摘要：推进国家治理体系与治理能力现代化，重点在基层，难点也在基层。特别是基层权力直接关系群众切身利益，其有效运行是强化党的执政基础的重要支撑。湖南省永州市回龙圩管理区探索构建的“两账四单”制度，为破解基层权力监督难题提供了一个系统性、可操作的解决方案。该模式通过“权力清单”实现制度化确权明责，通过“风险与防控清单”实现精细化风险管控，通过“责任清单与监督机制”实现协同化监督约束，共同构成了一个环环相扣的制度闭环，有效将权力关进了“制度的笼子”，实现了基层治理从“权力任性”到“照单操作”、从“暗箱操作”到“阳光行权”的深刻转变。回龙圩实践表明，权责清单制度体系是提升基层治理效能的有效途径，对全面推进乡村振兴背景下的基层治理现代化具有重要的启示意义和推广价值。
关键词：权责清单；两账四单；多重制度逻辑；行动者互动；回龙圩管理区
该报告载《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告(2025)》 》p200-217
乡村振兴，治理有效是基础。基层权力与群众生产生活联系最紧密、接触最频繁，其运行状况直接影响群众对党和政府的信任与认同，因而基层治理能力直接关系到国家治理体系的根基是否稳固。然而，近年来基层权力腐败问题却时有发生，暴露出基层权力运行中存在监督乏力、边界模糊、程序失范等突出短板。如何对基层权力进行有效制约和监督，将其纳入规范化、制度化、透明化的运行轨道，成为推进基层治理现代化进程中必须回答的重大现实问题。党的十八届三中会会将权责清单制度提升为“规约地方各级政府及其工作部门依法公开权力运行流程”的全国性改革措施。这一制度创新也被视为一项政府“刀刃向内”的自我革命，具有厘清权责边界、规范权力运行的重要作用。湖南省永州市回龙圩管理区的“两账四单”模式，正是在此背景下涌现出的一个成功典范，该管理区不仅系统构建了集“权力清单、风险清单、防控清单、责任清单、财务专账、资料台账”于一体的制度体系，更通过一系列精细化运行机制保障其落地生效，显著提升了当地治理效能。
一、回龙圩管理区“权责清单”制度的改革实践
基层治理效能是国家治理体系现代化的重要支撑，直接关系群众切身利益与执政根基稳固。永州市回龙圩管理区作为原国有农场，地处湘桂边界，依托农垦产业积淀与柑橘种植形成“湘桂边界柑橘之乡”的特色经济格局，“逥峰蜜柑”更获国家农产品地理标志认证。2020年以来，为贯彻落实中央纪委“清廉中国”、省委“清廉湖南”建设部署，聚焦权力运行规范化，创新探索“两账四单”权责清单制度，推动清廉村居、学校、医院、乡镇、机关、企业、项目等七大清廉单元建设，为全省基层权责清单改革提供了可复制的实践样本。
1.基层权力失序倒逼制度创新
回龙圩管理区虽凭借农垦与柑橘产业形成经济特色，但2014至2020年间，基层治理中的权力失序问题逐渐凸显，成为制约发展的突出瓶颈，也倒逼当地启动制度创新。据当地纪检监察数据，七年间该区共查处36名党员干部违纪违法案件，其中处级领导干部7名，且80%的违纪案件与权力滥用直接相关。这一数据远超同期同类区域平均水平，反映了基层权力失范的严峻性。
从具体表现来看，回龙圩的权力失序集中体现在三个方面。其一，权力边界模糊引发信任危机。基层权力运行缺乏清晰的权责界定，部分领域存在“灰色操作”空间，尤其是项目建设领域，因职权划分不明确、审批流程不透明，成为腐败高发区。如原党委班子成员在工程建设中存在受贿行为，个别案例涉案金额达529万元，不仅损害公共利益，更削弱群众对政府的信任。其二，自由裁量权过大降低治理效能。在政务服务与项目推进中，“标准不明、时限不清”的问题较为突出，干部履职缺乏统一规范，既导致行政效率低下，也为权力寻租留下隐患。以村级“三资”管理为例，此前村级财务、资产处置等事项缺乏明确流程，部分村干部存在优亲厚友、虚报开支等行为。其三，监督机制薄弱难以防范风险。内部监督存在力度不足、覆盖面有限的问题，且“追责滞后”现象明显，往往在问题发生后才被动应对，无法形成事前预防、事中管控的有效闭环。2020年前，针对基层权力运行的监督多依赖事后审计，对日常流程的管控不足，导致同类违纪问题反复出现。
