梁某某诉钦州市公安局交通警察支队
吊销机动车驾驶证案
——吊销驾驶证是全面剥夺驾驶人所有机动车驾驶资格的行政处罚措施
周芳
钦州市钦北区人民法院五级法官助理
内容摘要
不同准驾资格同属于机动车驾驶资格许可，是机动车驾驶资格许可的不同内容，并非是两种不同的许可。行政机关在执法过程中，吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上路行驶资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。
关键词
吊销机动车驾驶证、剥夺驾驶资格、准驾车型
裁判要旨
不同的准驾资格并非是两个不同的机动车驾驶资格许可，而是机动车驾驶资格许可的不同内容。吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上路行驶资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。行政机关在执法过程中，一并吊销与涉案车型无关的准驾资格符合法律规定。
相关法条
《中华人民共和国道路交通安全法》（2011修正）第一百条
《广西道路交通安全条例》第七十五条
国务院法制办公室《对 <中华人民共和国道路交通安全法> 有关条款适用问题的意见》（ 国法秘政函〔2012〕244号）
案件索引
钦州市钦北区人民法院（2023）桂0703行初18号行政判决书（2023年5月4日）
钦州市中级人民法院（2023）桂07行终68号行政判决书（2023年6月30日）
广西壮族自治区高级人民法院（2023）桂行申1261号判决书（2023年12月28日）
基本案情
2020年5月20日11时10分，原告梁某某驾驶达到报废标准的桂N****8普通二轮摩托车上路行驶，途经钦州市白水塘路时被被告钦州市交警支队四大队执法民警查获，根据《道路交通安全法》(2011修正) 第一百条第一款“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。”的规定，民警当场扣押原告的桂N****8普通二轮摩托车，并作出编号4507003702486271《公安交通管理行政强制措施凭证》送达原告签名确认。该行政强制措施凭证载明原告违法的事实和采取行政强制措施的法律依据，同时载明“请持本凭证在15日内到钦州市公安局交通警察支队四大队接受处理，逾期不处理的依法承担法律责任。”的事项，以及告知申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。之后原告在规定的期限内没有到指定地点接受处理。
2021年5月25日，被告通过国内挂号信形式按原告的身份证住址向原告发出行政处罚告知书，告知原告交通违法事实、证据、拟作出行政处罚及法律依据，以及要求听证的权利，之后信件因逾期未能有效送达被退回。2021年7月28日，被告通过公安交通管理综合应用平台查询上述桂N****8普通二轮摩托车信息，显示该车出厂日期为2003年9月8日，初次登记日期为2003年10月13日，机动车所有人为梁某某。检验有效期止于2014年10月31日，强制报废期为2016年10月13日，机动车状态栏显示“逾期未检验，达到报废标准”。
2022年11月15日，原告因其他交通违章事项到钦州市交警支队四大队接受处理时，被民警告知其尚有2020年5月20日11时10分因驾驶达到报废标准的桂N****8普通二轮摩托车上路行驶、途经钦州市白水塘路时被民警查获后尚未接受处理的情况。当天，被告执法民警向原告进行调查询问，并制作《行政处罚告知笔录》并由原告签字确认，该笔录在问原告是否要求听证时，原告明确表示“我不听证”。在被告当天制作的《询问笔录》中，原告对其于2020年5月20日11时10分的上述交通违法事实无异议，并表示“因为我一直找不到车辆的行驶证，所以没有办理。”并对《询问笔录》签名予以确认。2022年12月1日，被告作出25096号《处罚决定》，于2022年12月2日送达原告。原告不服，诉至本院，请求：撤销被告作出的25096号《处罚决定》。
裁判结果
钦州市钦北区人民法院于2023年5月4日作出（2023）桂0703行初18号行政判决：一、确认被告作出的25096号《处罚决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，罚量得当，程序基本合法，本院予以支持；二、原告诉请撤销理由不成立，驳回原告梁某某的诉讼请求。宣判后，原告梁某某提起上诉，钦州市中级人民法院维持一审判决；原告梁某某申请再审，广西壮族自治区高级人民法院维持一审、二审判决，驳回再审申请人梁某某的再审申请。目前，该案已经发生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点主要为：一、原告驾驶已达报废标准的摩托车违法上路行驶，被告一并吊销原告机动车驾驶证（包括E和C1）是否符合法律规定；二、被告作出的被诉行政行为是否已超过诉讼时效。
