文/清华大学五道口金融学院讲席教授，国际金融与经济研究中心（CIFER）主任鞠建东
本文围绕中国式现代化建设目标，系统阐述实现该目标的四个关键体制改革步骤：一是推进权力下 放至县（区）层级；二是建立健全社会保障托底机制；三是制定促进人口长期均衡发展的生育支持 政策；四是构建“县（区）、乡镇（街道）、村（社区）”三级联动的知识经济体系。
何为中国式现代化
根据2024年统计数据，新加坡人口规模为600万，人均GDP达9万美元；中国人口总量为14亿，人均GDP约1.3万美元，大致相当于新加坡水平的七分之一。若以70万人作为县（区）平均人口基数，全国约对应2000个县（区）。
由此，中国式现代化的目标可理解为：在构建全国统一大市场的框架下，建成2000个“小新加坡”。具体而言，力争到2060年前后，即大约35年后，实现全国2000个县（区）人均GDP平均值达到新加坡当前9万美元的发展水平。关于为何设定为2000个“小新加坡”而非200个或30余个，下文将进一步论证。
推进权力下放至县（区）层级
回顾中国两千年的历史，“分久必合，合久必分”的周期性规律与黄炎培先生提出的“历史周期率”表明，跳出兴衰循环的根本在于体制建设，而体制建设的关键突破口与难点，恰在于处理好中央与地方的关系。因此，放权必须遵循科学原则：既要有效调动地方积极性，又要防范因过度分权导致的地方市场分割。
回顾新中国成立之后的历史，1961年中共八届九中全会提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针；1978年实施家庭联产承包责任制；1992至1994年推行分税制改革；1998年启动住房制度改革；2001年加入世界贸易组织（WTO）；2008年出台4万亿元投资计划并建立地方融资平台。这些历史节点揭示了两大规律。一是每当经济面临下行压力时，改革始终是推动经济发展的根本动力；二是推动经济发展的核心改革举措主要是中央向地方放权。然而，放权也伴随着风险，容易引发地方失序，即所谓“一收就死，一放就乱”的集权与分权动态平衡困境。
实现调动地方积极性、维护全国统一大市场与保障社会经济稳定三者平衡的关键，在于科学界定“地方”的行政层级与管辖规模。层级过高、辖区过大易滋生地方保护，不利于经济协调发展，甚至威胁社会稳定；层级过低、辖区过小则难以承责。鉴于此，建议将中央与省级政府的部分市场经济直接管理职权下放至县（区）层级。以平均人口约70万人的县（区）作为“地方”基本单元较为适宜，全国约2000个县（区）可形成既统一又竞争的市场格局。一方面，70万人口规模的县（区）经济体量足以支撑相应管理职能；另一方面，2000个县（区）的数量充分可确保市场竞争的有效性，避免因放权导致的系统性失序。单个县（区）对全国大市场的外溢效应相对有限，因此可充分授权其积极探索、先行先试，释放改革创新活力。
我国经济体制可构建为中央经济、县（区）经济与民营经济三足鼎立的结构性框架，分别对应国有经济、集体经济与市场经济三种形态。纵观中国经济3000余年的历史演进，中央、地方、民营三元格局始终存续，当下的核心任务正是将地方经济予以制度化，形成具有竞争活力的县（区）经济模式。现代化建设必须立足历史传承与创新发展，切忌脱离国情的空泛论道。
在这一结构中，中央经济代表全民利益，职能定位于维护全国统一大市场的稳定与发展；县（区）经济代表集体利益，职能定位于保障区域民生、促进地方繁荣；民营经济代表投资人利益，职能定位于激发市场活力、推动市场繁荣。三者主体有别、功能各异，既相互竞争又彼此支撑，最终指向共同富裕、共同繁荣、共同发展的战略目标。
构建三足鼎立经济体制结构的核心，在于建立县（区）经济的竞争性制度框架，这需要对县（区）经济进行再认识。
首要任务是解放思想。自20世纪90年代以来，受新古典经济学影响，普遍认为县（区）地方政府职能仅限于提供公共服务、充当市场经济“守夜人”。这一传统观念亟须突破，应对县（区）地方政府职能进行重新定位。
中国的县（区）地方政府仅以提供公共服务为职责是远远不够的。其职能应包括，一是地方政府的公共服务职能；二是县（区）经济的经营主体职能。县（区）政府是统一大市场中的经营主体，为使其经营主体地位合法化、制度化，可成立县（区）总公司。
关于县（区）总公司的收入来源，需从两方面着手。一是编制县（区）资产负债表，厘清集体资源、资产及资金运营收入的构成；二是建立稳定收入机制。举例而言，我国增值税率为13%，中央与地方各分享50%，即各占6.5%。可将地方所得的6.5%增值税划转县（区），作为县（区）总公司的稳定收入来源。
理论上，县（区）总公司可以有相当于本县（区）GDP6.5%的增值税收入，构成其稳定现金流，可以作为发行股票的基础。地方经济改革的难点在于土地出让金下降后融资体制的改革。
改革方向应由间接融资转向直接融资。传统模式下地方政府主要依赖土地出让金进行间接融资，成立县（区）总公司后，可通过上市实现直接融资，为此应建立县（区）总公司股票交易市场，并推进其首次公开发行（IPO）。
