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记者|李卓谦
责编|张晶
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今年1月1日，《中华人民共和国国家公园法》正式施行，这是我国首部专门针对国家公园的基础性法律，共七章六十三条，从布局设立、保护管理到参与共享、保障监督、法律责任等方面作出全面规范，标志着国家公园建设进入全面法治化、规范化新阶段。
近日，本社记者就新法的施行采访了北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任杨朝霞和北京大学法学院助理教授吴凯杰。两位专家均表示，国家公园法不仅“高大上”，同时也非常“接地气”：一方面对国家公园生态保护进行严格的规范，另一方面也让国家公园真正成为全民共享的生态福祉。
专门立法，意义重大且深远
国家公园是自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的空间，是新的也是最重要的自然保护地类型。我国于2015年开展国家公园体制试点，2021年正式设立第一批5个国家公园，2022年明确49个国家公园候选区，正在建设世界上最大的国家公园体系。与此同时，国家公园领域制度建设方面的短板日益明显。
杨朝霞认为，国家公园法有利于扭转“重环境污染、轻生态破坏”“重生态产品、轻生态空间”“重要素保护、轻系统治理”的法治格局，以法治思维和手段推进生态文明建设，填补了生态文明立法体系的重大空白。他指出，法律以“保持自然生态系统原真性和完整性”为出发点，构建了涵盖规划设立、保护管理、参与共享、保障监督的完整制度链，立法水准高、创新性强。
吴凯杰则表示，该法在法律层面把党中央、国务院关于建立国家公园体制的一系列决策部署转化为制度规范，充分吸收地方立法实践经验，统一了国家公园管理的基本规则，并为后续立法的进一步探索创新留有空间，具有重大改革法治化的重要意义。
科学布局+分区管控，为生态保护筑“屏障”
《国家公园法》第十二条、第十三条明确了国家公园“自上而下+自下而上”相结合的设立模式。国务院主管部门会同有关部门编制国家公园空间布局方案，遴选候选区并报国务院批准；省级人民政府做好前期调查、意见征求、公示等工作，经国务院主管部门评估后，再向国务院提出设立申请，获批后方可设立。
杨朝霞表示，这种模式既强化了国家层面的宏观调控地位，有利于防止出现类似自然保护区从前各自为政、“一窝蜂”设立的碎片化、盲目化乱象，又肯定了地方层面的本土优势，有利于有效发挥省级人民政府建设国家公园的自主性和积极性。
同时，该法第十五条规定，国家公园设立后，区域内其他自然保护地要么划入公园，要么经评估后整合或撤销，彻底解决保护地重叠问题。杨朝霞认为，国家公园法对国家公园区域范围的划定特别强调要坚持实事求是、科学合理的原则，是一大亮点。他建议划定国家公园区域范围，应当统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的客观需要，坚持实事求是、科学合理，经过充分调查和充分论证，这样有利于把应该保护的地方保护起来，宜大则大宜小则小，防止好大喜功贪大求全。
将国家公园“分区管控”也是国家公园法的一大亮点。第十六条根据自然生态系统特性、功能定位和管理目标，国家公园划分为核心保护区和一般控制区。国家公园区域内自然生态系统保存完整、代表性强，核心资源集中分布，或者生态脆弱需要休养生息的区域划为核心保护区，核心保护区以外的区域划为一般控制区。
第二十七条、第二十八条明确了不同区域的活动边界，核心保护区除调查监测、生态修复、应急救援、原有居民必要生产生活等特定活动外，原则上禁止人为活动；一般控制区可开展科普宣传、生态旅游、基础地质调查等活动，但需符合国土空间规划。
吴凯杰介绍，过去以自然保护区为主体的自然保护地体系按照环境要素分类，保护边界受制于行政区划，保护措施让位于资源利用，未能充分按照系统治理理念确定保护边界与保护措施。而国家公园法要求根据自然生态空间分布和系统性保护需要编制国家公园空间布局方案，将国家公园进行分区保护，并且按照自然生态系统特性和内在规律实行整体保护、系统修复、综合治理。“这些规定对自然保护地法体系落实系统治理原则具有重要的典范意义与创新价值。”吴凯杰说。
他还特别提出，国家公园法多次采用“自然生态系统”概念，将保持重要自然生态系统的原真性和完整性纳入立法目标，并明确国家公园法以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的。这些内容都体现了国家公园生态保护从“要素分治”向“系统治理”的转变。
“逛公园”优惠更多、体验更优
特殊群体免票，还有免费开放日——《国家公园法》第四十二条明确规定，国家公园区域内利用公共资源建设的景区，对残疾人、老年人、未成年人、军人、消防救援人员等特殊群体实行免票或者优惠票价，并鼓励面向公众设立国家公园免费开放日。