一、关于被告一并吊销原告机动车驾驶证（包括E和C1）是否符合法律规定的问题。根据《道路交通安全法》第一百条第一款、第二款规定及《广西道路交通安全条例》第七十五条规定，本案原告驾驶已达到报废标准的普通二轮摩托车上道路行驶，对原告的交通违法行为进入处罚程序后，被告在作出处罚决定前告知了原告拟作出的行政处罚及其具有陈述、申辩和要求听证的权利、期限，并制作《行政处罚告知笔录》《询问笔录》，在原告表示放弃陈述、申辩和听证的情况下，被告对原告作出罚款500元并吊销机动车驾驶证的25096号《处罚决定》，并依法向原告进行了送达，认定事实清楚，适用法律法规正确，量罚适当，本院予以确认。
对原告辩解，原告在本案中仅仅只是违反了二轮摩托车的驾驶规定，没有违反小汽车的驾驶规定，被告不能因原告的一违法行为就吊销原告的两个行政许可。本院认为，机动车驾驶证是公安机关交通管理部门依申请而核发给具有驾驶资格的人的证明文件，原告取得C1证和E证两种准驾资格同属于机动车驾驶资格许可，是机动车驾驶资格许可的不同内容，并非是两种不同的许可。该许可的形式不仅对持证人的驾驶技术有要求，还要求持证人具备驾驶机动车的身体条件、交通意识、交通法律意识、驾驶行为品德等条件。从《道路交通安全法》的规定看，上路的车辆仅作为机动车与非机动车的区分，并未对机动车的类型进行区分，亦未区分不同类型机动车的处罚程度。《道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上路行驶资格的处罚，并不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。国务院法制办公室作出的《对 <中华人民共和国道路交通安全法> 有关条款适用问题的意见》(国法秘政函〔2012〕244号)亦作出如此解释：“《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种驳夺持证人驾驶任何机动车上路行驶的资格的处罚，不是只驳夺某一准驾车型资格的处罚；……”。本案原告驾驶已达报废标准的普通二轮摩托车上道路行驶，说明其交通安全意识、交通法律知识已不具备继续驾驶所有机动车的条件，其违反了公安机关交通管理部门准予驾驶所有机动车的许可。因此，被告依据《道路交通安全法》第一百条第二款规定，吊销原告持有的C1E驾驶证，适用法律正确，并无不当。对原告的辩解，本院不予支持。需要指出的是，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2020修正)第五十一条规定，本案原告于2022年11月15日对其交通违法行为接受处理，被告于2022年12月1日才对原告作出吊销机动车驾驶证的行政处罚，已超过上述规定“七日”的期限，程序存在瑕疵，但该程序瑕疵，对原告的权利义务不产生影响，也不影响本案的实体认定和处理，本院予以指正。
二、关于被告作出的被诉行政行为是否已超过追责时效的问题。《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”本案中，原告违反《道路交通安全法》的行为，在其违法行为发生时就已经被公安机关交通管理部门当场查获，不属于违法行为未被发现的情形，且《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2020修正)第五十一条规定，本案中，原告于2022年11月15日“接受处理”，被告于其后作出处罚决定，并不违反《行政处罚法》第三十六条第一款之规定。故原告主张被告作出的处罚决定违反两年追责时效规定的意见，本院不予支持。
案例注解
该案涉及行政机关在吊销机动车驾驶证行政处罚案件中，不区分准驾车型资格而一并吊销与违法车型无关的准驾资格机动车驾驶证的合法性问题。
为了满足不同驾驶场景和车辆类型的需求，当前人们普遍通过增驾的方式取得双驾驶资格乃至多驾驶资格的驾驶证。但在处理吊销驾驶证这类涉及公民重大权益的行政处罚行为时，交警部门不区分准驾车型，一并吊销驾驶证的做法常常引发群众不满和行政争议，特别是当驾驶人认为其在某一车型上的违规行为并不直接影响其驾驶其他车型的能力时。而在司法实践上，此类问题一直存在两种争议：