面对这一治理困境，回龙圩管理区深刻认识到，仅靠局部整改、个案处理无法根治权力失序的根源，必须构建一套系统性、全链条的权力运行与监督体系。2021年初，结合中央纪委“清廉中国”建设与湖南省“清廉湖南”部署要求，正式启动“两账四单”权责清单制度的谋划工作。这一制度设计以“清单定权、台账留痕、监督闭环”为核心思路，通过明确权力边界、管控风险节点、压实监督责任，从根本上破解权力不规范、效能低下、监督乏力的难题，为基层治理注入制度动力。
2.从顶层设计到全域落地的权责清单制度
回龙圩管理区“权责清单”制度，并非简单的权力罗列，而是将清单作为治理的技术工具，通过权力边界明晰化、运行流程标准化、监督参与社会化，构建起一个政治势能驱动、科层执行落地、社会反馈调适的基层治理闭环系统。这实质上是党中央治国理政战略在基层推动的制度化控权实验，以破解权力失范、监督缺位与治理效能不足等结构性难题，实现从“权力任性”向“制度理性”的治理转型。
从制度构成来看，这一权责清单制度以“两账四单”为核心载体。“四单”即权力清单、风险清单、防控清单、责任清单，“两账”即财务专账与资料台账。在权力清单层面，按照法定权限与工作程序，对全区33个独立核算单位的职权进行全面梳理，共形成20条共性权力清单与923条个性权力清单，明确每项权力的法律依据、行使主体与办事流程，彻底消除“法无授权却可为”的模糊地带。风险清单则通过“自己找、群众提、领导点、集体评、班子定”的多元参与方式，全面排查权力运行中决策、执行、监管等环节的廉洁风险点，按社会关注程度与影响危害程度划分为高、中、低三个等级，累计排查风险隐患2589个，并同步完成1729项制度“立改废”，形成“风险识别—制度应对”的联动机制。
通过防控清单与责任清单，构建起“全周期管理”的约束体系。针对每项风险点，按照前期预防、中期监控、后期处置三个阶段制定防控措施，如项目建设中明确资格审查标准、过程公开要求、审计监督流程；同时依据管理层级构建“工作人员、部门负责人、分管班子成员、单位‘一把手’、区党委和纪委”的责任链条，确保“权力运行到哪里，责任就跟进到哪里”。财务专账与资料台账则从“资金”与“流程”两个维度实现痕迹管理，财务专账规范资金收支明细，资料台账汇集“四单”全流程资料，为监督检查、责任倒查提供依据，如“六小园”建设中，每一笔用料、用工、用钱都需记录在账，接受群众查阅。
从运行逻辑来看，这一制度通过政治、科层、社会三重逻辑的互动形成治理合力。政治逻辑以党委主导的区委主体责任、书记第一责任、班子一岗双责、纪委监督责任“四责协同”传导改革势能，将权责清单执行纳入全面从严治党考核并实行“一票否决”。科层逻辑通过清单定权与台账留痕规范权力运行，压缩自由裁量权，如学校食堂管理从食材招标到资金支付全流程标准化。社会逻辑则以信息公开与监督渠道畅通激活群众参与，构建政府主导、社会协同的治理共同体，2024年群众自筹800万元建设“六小园”2700处，便是社会参与的生动体现。
3.清廉建设引领治理效能全面提升
经过五年实践，回龙圩管理区的权责清单制度带来了全方位治理变革，在腐败防控、政务效能、市场环境和社会参与等方面取得显著成效，形成了“干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗”的良好局面。
权力运行更加规范是制度最直接的成效。权责清单制度构建了用制度控权、按制度办事、靠制度管人的长效机制，为权力运行铺上了“铁轨”、划出了“车道”、设置了“红灯”，形成了严密的制度体系和约束机制，切实将权力关进了制度的笼子。数据表明，2021年以来，区内市管干部实现“零立案”，区管干部因违纪违法被立案3件3人，同比分别下降25%和50%。这一成效源于清单化规制将权力边界具体化，减少了滥用空间，同时科层执行中的标准化流程确保了权力运行的稳定性和可预测性。
