积极应对人口老龄化是国家重大战略任务。自然资源部、民政部、国家卫生健康委近日联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》，以“降低用地成本、盘活存量空间”为主线，深化自然资源要素保障政策创新，构建全链条支撑体系，推动养老服务保障从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”升级。
截至2024年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%，养老服务供需适配与质量提升成为民生保障的重中之重。此次三部门联合出台的18条政策举措，锚定减轻市场主体负担、释放养老服务供给潜力的核心目标，打出一套政策“组合拳”。政策如何破解养老服务设施建设“落地难、成本高”的突出痛点？
《若干措施》以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，制定了七方面18条政策举措。其中，在“强化规划引领，保障养老用地空间需求”方面，不仅鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，还要求新建城区、居住（小）区、新建住宅项目要按照规划标准要求同步配套养老服务设施。自然资源部自然资源开发利用司开发利用政策处处长陈永料介绍，这意味着未来公众能够更加便捷地在家门口找到适合自己的养老服务设施。
陈永料：《若干措施》明确要求，新建城区、居住（小）区、住宅项目要严格按照国家和地方规定的配套标准，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用养老服务设施；配套设施的规划方案必须经过民政部门审核同意，从规划源头确保养老服务设施的位置、规模、功能符合实际需求，建成后不得擅自改变用途或缩小建设规模。
同时，在规划层面，《若干措施》还指出，对老龄化程度高于全国平均值的地区，可结合实际适当提高养老服务设施用地比例或增加养老服务设施空间安排，优化规划标准，优先利用存量空间布局养老项目。陈永料表示，激活存量资源、释放低成本养老空间，盘活农村存量、降低农村养老用地门槛，均是政策重点着力的方向。
陈永料：《若干措施》打破城乡存量资源盘活壁垒，让“沉睡”空间变身养老服务“主阵地”。城镇区域，明确老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地可改造增设养老及医养结合设施，存量空间转型后五年内可按原用途使用且不增收土地价款，同时简化规划调整流程，明确调整条件、时限和材料清单，支持非营利性养老设施依法依规调整容积率、建筑高度；农村区域，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目建设，既避免占用耕地，又降低农村养老项目用地门槛。
“存量能用尽用”之外，“成本能降尽降”也是《若干措施》的题中之义。陈永料介绍，《若干措施》从规划源头到供地环节多管齐下，构建低成本用地政策体系。
陈永料：规划层面，明确养老专项规划纳入国土空间详细规划和“一张图”管理，推广土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地养老设施与其他建筑兼容建设，从根本上削减单独占地成本；供地层面，对非营利性养老机构用地应保尽保、依法划拨，免除土地出让金；对营利性养老用地全面推行长期租赁、先租后让等灵活模式，土地出让金可分两年缴清，同时支持地方在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老用地出让底价，切实缓解企业初期资金压力。
记者注意到，《若干措施》还对近年来养老服务行业的创新主体、创新业态等方面加以支持。例如，支持村民以闲置农房出租、入股等形式，盘活农村闲置资源，发展农村互助养老、旅居养老等新业态；鼓励地方探索“跨资源门类、跨权利类型”的自然资源资产组合供应方式，支持温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态。陈永料表示，政策旨在精准匹配新业态空间需求，推动养老与文旅、健康产业融合，实现“存量要素组合用、综合效益最大化”。
陈永料：对涉及使用林地、草地的康养项目，简化审核审批手续，合理保障项目生态保护与开发建设的平衡；支持利用荒山、荒坡等未利用地发展康养产业，适当放宽相关规划指标限制。在优化审批流程的同时，政策也聚焦推动康养产业与养老服务深度融合，支持在康养项目中配套建设养老护理、康复医疗等设施，享受养老服务机构的相关用地优惠政策。
监督管理方面，《若干措施》将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监管，明确未经法定程序不得擅自改变用地用途，落实“谁提出、谁履责、谁监管”责任机制，建立自然资源、民政、卫健等跨部门协同监管体系，确保政策红利直达基层、惠及民生。陈永料介绍，《若干措施》构建了全流程、多部门协同的监管机制，严防养老服务设施用地挪作他用。
陈永料：在土地供应环节，明确约定用地用途、建设周期、养老服务设施的建设标准和运营要求，并将相关内容纳入土地出让合同或划拨决定书。将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监测，利用卫星遥感、实地核查等手段，实时监管土地使用情况。若擅自改变养老服务设施用地用途，将由自然资源、民政等部门联合查处，责令限期整改；拒不整改的，依法收回土地使用权，追缴已享受的土地优惠价款，并将相关主体纳入失信名单，限制其参与后续养老服务项目和土地交易活动。
老有所养，是民生所盼，更是发展所向。2019年，我国就出台了该政策的1.0版，也就是《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，较好保障了养老服务设施用地。陈永料表示，此次三部门联合将政策升级为2.0版，既立足当前破解养老服务发展的要素制约，又着眼长远构建长效保障机制，通过释放政策红利降低制度性交易成本，充分激活存量土地和房屋资源潜力，为扩大普惠养老服务供给、构建中国特色养老服务体系提供了坚实的保障支撑。
陈永料：下一步，三部门将强化协同联动，分层分类开展政策宣传解读和业务培训指导，健全政策落实跟踪机制，推动各地制定配套措施，因地制宜抓好落实，确保各项惠民利企措施落地见效，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
监制丨王磊
记者丨王泽华
责任编辑：魏然
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