城市与区域治理研究院 苏志勇/文
城市更新中的土地利用、规划、产权归属、资金来源和运营可持续等问题，是城市更新实践中遇到的堵点和难点，也是高质量推进城市更新工作亟待破解的难题。
近日，自然资源部、住房城乡建设部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），从增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营、创新不动产登记服务和妥善处置历史遗留问题等六个方面，提出11项具体措施，直击城市更新中的关键堵点。一系列制度安排为城市更新构建了一个从规划、土地、资产、产权到历史遗留问题的全方位支持体系，护航城市更新驶入高质量推进的快车道。
核心思路：放权、松绑、创新
从传统的“大拆大建”到内涵式提升，高质量发展背景下的城市更新难免会遇到土地、规划等政策制度约束，资金和长期运营压力，以及市场化参与不足等难题。此次两部委联合印发《通知》，旨在精准破解项目实施过程中遇到的规划、土地、产权、运营等核心堵点，为城市更新工作提供精细化政策赋能。
政策的核心思路可以归纳为“放权”“松绑”和“创新”三个关键词：放权，赋予地方更大的自主权和灵活性；松绑，破除制度刚性约束，放宽政策弹性；创新，创新服务与管理，提升实施效率。
首先是放权，赋予地方更大自主权和灵活性。《通知》改变了过去“一刀切”的管理思路，将部分权限下放给地方，鼓励地方政府因城施策、因地制宜。一是增强了规划适应性。允许地方对详细规划进行评估优化，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督。地方可结合新产业、新业态制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单和管控要求，符合清单即视为符合规划。对加装电梯、增设停车充电设施、提升小区绿化等微更新项目，可制定规划许可豁免清单，免去繁琐的审批程序。二是优化过渡期政策。利用存量资源发展国家支持产业的，可享受最长5年的过渡期，其间不改变用地主体和规划条件。这为产业转型升级提供了缓冲期，过渡期满后新增了租赁方式办理手续，降低了用地成本。三是推进存量临时利用。在保障安全和不影响远期规划前提下，允许地方制定规则，对空闲建设用地和现有建筑在不增加容积率和高度前提下进行临时利用和正面清单管理，以激活低效空间。
其次是松绑，破解关键制度约束。《通知》直面历史遗留问题和复杂产权关系，旨在为项目推进扫清障碍。在不动产登记方面推出了预告登记、老旧住房更新按户首次登记、土地带建筑收储的简化登记等服务。这些措施保障了权利在城市更新过程中的延续性，降低了制度性交易成本。在处置历史遗留问题方面，明确按照“依法依规、尊重历史”原则，分类处置历史形成的没有合法手续的建设用地问题，以此化解矛盾，让一些因历史原因停滞的项目得以继续推进。
第三是创新，探索发展新范式。《通知》引导城市更新从单一项目思维转向整体资源优化配置。一是资源资产组合供应。鼓励将自然、文化等多类资源资产在特定区域内打包组合，通过整体供应、一体化运营，提升综合价值和特色魅力，推动更新模式从“开发地块”向“经营资源”转变。二是引导发展模式转变。通过模式创新，推动城市发展从过去“摊大饼”式的外延扩张，转向以提升品质、活力、安全为目标的内涵式发展。
为社会资本参与扫清障碍
为了吸引社会资本参与城市更新，国家及地方陆续出台了一系列组合政策，通过财税激励、金融创新、土地政策放宽和管理模式优化，降低投资门槛与风险，提升项目盈利预期。这次两部委联合印发的《通知》，核心思路就是通过一系列务实举措，构建一个让社会资本“想进来、能运作、有回报”的环境。
一是降低制度成本，增强政策的可预期性。《通知》的最大亮点是规划与土地灵活性的调整，通过增强详细规划适应性，鼓励制定土地混合开发和空间复合利用正面清单及微更新项目规划许可豁免清单，提高了项目功能兼容性和开发效率，降低前期不确定性。通过微更新项目流程简化，降低投资门槛。另外，通过灵活的5年过渡期政策，为产业培育留出灵活调整时间，给予企业稳定的政策预期；过渡期满后，新增租赁出让方式办理用地手续，鼓励长期投资。