县（区）总公司发行的股票在性质上与企业股票存在根本差异。其收入来源于县（区）GDP6.5%的增值税，本质上是GDP经营权的转让，而非GDP所有权的让渡，这一点还需理论创新。县（区）总公司代表本县（区）居民对集体经济实施管理，其股票仅体现经营权收益，不涉及所有权，市场交易行为不会导致地方经济所有权的变更。
建立健全社会保障托底机制
1978年后确立的家庭联产承包制度曾发挥托底功能，农民若外出务工受阻，仍可返乡务农。40余年来，农村经济结构发生深刻变化，目前仍在务农者70岁及以上高龄人口不在少数。
托底功能应转向养老保险制度。2024年数据显示：事业单位退休人员2700万人，月人均待遇6500元；企业退休人员1.2亿人，月人均待遇3700元；城乡居民养老保险待遇领取者2亿人，月人均待遇仅180元。当前亟须托底的，正是这2亿城乡居民的养老金缺口。
可构建“全国—县（区）—单位—个人”四级养老账户体系。目前，事业单位和企业单位退休人员月人均待遇已高于1000元，托底重点在于城乡居民群体，建议将城乡居民基础养老金由现行月人均180元统一提高至1000元，差额820元由公共资金补足，按2亿待遇领取人员计算，每月人均大约需要补800元、全年12个月，年度新增支出为19200亿元，以此首先筑牢第一道托底防线。
第二道托底防线面向80岁及以上高龄人口。建议以乡镇（街道）或村（社区）为单元，兴办免费社区养老院。2024年全国80岁及以上老人约4500万，按每3000人口的行政村（社区）约100名高龄老人测算，实行每5名高龄人口配备1名护理员的标准，共需护理员约900万人；若每人年均成本5万元，年度总成本为4500亿元。
制定促进人口长期均衡发展的生育支持政策
为鼓励生育、促进人口长期均衡发展，应构建生育激励型养老保险制度。除单位与个人账户外，前述中央、县（区）两级公共养老金账户均引入“生育奖励乘数”：以城乡居民为例，中央基础养老金月标准按家庭生育子女数递增，生育一孩1000元、二孩2000元、三孩3000元，依此类推，子女越多、养老金越高，形成正向激励。
鼓励生育，降低生育成本是前提。现行0~3岁阶段国家已按每人每年3600元发放育儿补贴，资金直达家庭；更关键的是减轻母亲0~6岁抚育负担。建议建立公费托幼服务体系，0~3岁托儿所生师比不超过4∶1，4~6岁幼儿园生师比不超过15∶1，经费由中央承担，标准为每人每月2000元。若按年均新生儿1000万、0~6岁人口合计6000万计算，年需资金14400亿元，以此筑牢托幼保障网。师资需求量上来看，0~3岁托儿所教师约750万人，4~6岁幼儿园教师约200万人。
建立“县—乡—村”三级知识社会体系
为完成从工业社会向知识社会的转型，需构建“县（区）—乡镇（街道）—村（社区）”三级知识社会体系，把投资重心从物质资本转向人力资本，重点投入医疗与教育两大领域。
医疗方面，在村（社区）层面按每3000人设置1所社区卫生所（含卫生室），按每千人口配1名医生、4名护士的标准，每所平均15人。全国约需新建45万所，年运行费用每所150万元，中央年投入6750亿元，新增医生、护士675万人。
教育方面，一是延长义务教育至高中，实行“6年小学＋5年初高中”一贯制，取消中考。年均在校生约1000万人，生均年成本2万元，新增2年义务教育年需经费4000亿元；二是每个县（区）举办1所社区大学（以成人教育、职业教育为主，兼顾普通教育），全国新建2000所，年投入每所10亿元，共需2万亿元，新增教职工约400万人。
综上，城乡居民养老金提标、公费托幼、社区卫生所、社区养老院、高中义务教育、县（区）大学6项合计，中央每年需安排资金68850亿元。资金可通过发行长期国债解决，按2%年化成本计算，年利息支出约1377亿元，取整约1400亿元，可新增就业岗位2925万个（护士900万、托幼教师950万、医护675万、大学教职工400万）。以年均新增1400亿元利息成本撬动近3000万人就业，为迈向统一大市场下的“2000个小新加坡”提供可持续的人力资本支撑。
中国式现代化是迈向“大同社会”的历史阶段。《礼记》曰：“大道之行也，天下为公……老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”以3000人左右为单元的村（社区），应普遍设立公费托儿所、幼儿园、养老院、卫生所，并保障每个孩子完成高中阶段教育——这是中央与县（区）政府需立即落实的法定职责，也是中国式现代化的前提条件。
中国式现代化要与中国实践相结合，与中国传统文化相结合。知识社会是通向理想世界的新阶段。县（区）建大学，建立“ 县（区）— 乡镇（街道）— 村（社区）”的三级知识社会体系，使得每个县（区）的人民，能够不断学习，不断创新，不断掌握科学文化知识，不断提高生产效率，不断提高生活质量，不断提高文明水平，不断提高对宇宙、人生规律的理解，不断升华人性，是中国式现代化的时代要求。
本文根据作者在2025年12月16日“2025国是论坛”上的发言整理而成。
来源 | 《清华金融评论》2026年1月刊总第146期
编辑 | 周茗一
审核丨丁开艳
责编 | 兰银帆
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