风险防控更加有效体现了制度的预防性功能。权责清单制度将每个廉政风险点梳理出来，提醒责任人员保持警惕，避免触碰廉洁风险。同时，制度促进了廉政风险防控的系统性建设，突出前期预防、中期监控和后期处置，由被动防控转为主动防控，由单一防控转变为全面防控，由事后防控转变为全程防控，使防控工作更加有力有效。例如，2020年以来，该区共组织实施乡村振兴、城市更新等市、区级重点项目22个，截至2025年6月底，没有收到相关举报投诉。这反映了清单化机制通过风险预警和过程监控，有效防范了潜在问题，提升了治理韧性。
办事服务更加优质是群众感知最深的改进。权责清单制度规范和明确了权力运行的程序、环节、过程和责任，载明群众办事的具体程序、所需资料、办理人员和时限等事项，群众只要依照规定就能一次性办好，避免了“一直在路上”的无奈，满意度和获得感大幅提升。2020年以来，该区共受理涵盖476个业务事项9862个办件，办结率100%，群众反馈满意度100%，实现了零投诉。这一成效不仅源于科层逻辑的流程优化，还得益于社会逻辑的参与监督，群众在办事过程中成为积极的反馈者，推动了服务质量的持续提升。
干群关系更加密切是制度社会效能的体现。权责清单制度将权力晒在阳光下，实现了“群众明白、干部清白”，极大地减少了办事不公、优亲厚友、与民争利、以权谋私等侵害群众利益的现象。2020年以来，该区连续获全省信访三无县区荣誉称号。这凸显了群众参与制度化的作用，权责清单改革通过公开透明机制将群众从“被动管理对象”转化为“主动监督主体”，提升了基层民主的有效性。群众通过监督平台直接参与治理，不仅增强了制度公信力，还培养了公民意识，为基层民主治理提供了可持续路径。
从群众参与的制度化与基层民主治理的提质路径看，回龙圩的实践表明，权责清单改革通过制度化渠道将社会诉求融入治理过程，有效提升了民主的实质性和有效性。群众不再是外部旁观者，而是通过监督网络和反馈机制成为治理的积极参与者，这种转型不仅遏制了权力滥用，还增强了治理的合法性和响应性。
二、权责清单制度运行的多重制度逻辑
党的十九届四中全会决定提出，“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”。回龙圩管理区创新实践的权责清单制度，是一个由政治、科层、社会三重制度逻辑共同驱动、多元行动主体深度互动的复杂性治理系统。这三重逻辑相互交织，构成了权责清单制度有效运行的深层动力系统，不仅为制度运转提供了独特的动力源泉和目标导向，更通过彼此间的协同配合塑造了制度绩效的实现路径。
（一）政治逻辑：以政治势能驱动制度构建
政治逻辑在基层治理中扮演着“元治理”角色，主要在于通过合法性构建与政治势能注入，为权责清单制度的建立与运行提供根本保障。回龙圩的实践表明，正是政治逻辑的介入，打破了基层治理的路径依赖，推动权责清单制度从理念转化为具体制度安排。
1.回应腐败危机与重塑政府公信力
党的十八大以来“全面从严治党”的战略部署，为基层治理划定了鲜明的政治导向，而回龙圩的反腐败形势具有紧迫性。管理区原领导班子成员几乎集体“沦陷”，不仅侵蚀公共利益，更严重削弱群众对政府的信任。在此情境下，回龙圩管理区党委、政府将权责清单制度定位为“清廉回龙圩”建设的核心工具，通过将其纳入全面从严治党主体责任考核、实行“一票否决”，赋予制度极高的政治优先级。这种定位不仅让推行权责清单成为各级领导干部的政治责任，更注入了强大的政治势能，确保制度构建不会因科层惰性而停滞。
2.重塑核心行动者的角色与行为模式