二是创新产权与融资支持。在登记服务方面，推出预编不动产单元预告登记、老旧住房更新直接接户登记、土地带建筑收储供应简化材料等，清晰界定和保障更新过程中的各类产权，稳定投资预期，简化手续，降低交易成本与投资风险。在金融支持方面，加大中央预算内投资、超长期特别国债支持；鼓励金融机构提供信贷；推动发行基础设施REITs、资产证券化产品，为实施主体提供多渠道资金支持，并为社会资本涉及市场化退出路径，提升资金流动性和投资意愿。
三是拓宽盈利模式。鼓励资源资产组合供应、整体运营，将不同门类资源打包，提升综合效能，创造“开发+运营”的长期盈利模式。对于社会资本来说，允许将盈利与非盈利项目捆绑，可以实现区域整体平衡，扩宽项目类型。另外，通过存量土地和空间临时利用，盘活闲置资源，产生即时收益。
四是降低历史包袱风险。《通知》提出，按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于社会资本来说，减少了因历史原因导致的产权纠纷风险，让项目“轻装上阵”。
当然，国家政策是顶层设计，具体细则因城而异。企业还需深入研究目标城市的城市更新条例、专项规划、资金补贴政策等，吃透并利用好地方政策。同时，社会资本需要具备长期运营的能力和耐心，通过提升运营效率和服务品质来实现可持续回报。
案例
城市更新中增强规划弹性的实践案例
增强规划弹性是破解城市更新关键堵点的重要政策措施，在实际项目中主要体现在为应对不同的发展需求，在用地功能、规划指标和审批程序上提供灵活调整的空间。近年来，各地在城市更新实践中不断探索创新，为破解城市更新难题积累了丰富经验。以下简单列举几个具体案例以供参考。
1.杭州高新区数智产业园（规划弹性适配）。在详细规划中明晰“短期用途”，适应企业急迫需求。解决了规划编制周期长与企业市场机会转瞬即逝之间的矛盾，形成“全链条政策组合拳”，推动项目快速落地。
2.南京江心洲E^3PARK（功能复合利用）。盘活存量空闲低，弹性供给公共空间。解决了土地闲置与市民对复合型公共空间需求之间的矛盾。
3.湘潭高新区展会用地（过渡期功能弹性调整）。允许地块在“短期会展”与“长期产业基地”间转换。解决了临时性大型活动场地需求与活动后场地可持续利用的矛盾。既满足了中非经贸博览会的需求，又为后期工程机械再制造产业预留了空间，避免资源浪费。
4.宜昌市秭归县闲置油厂改造（“科技+商服”混合用地）。将单一低效用地规划为多功能混合用地。解决了产业配置平台缺失与存量资产长期闲置的矛盾。成功盘活闲置资产，改造为集“柑橘研究+旅游研学”于一体的检测中心，服务当地主导产业。
5.银川/锡林浩特微更新项目（审批豁免清单）。针对老旧小区改造，加装充电桩等微更新项目免于或无需办理工程规划许可证。解决了微小民生工程审批流程复杂而推进缓慢的问题。审批时间压减至10——15天，材料大幅精简，项目得以快速实施，直接惠及民生。
这些案例表明，规划弹性并非简单地“放松管制”，而是一种更精细、更智能的管理方式。其核心价值在于，一是从刚性管控到弹性适配。改变过去“一刀切”的静态规划模式，允许规划指标和功能在一定规则内动态调整，更好地适应市场和企业的实际需求。二是从增量扩张到存量优化。重点着眼于盘活存量低效用地，通过功能混合、用途转换等策略，在现有土地上精耕细作，实现资源节约和效益提升。三是从审批思维到服务思维。通过建立豁免清单、正负面清单等工具，简化审批流程，将管理重心从事前审批转向事中事后监管，为企业“松绑”，为项目提速。
专家观点
政策目标是以政策完善激活市场活力
中国房地产业协会、城市更新分会研究部部长王宇
《通知》聚焦城市更新项目详规环节，体现了以下特点：一是在民生和产业发展这两个重要方向，采取正负面清单机制提供空间规划指标的弹性供给；二是基于民生，对完善公共服务类给与支持，包括公共基础服务、社区公共空间服务功能完善所涉及的设施、场地等规划许可豁免。三是在政策细节上提供了多项积极举措：包括5年过渡期政策、闲置建设用地的临时利用管理规则、鼓励自然资源及历史文化资源的组合利用、创新不动产登记服务、历史遗留的合规化管理。并提出过渡期满后土地出让采取租赁或协议方式。
