<span class="js_title_inner">方法革命与未来路径：国资穿透式监管驱动财会监督变革|职能|财会监督|财务

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原文标题：国资穿透式监管驱动财会监督变革：理念跃迁、方法革命与未来路径

作者：胡明霞 | 北京国家会计学院教授

来源：《财务与会计》2026年第1期

摘要：本文系统梳理了穿透式监管在财会领域的政策演进脉络，深入剖析其对财会监督理念定位、方法体系与功能范畴的深刻影响。研究发现，在理念层面，穿透式监管推动财会监督从静态合规走向动态治理、从价值守护走向风险洞察与价值创造、从单一的经济监督走向政治监督与治理监督的深度融合。在方法层面，穿透式监管驱动财会监督从事后检查走向事前预警与实时监控、从孤岛式监督走向一体化协同监督。面向未来，应着力推动穿透式监管进一步转型，构建智能驱动、分类施策、法治保障的财会监督新范式，为深化国资监管体制改革提供理论支撑与实践路径。

党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”以来，国有资产监管体制持续深化改革。财会监督作为党和国家治理体系的重要组成部分，在提升国资监管效能、防范重大风险中发挥着重要作用。传统财会监督主要依赖企业报送的财务报表、静态统计信息以及定期审计报告等，其基于法人层级和事后结果的监督模式，在国有资本规模不断扩大、布局结构日趋复杂、运营链条持续延伸的背景下，日益显现出穿透力不足、时效性不强、协同性不够等问题。特别是随着金融创新业务迭出、境外投资扩张加速以及各类隐性债务风险潜藏，传统监管模式难以适应对“万亿级”国有资本实现全链条、全过程、全覆盖精准监管的迫切要求。

在此背景下，穿透式监管理念应运而生，并迅速从金融监管领域扩展至国有资本监管全局。穿透式监管并非静态的制度设计，而是动态演进、内涵不断丰富的政策实践过程。从早期聚焦境外资产、金融业务等高风险领域，到当前推进“全级次、全流程、全业务”的智能化动态监测，穿透式监管深刻重构了财会监督的底层逻辑、价值导向与技术路径。本文旨在系统梳理穿透式监管在财会领域的政策演进脉络，深入分析其对财会监督理念定位、方法体系的系统性重塑，以期为理解当前国资监管改革的核心要义、优化财会监督实践提供理论参考与政策启示。

一、政策演进脉络：穿透式监管在财会领域的嵌入与深化

穿透式监管在财会领域的嵌入与发展，呈现出从局部试点到全面推开、从工具性嵌入到系统性构建、从风险导向向治理导向的螺旋式演进路径，其政策重心与实践形态经历了三个阶段。

（一）萌芽与试点阶段（2019～2020年）：以风险为导向的工具性嵌入

2019年国务院国资委发布的《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规[2019]101号）通过确立全覆盖的监管周期、聚焦业务实质的风险评估、直指海外与高风险业务短板并辅以信息化刚性约束，共同构成了穿透式监管的初始内核，标志着“穿透”理念正式嵌入财会监督体系。2020年国务院国资委发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（以下简称《办法》）进一步从溯责追源的角度细化了“穿透原则”。这一原则的核心体现在层级穿透（第4条第3款、第7条第4款）、领域穿透（第16条、第9条第3款）及过程穿透（第27～29条等）。《办法》所嵌入的穿透原则，赋予财会监督在责任认定中从财务结果向业务源头与决策动因延伸的“回溯”功能。

此阶段，财会监督在理念上开始突破单一企业的报表边界，意识到对资本链条末端风险的监督责任；在方法上，监督手段从报表审阅拓展至资金流向追踪、资产权属核查等更具实质性的程序，为事后问责提供了依据。然而，本阶段的穿透仍是嵌入在既有监督框架内的强化手段，主要服务于风险控制与违规追责等具体管理目标，尚未形成系统性重构。