一种是吊销机动车驾驶证应区分准驾车型。这种观点认为，机动车驾驶证的吊销应当遵循行政处罚的过罚相当原则的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。因此，吊销机动车驾驶证不应一律吊销相对人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证，或一律只吊销与违法行为相对应的准驾车型的驾驶资格。本案违法行为人取得的C1、E两种不同准驾车型资格分属不同的行政许可，基于驾驶已达报废标准的摩托车上道行驶的违法行为，所遭受的处罚应当仅限于吊销E驾驶资格。基于驾驶摩托车违法事实将持有的C1、E驾驶资格一并吊销，违背行政处罚的过罚相当的原则，因此交警部门处罚决定不合法。
另一种是吊销机动车驾驶证无需区分准驾车型。这种观点认为，根据2012年5月9日国务院法制办公室（现已并入司法部）的《对 <中华人民共和国道路交通安全法> 有关条款适用问题的意见》（以下简称原国务院法制办244号意见）（国法秘政函〔2012〕244号）解释，吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行使资格的处罚，不只是剥夺某一准驾车型资格的处罚。一旦吊销机动车驾驶证，就应一并吊销该证下包含的所有准驾车型的驾驶资格。值得一提的是，此观点是各级公安机关交通管理部门一致认可并实施的实际做法。本案中，违法行为人驾驶已达报废标准的摩托车上道行驶，说明其缺乏交通安全意识和相关的法律法规知识，不具备驾驶所有机动车的条件，违反了公安机关交通管理部门准予驾驶所有机动车的许可。因此交警部门处罚决定合法。
为减少此类行政争议，确保行政执法的公正性和合理性，最大程度维护人民群众利益，让人民群众感受到公平正义，有必要进一步明确公安机关在吊销机动车驾驶证的行政处罚中不区分准驾车型合法性问题。本案的判决，对公安机关不区分准驾车型资格一并吊销所有驾驶资格驾驶证的行政处罚行为的法理性进行分析，明确吊销机动车驾驶证的法律效力并不区分准驾车型，而是一种驾驶资格的处罚，且并不违反过罚相当原则的行政处罚原则。此案的审理涉及行政决定的合理性、合法性以及对公民权利保护的平衡，对同类案件具有典型指导意义。
一、不同准驾资格只是机动车驾驶资格许可的不同内容
机动车驾驶证，简称驾驶证或驾照，是在个人向行政机关提出申请后，通过法定程序学习、考试并被认定具备驾驶机动车能力，由交通管理部门代表国家颁发的一种法律凭证，它是行政许可的一种。准驾车型是指申领驾驶证人员经考试合格后,车辆管理所在其驾驶证上签注,准予其驾驶机动车的类型。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，公民可以拥有多种准驾车型，但只有一个机动车驾驶证号码，相当于一个人只能拥有一本机动车驾驶证。在行政执行中，申请人成功完成增驾考试后，就需要将原先的驾驶证上缴给车管所。车管所会对申请人的信息进行核对，之后会制发一本新的驾驶证，这本新驾驶证会包含原来和新增的准驾车型。而原先的驾驶证则会直接作废，也就是说，增驾后原先的驾驶证不可以继续使用。这一做法旨在确保驾驶员持有的驾驶证信息是最新的，并且避免了因持有多份证件可能产生的混淆或违规行为。因此，尽管不同的准驾资格是通过不同独立的考试取得的，但增驾考试通过后都需要以增加的形式合并到一起共同管理。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第十二条：“机动车驾驶证记载和签注以下内容：（一）机动车驾驶人信息：姓名、性别、出生日期、国籍、住址、身份证明号码（机动车驾驶证号码）、照片；（二）车辆管理所签注内容：初次领证日期、准驾车型代号、有效期限、核发机关印章、档案编号、准予驾驶机动车听力辅助条件。”准驾车型代号只是机动车驾驶证的一项内容，驾驶员通过增驾考试获取多种驾驶资格，只是同一项行政许可的变更。因此，本案中，原告取得C1证和E证两种准驾资格只是机动车驾驶资格许可的不同内容，并非是两种不同的许可。交警部门本质上是通过一本机动车驾驶证合并不同驾驶资格进行统一管理，因此在处理本案时应明确准驾资格只是机动车驾驶证的一项内容，并非不同的行政许可。
二、熟知机动车驾驶规范是取得机动车驾驶资格的共性要求