为突破传统治理中“领导者”与“执行者”的角色割裂，回龙圩管理区构建“四责协同”机制，明确区委主体责任、书记第一责任人责任、班子成员“一岗双责”、纪委监督责任，形成责任层层传导的闭环。同时推行“区级领导联点包片工作责任制”，每名区级领导下沉所联系的部门、乡镇推动制度落地，既为制度执行提供政治背书，又承担连带责任，有效破解“中层梗阻”与“选择性执行”问题。为持续强化压力，区党委还建立“每月一调度、每季一通报、半年一督查、年终一评比”的常态化机制，确保权责清单制度在科层体系中始终保持执行力度，避免出现“运动式推进”后的松弛现象。
3.从政治话语到治理实践的落地转化
“把权力关进制度的笼子”这一宏大政治要求，在回龙圩具体化为“党小组建在屋场上”的组织创新。按照“地理相邻、产业相近、人文相亲”原则，将11个行政村划分为66个屋场治理单元，设立屋场党小组并实行“四长一肩挑”，即党小组长兼任村民小组长、理事小组长、合作小组长，使党组织触角延伸至基层治理最末梢。在“六小园”建设、村级财务监管等重大事项中，党组织全程牵头组织“民主协商、决策、执行、监督”的全过程民主，确保群众参与始终在规范轨道上运行。这种转化让权责清单制度不再是抽象的政治要求，而是可操作、可落地的治理实践，也让制度执行从“选答题”变为“必答题”。
（二）科层逻辑：以清单化管理规范权力运行
政治逻辑注入的势能，需要通过科层体系的规则理性转化为具体治理效能。科层逻辑的核心是追求高效、稳定、可控的运行模式，而权责清单制度通过清单化、台账化工具，对基层科层体系进行全方位再造，实现权力从“模糊化”向“标准化”的转型，从根本上压缩权力滥用空间。
1.明晰权力边界，从职责模糊到权责对等
传统基层科层中，部门与岗位间的权责交叉或空白，往往成为推诿扯皮与权力寻租的温床。回龙圩管理区对所辖33个独立核算单位的职权进行精细化梳理，最终形成20条共性权力清单与923条个性权力清单，不仅明确每一项权力的法律依据、行使主体，更同步构建“责任链条”。从具体办事人员到部门负责人，再到分管领导、单位“一把手”，最终由区党委和区纪委承担顶层监督责任，实现“权随事转、责权对等”。这种梳理并非简单的权力枚举，而是“清权、确权、减权”的系统改革，例如区教育局“学校食堂管理”权力清单中，既列明职权范围，又明确食品安全监管、资金使用监督、群众投诉处理的完整责任链条，让“法无授权不可为”有了可核查的文本载体。
2.规范运行流程，从经验判断到标准操作
自由裁量权滥用的根源在于流程不透明、标准不统一，回龙圩管理区通过风险清单、防控清单及衍生的《操作手册》《岗位廉洁风险防控明白卡》，将抽象的“依法行政”转化为标准化动作。通过“自己找、群众提、领导点、集体评、班子定”的模式，排查出2589个廉洁风险点，并按危害程度划分为高、中、低三个等级，例如项目建设领域梳理出45个主要风险点，对应制定50项防控措施。在学校食堂管理中，从食材招标的资质审查、验收的双人签字，到资金支付的三级审批，每一个环节都有明确规范。在项目建设中，将流程分为前期准备、中期建设、后期验收3个阶段，梳理出20项程序清单，每项程序均明确操作步骤、所需资料、风险防控。这种标准化让干部履职从凭经验办事变为照单操作，2020年以来该区项目建设领域未收到一起“索拿卡要”举报，正是流程规范的突出成果。
3.实现过程留痕，从暗箱操作到全程追溯
为确保清单标准不打折扣，回龙圩要求“一个项目形成一本资料台账、财务专账”。财务专账精确记录每一笔资金流向，确保公共资金使用透明；资料台账汇集权力行使全过程的决策记录、执行凭证、验收报告等，为监督问责提供客观依据。同时建立“台账制、交办制、销号制、通报制、倒查制”的内部管控闭环，任何偏离清单的行为都会被纳入问题台账，经交办、整改、销号、通报后，对整改不力的实行“一案双查”。2022年以来，共有5名干部因未按清单履职被问责，这种“过单必留痕、失职必追责”的机制，让科层逻辑从被动的事后整改，转向主动的事前预防与事中管控，推动治理模式向现代化转型。
（三）社会逻辑：以群众参与赋能有效监督
