”方面，中国率先提出全球数字治理方案，加快研究数据资源确权、跨境数据流动管理和算法治理等新型数字法治议题。海南也制定出台了《海南自由贸易港数据安全有序流动顶层设计方案（2025—2030）》《海南自由贸易港国际数据中心发展规定》《海南自由贸易港数据出境管理清单（负面清单）》等制度，为中国参与DEPA等数字贸易协定提供创新样本。
面向未来，规则对接要更加注重制度创新的自主性，形成“中国特色对接模式”，即积极参与、平等协商、坚持国家利益和制度安全底线。海南尤其应在数字贸易治理、供应链规则、绿色贸易规则等方面加强自主创新。
同时，规则对接还应注重提升国际经贸规则塑造力。海南完全可以成为中国参与全球经贸治理的“制度型开放前沿阵地”和“规则创新策源地”，从规则衔接到规则引领，为推动全球治理体系更加公正合理贡献中国智慧。
海关工作人员对三亚航空口岸第一批“零关税”货物进行核验放行（2025 年 12 月 18 日摄） 赵颖全摄 / 本刊
依法防控风险提升政府监管能力
《瞭望》：海南自贸港封关运作可能面临走私等各种潜在风险，您认为从法治建设层面该如何更好防控风险？
姜泽廷：封关运作意味着海南自贸港全岛建设进入新阶段，也意味着风险挑战更加多元复杂。在这一历史节点上，法治的作用尤为关键。
客观来看，封关后，海南自贸港面临的风险往往具有跨境性、链条性和隐蔽性等特征，呈现出利益集团化和技术智能化趋势。从法治建设层面来看，海南自贸港封关必须同步推进法治制度建设、治理能力提升和风险防控机制创新，构建“依法开放、依法监管、依法防控”的制度体系。
第一，构建更加完备的封关法治制度体系。以海南自由贸易港法为依据，系统完善与封关运作相关的关税制度、进出口监管、离岛免税、加工增值和卡口监管等重点制度的实施细则，推动海关、税务、边检、市场监管、数据安全等领域制度协同。同时，健全涉外经济领域法律制度，强化规则的稳定性与可预期性，确保风险防控有法可依、有章可循。
第二，推动风险治理模式向“智慧监管+信用监管+协同监管”升级。在打击走私风险方面，海南制定了《海南自由贸易港反走私条例（试行）》，建立了专门的法律治理框架。同时要强化大数据风控、商品溯源监管与重点企业风险画像，推进风险预警前置化、查验全程数字化。在数据跨境风险防控方面，应构建自贸港数据治理规则体系，完善数据分级分类标准和敏感数据出境评估制度，实现促进数字贸易发展与维护国家数据安全相统一。在知识产权保护方面，推行知识产权快速维权机制、协同保护机制以及恶意侵权惩罚性赔偿制度，打造市场化法治化国际化一流营商环境。
第三，提升涉外法治能力和治理效能。海南处于制度型开放前沿，更需要以法治方式统筹处理开放与安全、便利与规范的关系。推动企业自治为基础、行业自治为支撑、政府依法监管为保障的风险防控机制。同时，完善行政执法与刑事司法衔接机制，加快建设真正具有国际竞争力的国际争议解决中心和法律服务体系。
《瞭望》：海南自贸港封关运作后，您认为政府在监管能力上需要做哪些提升？
姜泽廷：海南自贸港全岛封关运作需要构建与高水平开放形态相适应的监管体系，这对政府监管能力提出了前所未有的挑战。我认为，应在以下几个方面不断努力：
第一，突破传统物理围网依赖，构建以“信息围网”为核心的智慧监管流程。封关运作并不是物理隔离的简单升级，而是监管模式的变革。监管需从依赖实体卡口转向依托大数据、区块链等技术，构建全域联动、一体协同的智慧监管平台，实现货物、资金、人员流动的全程可追溯、风险可预警。核心在于推动监管环节由事前审批转向事中事后全程监管延伸，实现不同管理部门间数据共享、规则互认与执法协同，形成“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的高效安全监管格局。
第二，突破现行法律法规中与高水平开放要求不适应的制度瓶颈，加快监管体系的法治化建构。法治是封关运作的基础保障，当前需在国家立法层面进一步授权海南进行更大胆、更自主的制度探索，并对不适应自贸港定位的现行法规进行系统梳理与调整。海南应充分利用特区立法权，围绕贸易、投资、资金、人员、运输、数据等关键领域，加快构建一套透明、稳定、可预期的监管规则体系，确保各项监管活动于法有据、有章可循。
第三，突破监管理念与能力的路径依赖，推动监管模式向服务型、精准化转变。面对高水平开放的新要求，政府须将监管融入服务之中，实现有效监管与激发市场活力的统一。这一转变，关键在于全面构建并实施以信用为基础的新型监管机制，对经营主体实施差异化、精准化的管理。同时，需依法在金融、数据流动、公共卫生等重点领域建立健全全链条风险防控体系，明确从风险识别、预警到处置的法定程序，以此提升监管的预见性和有效性。此外，还需着力加强监管队伍的专业能力与法治素养建设，确保其能够熟练运用法治方式应对复杂风险，最终形成与发展需要动态适配的监管能力。■
热门跟贴