机动车驾驶证是公安机关交通管理部门依申请而核发给具有驾驶资格的人的行政许可文件，该许可的形式不仅对持证人的驾驶技术有要求，还要求持证人具备驾驶机动车的身体条件、交通意识、交通法律意识、驾驶行为品德等条件。《道路交通安全法》第十九条规定，驾驶机动车应当依法取得机动车驾驶证。申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。第二十二条规定，机动车驾驶人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。《机动车驾驶证申领和使用规定》第三十条规定，机动车驾驶人考试内容分为道路交通安全法律、法规和相关知识考试科目（即“科目一”）、场地驾驶技能考试科目（即“科目二”）、道路驾驶技能和安全文明驾驶常识考试科目（即“科目三”）。第三十二条规定，科目一考试内容包括：道路通行、交通信号、道路交通安全违法行为和交通事故处理、机动车驾驶证申领和使用、机动车登记等规定以及其他道路交通安全法律、法规和规章。综上可见，道路交通安全法律、法规及相关知识是驾驶员获取多种准驾资格的必备条件，也是共性条件。无论是何种准驾资格，机动车驾驶人在驾驶过程中都应遵守的法律义务，即安全、文明驾驶，这是所有驾驶员共同的责任和基础要求。违法行为人驾驶的车型仅是其实施违法行为的工具，不能仅凭实施工具来判断违法行为的性质和决定处理结果，而是要综合考虑行为人的主观恶性、行为所侵害的法律所保护的利益、行为对象、违法行为的社会危害后果以及行为与危害后果之间的因果关系等等。本案原告驾驶已达报废标准的普通二轮摩托车上道路行驶，具有明显主观恶意，其交通安全意识、交通法律知识薄弱，已不具备继续驾驶所有机动车的条件，其违反了公安机关交通管理部门准予驾驶所有机动车的许可。
三、涉及机动车驾驶证吊销的违法行为均情节严重
根据《道路交通安全法》第八十八条，我国对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。其中，关于机动车驾驶证吊销的规定主要体现在以下条文：
第九十一条饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。醉酒驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；十年内不得重新取得机动车驾驶证，重新取得机动车驾驶证后，不得驾驶营运机动车。饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证。
第九十九条有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款，可以并处吊销机动车驾驶证：（一）将机动车交由未取得机动车驾驶证或者机动车驾驶证被吊销、暂扣的人驾驶的；（二）机动车行驶超过规定时速百分之五十的。
第一百条驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。
第一百〇一条违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。
第一百一十条执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。道路交通违法行为人应当在十五日内到公安机关交通管理部门接受处理。无正当理由逾期未接受处理的，吊销机动车驾驶证。公安机关交通管理部门暂扣或者吊销机动车驾驶证的，应当出具行政处罚决定书。
综上可知，《道路交通安全法》对吊销机动车驾驶证采取较为严格的立法态度，法律设定实施吊销机动车驾驶证的11种情形，均属于较严重违反道路交通安全法的违法行为，尽管从《道路交通安全法》的规定看，上路的车辆仅作为机动车与非机动车的区分，并未对机动车的类型进行区分，亦未区分不同类型机动车的处罚程度。但从法律解释学的角度而言，同一法律术语在同一法律中应当具有相同的含义。因此，“吊销机动车驾驶证”指向的是记载所有准驾车型的机动车驾驶证，并非只针对违法时所驾驶车型的准驾资格，以上11种严重违法行为虽不以准驾车型区分，但是被各种准驾车型所共同禁止的严重违法行为，违法驾驶人具有性质上共同的有责性。驾驶人违反了法律要求的具有共性的驾驶行为要求，也就证明驾驶人已经不具有驾驶机动车的共同要求。因此，违法驾驶人驾驶某一准驾车型行为严重违法，应该受到吊销处罚时，其本质上违反的是所有准驾车型所共同禁止的行为，驾驶人一旦出现这类违法行为即表明其交通安全意识、交通法律知识不具备继续驾驶的条件，并不因准驾车型的变化而有所区别。交警部门行政处罚的本质是为了对驾驶报废车辆等违法行为进行制裁和教育，避免其今后再驾驶任何报废车辆，而非狭隘的指向违法时所驾驶的车辆这单一车型。