基层治理的现代化，离不开群众从被动管理对象向主动监督主体的转变。社会逻辑的核心是通过信息赋能、渠道保障与激励引导，激活群众参与的积极性，让分散的社会监督力量成为规范权力运行的重要支撑，形成政府透明施政、群众有效监督、干群互信增强的良性循环。
1.信息赋能：从权力黑箱到透明清单
传统治理中，权力运行的“黑箱化”让群众“不知权、难监督”，而回龙圩管理区通过清单化公开彻底打破这一困境。全区923条个性权力、20条共性权力及2589个风险点，均通过线上“三湘e监督”平台、线下屋场公示栏等渠道公开。在乡村振兴“六小园”建设中，材料采购的供应商资质、资金使用的明细台账、项目验收的标准流程，均实时向群众公开。风险清单与防控清单的公示更让监督精准化，政府主动公开权力运行的“薄弱环节”，群众可重点关注高风险领域，“湘桂屋场”清廉监督员伍全旺，正是通过风险清单，发现“六小园”建设材料供应商虚报红砖500块，推动重罚并修订防控清单，将“群众现场核查”纳入必经流程。2024年，群众对村级事务的知晓率较改革前提升60%，这种信息公开让群众从“不知如何监督”变为“明白监督什么”。
2.渠道畅通：从诉求无门到多元参与
线下与线上相结合的监督平台，极大地降低了群众参与的门槛。通过线下线下在每个村（居）设立投诉箱，每月召开“屋场说事”会，群众可直接反映问题。线上开发“扫码监督”系统，群众扫描二维码即可查询权力运行情况、提交意见；组织层面成立“村务监督委员会”“膳食委员会”等，赋予群众“否决权”。村务监督委员会2023年以来共否决63笔不合理开支、16项不合理决策，膳食委员会每月检查学校食堂收支、参与食谱制定，实现从“事后抱怨”到“事中参与”的转变。全面落实“评价必听、建议必接、投诉必查、违纪必惩、结果必复”承诺，2023年通过群众参与共解决村级事务问题127件，其中80%以上在乡镇层面化解，未出现赴省进京信访，确保群众监督“有回音、有成效”
3.激励引导：从被动旁观到主动参与
当群众切实感受到参与带来的治理改善时，参与意愿会显著提升。在乡村振兴“六小园”建设中，群众通过监督确保资金使用透明、项目质量可靠，进而主动自筹资金800万元，占总投入45%，户均投工20天以上，建成“六小园”2700处，神仙洞、八仙洞、马鹿头3村获评省级“美丽乡村示范村”。在柑橘产业发展中，群众参与产业资金奖补监督，确保补贴精准发放，带动户均年增收3000-5000元。这种参与、成效、再参与的正向循环，让群众从“要我参与”变为“我要参与”，2024年群众自筹资金较2020年增长3倍，正是成效共享的生动体现。截至目前，管理区66个自然村实施的6821个小微项目，全部实现“村民零信访、村组干部零违纪、项目零投诉、不合规支出零入账”，连续两年荣获省信访“三无”县区称号，反映了社会参与对基层治理的赋能作用。
（四）多重逻辑互动与制度绩效生成
权责清单制度的成效，并非政治、科层、社会三重逻辑的简单叠加，而是三者在动态互动中彼此建构、相互强化的结果。这种互动形成自我完善的治理系统，其效能集中体现在制度构建、执行监督、动态调适三个环节的协同运作中。
1.制度构建：政治势能与社会预期协同破局
在制度构建阶段，政治势能与社会预期共同突破科层惰性。科层体系因路径依赖和部门利益，初期对权责清单制度多持消极态度，但政治逻辑通过“四责协同”“一票否决”等机制，大幅提高消极应对的成本，迫使科层组织将制度构建作为优先任务。政治逻辑与社会逻辑形成契合，即在回龙圩管理区发生塌方式腐败后，区党委急需通过制度重塑公信力，而群众对规范权力的强烈预期，成为倒逼科层公开权力的重要力量。当各科层部门意识到权力清单、风险清单将向社会公开，任何“灰色权力”都会暴露于监督之下时，其策略从“消极规避”转向“主动规范”。最终全区33个独立核算单位梳理出923条权力清单、2589个风险点，并完成1729项制度“立改废”，为制度运行奠定坚实基础。
2.制度执行：“对抗性合作”格局保障效能
