即使我们目前还不具备明确形成界定什么是“国有资产流失”的共识的条件，那至少我们是不是可以考虑立法中明确由怎样的机构来识别和仲裁。
本文系盘古智库学术委员会副主任委员、中国人民大学财政金融学院金融学教
授郑志刚为
2025年1月18日北京国有资产法治研究会牵头在中国社科院法学所举办的《中华人民共和国国有资产法（草案）》征求意见研讨会准备的书面发言
，文章来源于“FT中文网”
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围绕正在公开征求意见的《中华人民共和国国有资产法（草案）》，在这次由北京国有资产法治研究会牵头，在中国社科院法学所举办的研讨会上，我从一名研究公司治理的经济学背景的学者，提出一些不成熟的思考，供相关机构参考和大家批评。
第一，立法应该建立和强化最终所有人的权益保障机制。
《中华人民共和国国有资产法（草案）》（以下简称《草案》）中的多个条目涉及国资所有人和委托人的权益保障问题。例如，第9条提到“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。全国人民代表大会及其常务委员会监督国务院行使国有资产所有权情况”；第12条提到“国有资产实行国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合的体制”；第14条提到“国务院应…..依法向全国人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况等职责。地方人民政府……依法向本级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况等职责”；第34条提到“国务院和地方人民政府分别对履行所有权人职责的部门、机构开展考核评价。履行所有权人职责的部门、机构对国有资产保护和经营使用情况开展考核评价”；第44条提到“受托履行所有权人职责的地方人民政府，依照规定向委托主体报告国有资产受托管理情况及国有资产重大损失、重大风险等重大事项”。
确切地说，国有资产管理体系事实上是一个长的委托代理链条。委托人或者说委托主体并非一层或一类。《草案》中语焉不详的“委托”或“受托”表述可能既忽略了委托人的权益，又模糊了代理人的职责。更加重要的是，作为上一层委托代理关系的代理人恰恰是下一层委托代理关系的委托人。这样势必弱化最终委托人（全民所有）对长的链条底端的代理人的监督。我们以非金融和文化的央企为例。
最终委托人（全民）——国务院——国务院国资委——央企（企业集团）——一级子公司——二级子公司——三级子公司
这事实上就是国有资本长期以来难以克服的被吴敬琏等学者所总结的“（最终）所有者缺位”的问题，一直是代理人在监督评价（下一层委托代理关系的）代理人。理论上，代理人只需要“搞定”上一层的“代理人”即可。这是为什么国企成为腐败重灾区的原因之一。这显然不是目前的一句“国有资产实行国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合的体制”和“依法向全国人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况等职责”可以轻描淡写过去的。换句话说，与通常的委托代理问题重点解决的是如何加强监督代理人的问题不同，长的委托代理链条下的国有资产所有者缺位问题需要重点解决的是如何让委托人有能力和渠道监督代理人的问题。
有鉴于此，既然“国有资产属于国家所有即全民所有”，《草案》作为新的立法努力，应该积极尝试和探索最终委托人监督权力的权益保障机制建立和加强问题。我这里建议在人大常委会中成立专门的国资监督专门委员会，围绕涉及国资监督的重大问题进行听证，例行检查和做出仲裁。这样安排的核心逻辑是，与投入企业真金白银的民资性质的股东（最终委托人）为了投资安全和获得投资回报，势必有激励监督其代理人（例如通过股东大会罢免认为不称职的经理人）不同，国资由于所有者缺位，只能依靠声誉机制激励下的人大代表来更好地履行监督代理人的职责。同样重要的是，人大常委会中成立专门的国资监督专门委员会的运作一方面能体现监督的透明原则，另一方面还能类似于董事会中的专业委员会的组织体现专业化分工原则，由专业的人做专业的事。