四、原国务院法制办244号意见的法理学解释与正确理解
2012年5月9日，国务院法制办对河南省人民政府法制办公室所请示的如何依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款、第一百零一条第一款吊销机动车驾驶证的问题进行了研究，并征求了全国人大常委会法制工作委员会和公安部的意见，作出如下答复：一、《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。二、持有驾驶证驾驶与准驾车型不符的机动车发生重大交通事故构成犯罪的，应当吊销其持有的机动车驾驶证。
本案再审判决中，再审申请人以原国务院法制办244号意见不是法律授权的解释，不能作为处罚依据为由，认定被申请人以此作为依据吊销C1驾驶证是错误的。根据《中华人民共和国立法法》，法律的解释权原则上属于制定该法律的机关，对于《道路交通安全法》，其解释权确实归属于全国人民代表大会常务委员会。这意味着吊销机动车驾驶证的具体应用和解释，原则上应由全国人大常委会来进行或授权进行。虽然国务院及其部门通常不具有直接解释法律的权力，但在实践中，国务院及其部门基于管理需要，往往会在具体执行法律时提供指导性意见或解释，特别是在得到全国人大常委会或其法制工作委员会某种程度上的认可或默许的情况下，与上位法的立法目的和精神保持一致，符合法律解释的基本原则和要求，原国务院法制办的解释虽不等同于正式的法律解释，但在一定范围内也可被视为具有一定的指导性和约束力。如果认定该意见实质上反映并符合立法机构的意图，且在实践中未造成法律适用的混乱或不当限制公民权利，那么即使形式上存在瑕疵，也可能被认定为具有一定的法律效力，从而不影响原行政处罚决定的合法性。综上所述，尽管原国务院法制办244号意见在形式上可能没有直接的法律解释权，但其在实践中经过了必要的协商和认可过程，且内容符合立法精神，实质上反映并符合立法机构的意图，因此在特定条件下是能被认为是有效并可作为行政行为的合理依据，原国务院法制办244号意见在解释形式上的瑕疵并不影响其法律效力的有效性。
五、对过罚相当原则的行政处罚原则的理解和适用
过罚相当原则是行政处罚领域中重要的基本原则，其立法精神来源于《中华人民共和国国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”它是“罪刑相适应”原则在行政处罚领域的体现。这一原则要求行政机关在作出处罚决定时，必须充分考虑违法行为的严重程度、主观过错、违法者的具体情况及社会影响，确保处罚既不过轻也不过重，既要达到惩戒违法的目的，也要避免对当事人造成不必要的负担。在司法实践中，有观点认为一并吊销所有驾驶资格的“一刀切”做法，属于“顶格处罚”，不符合过罚相当原则之精神。本案认为一并吊销所有驾驶资格并不违反过罚相当原则的原则。首先，法律设定的实施吊销机动车驾驶证的情形，均属于较严重违反道路交通安全法的违法行为，如酒驾、醉驾、超速50%以上等，这些行为均有严重的社会危害性，如放任其准驾更高要求的车型势必会对道路交通安全埋下潜在的更大安全隐患。一并吊销所有驾驶资格是对广大人民群众道路交通安全的维护和保障，是必要且适当的。其次，吊销机动车驾驶证的行政处罚行为根据不同的情形具有不同的法律后果，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第十二条的规定，吊销机动车驾驶证的后果视不同违法情形而有所不同： 一般两年内不得重新取得机动车驾驶证;醉酒驾驶机动车或者饮酒后驾驶营运机动车，五年内不得重新取得机动车驾驶证;醉酒驾驶营运机动车，十年内不得重新取得机动车驾驶证; 饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证；造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。因此，同样是吊销机动车驾驶证，仍然会产生不同的法律后果。一般情况下，吊销机动车驾驶证只是对行为人驾驶机动车资格的一定期限内的剥夺，一般情形为2年，严重的，按社会危害性程度依次为5年、10年和终生。除终生禁驾外，被处罚人驾驶证吊销的法定期限后，仍然可以申领取得机动车驾驶证。现行《道路交通安全法》在立法上已根据违法行为造成的违法后果、违法人的主观恶性等进行了区别对待，符合过罚相当原则。
转自 | 广西高院
【2026年第14期】
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