在制度执行阶段，三重逻辑形成“对抗性合作”的稳定格局。科层干部在《操作手册》约束下成为标准化执行者，群众依托公开清单成为精准监督者，而政治逻辑则通过问责机制为这种互动提供保障，就是干部若不“照单操作”，既可能被群众投诉，又会触发政治问责，因此必须严格依规履职；群众因制度赋能具备监督能力，其监督意见能通过“投诉必查”机制得到回应。这种互动在回龙圩管理区学校食堂管理中实现办结率与满意度双100%，在22个市、区级重点项目推进中实现“零投诉”，说明“对抗性合作”不仅未削弱行政效能，反而通过稳定的行为预期，提升了治理效率与质量。
3.制度调适：动态调适闭环机制有效运行
在制度调适阶段，三重逻辑构建“社会发现、政治执纪、科层纠错”的运行机制。社会监督发现的问题，如“六小园”材料虚报、村级不合理开支等，通过政治逻辑的“倒查制”“一案双查”启动问责，同时推动科层体系修订制度。在1729项制度“立改废”中，30%以上源于群众反馈的共性问题，例如针对群众反映的项目验收不规范，科层体系修订防控清单，将“群众代表参与验收”纳入必经流程；针对村级财务不透明，完善“三签字一审批一审核”制度。这种闭环机制让制度能够持续吸收社会反馈、回应治理需求，避免“制度僵化”，始终保持适应性与有效性。
三、回龙圩权责清单制度改革的基本经验
回龙圩管理区推行的权责清单制度，不仅在规范基层权力运行方面取得了显著成效，更为推进基层治理现代化积累了宝贵经验。这一制度创新之所以能够成功，关键在于系统性地解决了基层治理中长期存在的权力边界不清、监督乏力、运行失范等突出问题，更推动基层治理从“权力说了算”转向“制度说了算”。从实践效果来看，回龙圩管理区在制度设计的系统性、执行机制的协同性、治理转型的实效性等方面形成了可借鉴的经验做法。
（一）系统化制度设计，织密权力约束的全链条网络
制度要真正管住权力，不能只停留在“写在纸上”的层面，必须形成环环相扣的体系。回龙圩管理区的经验里，最突出的就是其制度设计的系统性，既考虑了政治层面强化权力监督的要求，又契合了科层体系追求规范高效的特点，还为群众参与监督留足了空间，构建了“权责清晰、风险可控、动态可调”的制度框架，避免了不同治理逻辑之间的冲突，形成了合力。
1.以清单化为抓手，实现权责关系的精准化界定
长期以来，基层治理中存在的权力边界模糊、责任主体不清等问题，成为推诿扯皮、权力滥用等现象滋生的重要原因。回龙圩管理区通过同步构建权力清单和责任清单，实现了清权、确权、明责的重大突破。全区33个独立核算单位经过系统梳理，共明确共性权力20条、个性权力923条，详细规定了每项权力的法律依据、行使主体和内容边界，使“法无授权不可为”的原则具有了可操作、可核查的制度载体。与之相对应的责任清单则按照管理层级构建起完整的责任链条，从具体办事人员到部门负责人，再到分管领导、单位主要负责人，直至区党委和纪委，层层明确防控责任，确保权责匹配、问责有据。这种精准化的权责界定，既为干部履职提供了明确规范，也为社会监督提供了清晰依据，从源头上遏制了权力运行的随意性。
2.以闭环化为基础，构建风险防控的立体化网络
制度生命力在于其适应性和创新性，只有与时俱进地调整完善，制度才能持续发挥作用。回龙圩管理区在明确权责边界的基础上，进一步建立了风险清单和防控清单，形成了风险识别、评估、防控的动态管理闭环。通过采取自己找、群众提、领导点、集体评、班子定等多种方式，全面排查权力运行各环节的廉洁风险点，共识别出2589个风险隐患，并按照社会关注度和危害程度划分为高、中、低三个等级。针对每个风险点，按照前期预防、中期监控、后期处置三个环节制定具体防控措施，形成针对性强、操作性高的防控清单。这一制度设计推动风险防控从被动应对转向主动干预，从事后处置转向全程管控，有效实现了抓早抓小、防微杜渐的目标。干部照单操作、群众按单监督、纪委依单检查的工作机制，有效降低了腐败现象发生的概率。