《通知》有以下几方面亮点。一是发文的主体：是自然资源部和住房城乡建设部首次联合发文，体现了行政管理横向统筹方向的日渐清晰；二是发文的导向：以民生和产业为主，强调了新产业、新业态的发展需求。三是打通了自上而下的规划合规性通道：鼓励详规的调整保障项目投资和产业落地实施，赋予详规充分的弹性以适应城市更新阶段项目功能、业态的灵活性的需求，并通过详规与上位法定规划相衔接。四是在具体举措上，基于存量房、地资产的特点，在四个用地大类：居住类、公共类、产业类和商业类，设置了务实、具体的措施，并设置了过渡期和过渡期后的处理办法。
结合近期的国家级政策，可以看到总的政策导向是以供给侧政策不断优化引导市场的积极参与。本次《通知》涉及的房、地资产板块是四大生产资料的重要组成部分。另外三个板块包括：一是行业基础技术板块，尤其是与资产管理及运营有关的技术、技能的提高；二是新兴技术，包括科技、文化、大数据、人工智能；三是金融要素，涉及产业资本和金融资本。
政策出台的最终目的是激活市场、盘活存量。我们期待，有更多的部委政策横向联动起来，实现系统性最优。我们期待，后续政策能和本次《通知》一样，从市场主体视角出发管理生产资料的供给，以便市场方能够有“弹性的空间”来提供更优质的产品及服务、在风险可控的情况下获取可量化的投资收益；我们也希望市场主体能同时从社会效益、生态效益角度出发，将企业的投资收益与城市再发展的综合需求相结合，共同实现城市更新的高质量发展。
政策最大亮点是增强详细规划的适应性
北京清华同衡规划设计研究院首席总规划师袁昕
近期出台的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》， 其中最大的亮点是强调了增强详细规划的适应性。我们知道具体指导城市建设的详细规划的法定地位，也知道具体的工程项目从规划建设到落地实施过程当中复杂的审批流程，这个文件提出可以制定简化详细规划的修改程序，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单和管控要求，也可以制定符合微更新项目的规划许可的豁免清单，这将极大地促进更新项目在规划编制以及后续审批过程中的流程加速，做到真正支持更新项目的推进。因为城市更新的很多项目是面向市场需求的，如果规划编制和审批周期过长，可能市场窗口就会失去，这些项目很可能就会停滞或者中途流产。存量提质与增量扩张期的建设管理逻辑发生了很大变化，加强详规的适应性，并进一步创新详细规划管理，对于促进城市更新行动，保障项目落地实施具有重要的意义。
政策措施直指城市更新痛点堵点
中央财经大学管理科学与工程学院教授王昊
从这次两部委发布的《通知》中可以看出一个明显的信号：2025年以来，从中央到地方密集出台了城市更新相关政策。2025年中央城市工作会议，以及住建部在芜湖召开的全国城市更新工作推进会等一系列制度安排，能看到各部委、各省市都在积极推进城市更新相关工作。
这次由住建部和自然资源部共同发布的政策措施，都是针对目前城市更新工作的痛点和难点。例如土地联动问题。城市更新不单纯是建筑物问题，更多的是与土地联动的问题，包括详细规划适应性问题。在城市更新实践中经常会遇到这方面困难，如何加强规划的适应性和政策弹性，更好地服务于城市更新，措施中给出了解决方案。在优化的过渡期的支持政策上，其中有存量土地房产资源的相应的使用的时间，有规划条件、过渡期的政策，很多具体政策都为城市更新工作提供了支撑。运营问题也是城市更新的难点，如何推动可持续运营，政策中也给出了明确解决方案。另外，针对城市更新中产权复杂的难题，政策中提出创新不动产登记服务，这对在城市更新中处理产权业权问题起到了积极作用。关于历史遗留问题，在城市更新中也是需要解决的难题。我们看到这些措施当中的6个主要方面，其实都是围绕城市更新行业实操中的痛点堵点，也充分体现出两部委联合发布政策措施的重要意义。
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