武丹/制图
作者|许聪
责编|薛应军
正文共3013个字，预计阅读需9分钟▼
2025年12月27日，中国人大网公布《中华人民共和国国家发展规划法（草案三次审议稿）》（以下简称《草案》）面向社会公开征求意见，拟进一步明确人大审查和批准以及监督国家发展规划的职能。
作为我国专门规范国家发展规划的立法，《草案》将国家发展规划实践形成的成熟做法固定为法律制度，为科学编制、审查批准、实施监督国家发展规划提供法治保障。经三次审议，《草案》的体系结构、制度框架和规范要素基本成型。当前，公布的《草案》共6章37条，主要包括总则、国家发展规划的编制、国家发展规划的审查和批准、国家发展规划的实施、国家发展规划实施的监督和附则。《草案》进一步明确国家发展规划制定实施中的参与主体、职权配置和操作规范，便于发挥其在国家发展战略中的引导、指导和约束功能，提高规划编制的科学化、民主化、法治化、规范化水平。
主要亮点
第一，完善国家规划体系，形成国家规划合力。国家规划需要各方主体协同推进，既统筹制定宏观性、统领性的国家发展规划，又要汇集各级各类发展规划，形成国家规划的整体效能。《草案》通过优化国家发展规划的定义，凸显国家发展规划定位，界分国家发展规划与其他各级各类规划。在界定国家发展规划这一关键定义时，《草案》增加了“包括根据需要提出的远景目标”。这意味着国家发展规划不仅包括我国国民经济和社会发展五年规划纲要，还包括根据需要提出远景目标。“远景目标”是国家发展规划进程中，提出的战略性、引导性目标，会呈现未来一段时期国家经济社会发展的蓝图和行动纲领。《草案》完善国家规划体系，妥善处理国家发展规划与各级各类规划之间的关系，为形成国家规划合力奠定了重要制度基础。《草案》规定，国家发展规划是其他各级各类规划的总遵循。《草案》进一步明确，国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。
第二，践行全过程人民民主，赋能高质量规划编制。编制国家发展规划是一项复杂、系统的工程，既着眼顶层战略设计，也关乎人民切身利益。《草案》在“国家发展规划的编制”一章增加全过程人民民主的具体要求，充分体现了国家发展规划的人民性。《草案》规定，编制国家发展规划应当坚持顶层设计和问计于民相统一，健全公众参与机制，鼓励社会参与，向社会公开征集建议，通过多种途径和方式广泛听取人民群众和社会各方面意见。将“坚持顶层设计和问计于民相统一”作为编制国家发展规划的基本原则，这表明国家发展规划的编制过程应发扬民主、集思广益。“问计于民”是具体方略，旨在汇聚民意，吸纳民智，确保国家发展规划的科学性、有效性。为此，《草案》增加“行业协会”作为编制国家发展规划的辅助支持力量，以创新编制手段，凝聚多方共识。
第三，明确人大审查批准监督职权，提升国家发展规划权威性和规范性。根据我国宪法和法律规定，全国人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。为进一步突出国家发展规划的权威性和严肃性，推动依法编制、审查和批准、实施、监督国家发展规划，《草案》调整规范体例，增设了体现人大职权专章和具体措施的内容。从形式上看，《草案》将人大在国家发展规划中的职权单独列章，这直接表明了人大在国家发展规划编制、实施中的定位和职责，凸显了人大制度具有实现全过程人民民主，保障国家发展规划法治化的显著优势。《草案》将“国家发展规划的制定”有关人大审查和批准的内容，单独列为第三章“国家发展规划的审查和批准”。《草案》将“国家发展规划的实施”中有关国家发展规划监督的内容，单独列为第五章“国家发展规划实施的监督”。从内容上看，《草案》在不同环节，分别增加了人大参与国家发展规划的具体举措。《草案》规定，国家发展规划草案提请全国人民代表大会审查和批准前，全国人民代表大会常务委员会组织有关专门委员会、工作委员会围绕国家发展规划编制工作适时开展专题调查研究。《草案》增加全国人大财政经济委员会和有关专门委员会承担国家发展规划实施监督的具体工作，完善全国人大常委会审议国家发展规划中期评估报告的程序。
完善建议
第一，完善国家发展规划的编制、审查和批准过程的科学化决策机制。为确保国家发展规划编制的科学性，《草案》建立健全了社会参与机制和专家咨询论证制度。在国家发展规划审查批准环节，《草案》规定全国人民代表大会常务委员会组织有关专门委员会、工作委员会围绕国家发展规划编制工作适时开展专题调查研究。国家发展规划在实施过程中经评估需要进行调整的，可以按照法定程序调整。《草案》已建立了全流程的科学化保障机制，确保编制、审查和批准的公开性和专业性。但对于上述确保决策科学性的主体、程序和方法缺乏明确规定，有必要进一步明确国家发展规划编制过程中参与专家咨询论证的专家资质、审查批准中调查研究的程序和方法，以及评估主体是否为中立第三方等。《草案》虽充分考量到国家发展规划需要通过社会参与、专家论证、调查研究、评估，但有必要明确上述具体内容，以体现主体资格的专业性、科学性，以及介入程序、调查评估方法。
第二，细化国家发展规划与其他规划、政策不协调时的解决机制。《草案》建立健全国家规划体系，明确了国家发展规划的定位及其与宏观政策、其他各级各类规划的关系。为避免出现各级各类规划、各类政策与国家发展规划之间的不一致，《草案》提出按规定适时调整、协调和协同机制。但是，若出现国家发展规划与其他规划、政策存在不协调、矛盾或冲突时，应如何认定这种不一致，如何化解这种冲突？即《草案》多处提及国家发展规划与其他规划、政策之间的“协同发力”“确保一致”等内容，却未针对冲突问题建立具体解决机制。建议进一步明确规划冲突的判定标准与协商解决机制，以增强规划的整体协调性和执行力。
第三，明确数智化技术在国家发展规划制定和实施中的应用。当下，数智化技术正在重塑国家治理和社会治理范式。作为引导宏观经济治理体系的发展规划，应引入智能化技术，提高编制决策、审查批准、实施监督的效能，并在《草案》中明确数智技术的使用与规范。在编制环节，《草案》规定编制国家发展规划应当创新编制手段，综合运用现代信息技术。在实施环节，《草案》要求国务院加强对国家发展规划实施情况的动态监测评估，监测评估结果作为加强和改进国家发展规划实施的重要依据。但《草案》并未在总则部分规定数智化或信息技术的应用，也未在国家发展规划的审查批准、监督环节体现数智化技术的应用。事实上，数智化技术可以在国家发展规划全程进行应用，例如数智技术辅助决策，数智技术赋能审计监督等。建议《草案》考虑数智化技术在国家发展规划应用的阶段和方式。这既可以反映技术赋能规划的趋势，也可以进一步明确数智技术应用的边界。
总体来看，《草案》将国家发展规划长期实践中形成的制度安排以法律形式固定下来，使其在法治轨道上更好发挥战略导向作用，描绘国家发展规划宏图远景，其精准概括国家发展规划体制，持续健全国家发展规划体系，科学建构规划编制机制，有序厘清部门职责权限，为规范和健全国家发展规划提供切实法治保障。
本文为陕西省教育厅2023年度人文社科一般专项项目“审计监督与其他监督融合研究”（项目编号：23JK0237）的阶段性研究成果。
（作者单位：西北政法大学行政法学院）
热门跟贴