3.以动态化为保障，增强制度体系的适应性与生命力
制度不是一成不变的，必须跟着实践调整。回龙圩管理区在制度设计中特别注重动态调适机制的构建，采取立、改、废相结合的方式，持续推动制度优化升级，共完成1729项制度的立改废工作，确保制度内容与实际工作需要相适应。在执行层面，建立了台账制、交办制、销号制、通报制、倒查制等一系列配套机制，对制度执行中出现的问题做到及时发现、快速交办、跟踪整改，并对整改不力的单位和个人进行通报问责。这种动态调适不仅体现在制度文本的修订完善上，更体现在运行机制的优化创新上。通过每月召开公权监督月例会，定期评估制度执行情况，及时发现问题、研判风险、优化流程，确保制度始终保持生机活力。这种贯穿始终的动态调适机制，有效避免了权力清单制度陷入空转或僵化的困境，使其真正成为管用有效的治理工具。
（二）协同化执行机制，推动制度从文本落到实处
好制度要是执行不下去，终究是“纸上谈兵”。回龙圩的做法是把政治层面的推动力、科层体系的执行力、群众层面的参与力拧成一股绳，构建起“干部照单干、监督跟着走、责任层层传”的执行机制，确保权责清单制度不是摆样子，而是真正融入日常治理。
1.以标准化操作推动干部照单履职，提升行政效能
为了让干部知道“怎么干”，回龙圩管理区通过编制《两账四单操作手册》和《岗位廉洁风险防控明白卡》，将复杂的权力运行流程简化为清晰的标准化操作程序，使干部履职有据可依、有章可循。手册详细载明了每项权力的行使程序、所需材料、办理时限和责任人员，干部只需照单操作，就能实现服务事项依法办、办理要求告知办、符合条件必须办、资料齐全马上办的工作目标。这种标准化操作不仅显著提高了行政效率，更有力遏制了“索拿卡要”“推诿扯皮”等突出问题。在科层逻辑层面，这种设计将权力运行从依赖个人操守与经验转变为遵循明确规则流程，降低了自由裁量权滥用的风险；在政治逻辑层面，则通过“阳光行权”重塑了政府公信力，使干部在透明环境中“清白做事”。
2.以多元化监督构建立体防控网络，压实责任链条
监督能不能跟上，直接关系制度执行的效果。回龙圩管理区构建了内外结合、线上线下联动的立体化监督网络，确保权力运行全程处于监督之下。内部监督上，纪委依托“每月例行查、随机暗访查、依据责任查”等方式，对制度执行情况开展常态化监督检查，形成明责、履责、督责、考责、问责的完整链条。外部监督上，通过全面公开权力清单和运行流程，设立线下投诉点和线上扫码监督平台，建立“评价必听、建议必接、投诉必查、违纪必惩、结果必复”的反馈机制，有效激发了群众监督积极性。这种监督格局不仅发挥了政治逻辑的问责威慑作用，也激活了社会逻辑的参与效能，使监督从“少数人盯多数人”转变为“多数人盯少数人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼机制。这种监督格局既发挥了政治监督的威慑作用，又激活了社会监督的约束功能，使监督从“少数人盯多数人”转变为“多数人盯少数人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼机制。
3.以协同化推进凝聚各方合力，保障制度持续运行
执行制度不能只靠某一个部门，必须把责任传下去。回龙圩管理区构建了“四责协同”的责任体系，即区委承担主体责任、区委书记承担第一责任人责任、班子成员履行“一岗双责”、纪委专责监督责任，并通过“区级领导联点包片工作责任制”将责任压力下沉至一线。按照“谁主管、谁负责”原则，由组织、教育、卫健、财政等部门分别牵头机关、学校、医院、企业等七大清廉单元的制度落实工作，形成“系统主抓、单位主建”的推进格局。制度执行协同化推进，不仅确保了政治逻辑的强势驱动能够转化为科层体系的具体行动，避免了“中层梗阻”，更通过责任共担、绩效联动，激发了各部门的内生动力。例如，美丽乡村建设中多元主体的协同参与不仅保障了项目质量，还引领群众自筹资金参与，形成了共建共享的局面，彰显了治理的整体效能。