公共服务升级，游玩更安心——《国家公园法》第四十条要求，管理机构在确保生态保护的前提下，完善公共服务体系，提升服务功能。具体包括合理确定访客容量、明确访客行为规范、提供无障碍服务、完善安全保障和紧急救助机制等。同时，一般控制区可划定适当区域，设置必要的辅助设施，支持科学研究、生态旅游等活动，但禁止开设与保护目标不一致的项目。
经营性服务规范，避免“价高质差”——针对部分自然保护地存在的经营性服务垄断、无序经营等问题，《国家公园法》第四十一条规定，国家公园内的经营性服务可通过竞争性方式选择提供者，具体办法由国务院国家公园主管部门会同有关部门制定。同时明确鼓励原有居民参与经营性服务，让当地群众共享发展红利。
吴凯杰表示，国家公园内的生态旅游、自然教育等活动将会吸引大量访客与游客，国家公园法应允许开展经营性服务满足游客的多样需求，也需要保障经营收益的公平分配、避免经营性服务影响保护目标的实现。他认为，可以进一步细化国家公园经营性服务管理规定，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。
周边居民得实惠，保护生态也能增收
《国家公园法》第三十八条规定，国家公园的生态管护岗位应当优先聘用当地居民。据了解，目前三江源国家公园已有1.7万名牧民成为生态管护员，实现了“保护生态”与“增收致富”的双赢。
“这一规定充分尊重了当地居民的正当权益，让他们从生态保护的‘旁观者’变成‘参与者’和‘受益者’。”吴凯杰说，国家公园法平衡了国家公园的生态保护目标与当地居民的生存发展需求，这种探索对其他自然保护地具有重要的参考价值。
除此之外，《国家公园法》第四十六条鼓励国家公园特色生态产品区域公用品牌创建，支持国家公园生态保护形成的生态资源权益依法参与市场交易，拓展国家公园生态产品价值实现机制。第四十七条确立了国家公园生态保护补偿制度，明确根据国家公园规模和管护成效合理确定财政转移支付规模，推进市场化生态保护补偿。第四十八条还规定，因保护野生动物造成人员伤亡、财产损失的，由地方人民政府给予补偿，中央财政予以补助；地方政府还可推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。
杨朝霞表示，上述内容充分体现了国家公园法尊重各方正当利益，注重对保护和发展的统筹兼顾，追求生态环境和生产生活的综合平衡。
全民参与有渠道，从“逛公园”到“护公园”
志愿服务能让公众更深入地了解国家公园，培养保护意识。《国家公园法》第四十三条明确，国家鼓励和支持志愿者、志愿服务组织开展与国家公园有关的志愿服务活动。国家公园管理机构可依法招募志愿者，成立志愿服务队伍，并提供培训、工作条件和安全保障，维护志愿者合法权益。
在社区共建共享方面，该法第三十七条规定，国家公园所在地地方人民政府可与管理机构协作，按照与保护目标相协调的要求，共同保护周边自然资源，依据国土空间规划合理建设周边社区。这意味着，国家公园建设将与周边社区发展统筹考虑，避免保护与发展脱节。
吴凯杰认为，由于国家公园所涉利益的广泛性，在设立与管理过程中纳入公众参与，尤其是国家公园范围内与周边社区公众的意见对提升决策合理性具有重要价值，也有助于获取公众对保护与管理的支持。
“国家公园法构建了切实有效的多方参与、社会共享机制，还可以进一步强化公众参与国家公园保护与管理的规定。”吴凯杰期待，国家公园法的配套实施规定与地方立法能够明确在国家公园设立、规划编制、范围与分区调整等影响公众权益的决策过程中，纳入原有居民、周边居民等公众的参与，通过便于公众知悉的方式向公众公开有关信息，确保公众意见能够在国家公园保护与管理决策中得到慎重考虑，并且针对公众意见较为集中的事项提供座谈会、听证会等参与途径。
守护生态有责任，这些红线不能碰
《国家公园法》第六章专门明确了各类违法行为的法律责任，处罚力度显著提升。如损毁、涂改、遮挡或擅自拆除国家公园界线标志的，可处2万元以下罚款，造成损失的需赔偿。在核心保护区开展禁止活动的，没收违法所得，可处10万元以下罚款；违法修筑设施的，处10万-100万元罚款；造成生态破坏的，处100万-500万元罚款。在一般控制区开展禁止活动的，没收违法所得，可处5万元以下罚款；违法修筑设施的，处5万-50万元罚款；造成生态破坏的，处50万-200万元罚款。原有居民超出规定开展生产生活活动的，可处2000元以下罚款。此外还规定，任何单位和个人有权举报违法行为，接到举报的部门必须依法及时处理，让公众成为生态保护的“监督员”。
杨朝霞表示，这是我国继矿产资源法之后在立法上正式将环境、资源、生态三方面的损害后果进行区分，并同时设置法律责任，是立法上的重大进步，也是本法的一大亮点。
以法之名，守护绿水青山；万众同心，共建美丽中国。国家公园法是写给自然的“守护令”，也是写给每个人的“生活指南”，它让人与自然和谐共生有了最坚实的法治保障。国家公园的未来，需要每个人的参与和努力。让我们共同遵守法律规定，珍惜自然遗产，让国家公园成为子孙后代永远可以共享的珍贵自然资产。
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