在这次围绕国有资产的立法中，如何建立和强化最终所有人的权益保障机制显然是一个无法回避的问题。
第二，如何借助现有相对更加成熟的公司治理框架更好地实现国有资产保值增值的目的。
我们知道现代股份公司是一种成熟普遍的包括国资在内的资本投资模式。围绕现代股份公司设立以来出现的由于所有权与经营权分离产生的代理冲突，不仅是民资投资面临的主要问题，也是这次立法实践关注的国资面临的主要问题。
经过长期发展，围绕减缓代理冲突，公司治理理论和实践形成了很多卓有成效的制度安排。例如，通过依靠建立来自外部，兼职性质和注重声誉的独立董事为主体的董事会接受最终委托人股东的委托，来形成对代理人管理团队透明和专业的监督；通过形成股东分散的股权构架，建立提出临时议案和召集临时股东大会等机制，让各方充分表达利益诉求，形成相互制衡的纠错机制。一个十分突出的例子是，新加坡淡马锡通过在公司治理中搭冲在前面的民资的便车，很好地实现了新加坡国资的保值和增值。而这些制度之所以有效，很重要的原因是它利用了解决委托代理问题十分稀缺和重要的当地信息，同时借助声誉市场的力量形成了有效透明的制衡和监督，建立了一种自动纠错机制。
令人感到美中不足的是，在《草案》中对国资作为一种资本形态，国资投资必然涉及的公司治理制度建设问题以及彼此协调问题涉及不多。例如，即使国资是大股东，实控人，那究竟如何处理与其他小股东的关系呢？要不要承认基于一股一票股东大会投票表决的重大事项的最终裁决？那如果发行的不是一类股票，而是投票权配置权重不同的AB两类，甚至ABC三类股票呢？以及国资如何借助董事会的组织和运行来维护和保障自身的权益？
如何借助现有相对更加成熟的公司治理框架更好地实现国有资产保值增值的目的显然也是在这次国有资产的相关立法中一个无法回避的问题。这不仅是一个如何使国资更加增值保值的问题，而且还是一个建立和完善现代企业制度的问题。
第三，如何识别和界定“国有资产流失”和反过来的“国资保值增值”？
《草案》中多次提到“防止国有资产流失”，例如27条和31条。在第17条则明确提到“国有资产的保值增值”，而在第21条款则用“统筹各类国有资产的存量和增量、优化不同类别国有资产之间的布局和结构”这一抽象的说法代替相对更为直接的“保值增值”。那么，究竟怎样才算实现了“保值增值”，或者反过来说，避免了“国有资产流失”？这些重要议题要不要在这部立法中有所体现呢？
我们知道，学术界和实务界围绕资产流失的界定和识别长期争议，持续至今。我注意到顾雏军先生最近还在对多年前做出的判决发起行政复议不予受理表示忿忿不平（参见“顾雏军元旦当日收到了三份国务院行政裁决中心的不受理决定书”，公号顾雏军，2026年1月4日）。很多年前，记得在清华举办的一次研讨会上我曾经提出，对于国有资产流失也许我们不能用会计成本概念，简单基于法律证据和会计信息做出裁决，而是应该用经济学的机会成本概念来评价国有资产的保值增值问题。毕竟，类似于反垄断评估，国有资产流失也许并非一个简单的会计“资产得失”问题，更是一个经济学的“效率”问题（参见郑志刚，“顾雏军获国家赔偿的一点思考”，FT中文，2022年2月）。
但我必须承认的是，做到这点很难。绝大多数的人会认为投资依然在创造就业、提供税收，稳健经营的杭州娃哈哈的地方国资是一种国有资产流失（参见郑志刚，“我们究竟希望娃哈哈成为下一个万科还是格力？”，FT中文，2025年11月），却不会认为国资控股的万科深陷债务深渊，甚至拖累大股东地铁界曾经的“利润王”深铁是一种国有资产流失（参见郑志刚，“两种国资投资模式的历史比较和现实启示”，FT中文，2025年12月）。
我理解，作为一部围绕国有资产的立法，即使我们目前还不具备明确形成界定什么是“国有资产流失”的共识的条件，那至少我们是不是可以考虑立法中明确由怎样的机构来识别和仲裁，最终推动这种共识的形成。也许这个具有仲裁性质的机构同样是我前面建议提及的那个在人大常委会中待成立的国资监督专门委员会。■
文章来源于“FT中文网”
图文编辑：张洵
责任编辑：刘菁波
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