（三）效能化治理转型，让制度成果真正惠及群众
改革制度最终是为了提升治理效能、让群众得实惠。回龙圩通过权责清单制度推动基层治理从“围着权力转”转向“围着服务转”，从“政府管群众”转向“群众参与管”，不仅在防控腐败、提升效率上见了效，更在改善干群关系、激发市场活力、凝聚社会共识上取得了长期效果，真正实现了制度创新的价值。
1.以透明化行权促进干群信任重建，夯实执政基础
基层治理的关键是赢回群众信任。过去权力运行不透明，群众心里没底，干群关系容易紧张。回龙圩管理区通过两账四单将权力运行置于阳光之下，实现了群众明白、干部清白的良性互动。权力清单的公开让群众清楚了解各部门的职权范围和工作流程，风险清单的公示展现了政府自我加压的决心，防控清单的透明使社会监督有的放矢。这种透明用权彻底改变了以往暗箱操作造成的猜疑和隔阂，推动干群关系从紧张对立走向密切合作。在乡村振兴“六小园”建设中，群众通过参与监督、自筹资金、投工投劳，从治理的被动接受者转变为主动参与者；在小微项目实施中，全区66个自然村的6821个小微项目全部实现村民零信访、干部零违纪的双赢局面。这种信任重建既是社会参与效应的体现，也是政治认同强化的表现，为治理现代化奠定了坚实的社会基础。回龙圩管理区连续获得全省信访三无县区荣誉称号，就是干群关系改善的最好证明。
2.以规范化运行优化营商发展环境，释放市场活力
回龙圩管理区通过规范权力运行，有效降低了制度性交易成本，营造了稳定、公平、透明的营商环境。权力清单明确了市场准入、项目审批等关键环节的标准和时限，防控清单阻断了吃拿卡要等乱作为行为，使市场主体能够形成稳定预期、安心经营。在财务专账和资料台账的规范管理上，确保了公共资金的合理使用和资产安全，提高了财政资源配置效率。这种规范化运行既符合市场经济发展对法治化、可预期环境的内在要求，又通过释放市场活力反哺治理水平提升，形成了治理优化、环境改善、发展提速的良性循环。2020年以来，回龙圩管理区组织实施了22个市、区级重点项目，截至2025年6月底没有收到相关举报投诉，这就是营商环境优化的具体体现。
3.以常态化调适构建长效治理机制，确保制度生命力
回龙圩管理区通过构建“社会发现、政治执纪、科层纠错”的运行机制，使权责清单制度具备了动态调适、持续完善的生命力。社会监督和群众反馈成为制度优化的信息源，政治问责和纪律约束成为纠偏整改的推动力，科层体系的立改废工作则将个别经验转化为普遍规范。通过定期梳理问题台账、开展警示教育、系统修订制度文本，实现了从个案处理到机制完善的升华。这种常态化调适机制避免了运动式治理的短期效应，确保制度能够随着实践发展而不断创新，持续回应治理的新要求新挑战。回龙圩管理区完成1729项制度的立改废工作，就是这一调适机制有效运行的具体证明。
总之，回龙圩管理区权责清单制度改革，通过系统化的制度设计、协同化的执行机制和效能化的治理转型，实现了基层治理从“权力任性”到“照单操作”、从“暗箱操作”到“阳光行权”的深刻转变。回龙圩经验表明，基层治理现代化不仅需要技术层面的创新，更需要理念层面的重塑和机制层面的重构。只有以制度理性规范权力运行，以多元参与激活治理能量，以持续调适保障制度活力，才能最终实现治理效能与群众获得感的双提升。
参考文献：略
作者简介：陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博士生导师，研究方向为三农问题与乡村振兴；谢宗藩，湖南师范大学中国乡村振兴研究院副教授、硕士生导师，研究方向为农村经济、乡村治理。来源:《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告(2025)》 社会科学文献出版社 2025年12月出版）
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