（二）拓展与深化阶段（2021～2022年）：以业务流为核心的系统性构建

随着试点经验积累，穿透式监管开始从“点”向“线”系统化扩展，聚焦于资金与债务领域。《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规[2021]18号）通过环环相扣的监管闭环系统性凸显其穿透式特点。例如，文件要求债务风险监管须覆盖所有层级的下属企业、对各类复杂融资工具进行实质审查以及对相关资产和业务进行真实性核查。这标志着国有企业债务风险的监管进入到更深入的阶段，将财会监督的触角从报表内的显性风险，延伸至报表外的复杂隐性风险。2022年1月《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》（国资发财评规[2022]1号）是财会监督范式变革的“里程碑”。文件要求建立资金信息“动态穿透”监控机制，明确利用大数据技术识别资金异常流动，对“资金池”与“体外循环”实施穿透监测，使司库体系成为承载穿透式财会监督落地的核心基础设施。同期发布的《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《中央企业合规管理办法》进一步要求将穿透式分析延伸至业务前端，并对境外投资、并购重组等重大事项实施穿透式合规审查，表明财会监督的职能定位向深度融入业务流和价值链、成为风险防控与价值创造的内生机制转变。

此阶段，财会监督在理念上从确保单一报表真实升维至保障集团资金链安全与债务风险可控，并主动介入价值创造过程；在方法上实现了从事后静态向事中动态监控的转变，技术赋能从辅助工具升级为核心支撑。

立足穿透式监管要求归纳司库系统建设路径和数据治理策略

对国有企业“穿透式监管”的进一步强化落实

（三）体系化与智能化阶段（2023年至今）：构建全域数字化财会监督生态

本阶段，穿透式监管的目标是构建全域、全时、全维的数字化智能化监督生态系统。2023年作为新一轮国企改革深化提升行动的开局之年，强调“构建上下贯通、实时在线的数字化智能化监管系统”，为全面深化财会监督指明了技术路径和战略方向。2024年至2025年的政策实践表明，穿透式监管已进入大规模工程化实施阶段。公开信息显示，国务院国资委已构建超过20TB的数据资源库，开发针对虚假贸易、过度负债等11项突出问题的智能监管模型，并开展多家重点央企的数据实时直接报送试点。尤为重要的是，2025年9月，国务院国资委明确要求将中央八项规定精神作为日常“管控标准”，有序实施穿透式监管数智化工程，通过技术理性构建“不能腐”的治理体系。

此阶段，财会监督在理念上被视为国家监督体系的重要组成部分，是构建“不能腐”体制机制的技术基础；在方法上演进为集数据采集、模型分析、风险预警、协同处置于一体的“智慧大脑”，实现从“人找问题”到“问题找人”的模式变革。

二、理念跃迁：穿透式监管驱动财会监督的价值重塑

（一）职能定位：从“事后检查”到“前端嵌入”与“过程守护”

穿透式监管的引入，要求财会监督穿透至业务源头与决策动因，从根本上推动了财会监督职能的逻辑重构与角色转型，使其从被动响应走向主动干预、从事后追责走向全程治理。在实践层面，这一转型具体表现为两个维度的深化：一是从后端走向前端，强化决策嵌入。政策明确要求对重大投资、并购重组等事项实施穿透式合规审查，推动财会监督在项目论证与决策阶段提前介入，对经济可行性、资金安排与潜在风险进行专业评估，从而在源头上识别并遏制“带病决策”，实现风险防控的关口前移。二是从静态走向动态，强化过程守护。借助司库体系对资金流的动态穿透监控，财会监督得以实时感知经营活动的运行状态，对异常交易、预算偏离等行为进行即时预警。这使得监督职能不再局限于事后纠偏，而是内嵌于业务流转全过程，成为企业运营中具有实时免疫功能的“过程守护者”。

（二）目标导向：从“报表真实”走向“实质风险”与“价值创造”

传统监督的核心目标是确保财务报表的真实性和公允性，穿透式监管则要求财会监督超越会计账表的法律形式，直指经济实质。例如，对“明股实债”的穿透要求依据固定回报承诺、回购安排等实质认定为债务，准确评估企业真实杠杆水平；对“融资性贸易”的识别要求穿透复杂交易链条判断真实货物流转与商业实质。这推动财会监督目标从“形式合规”深化为“实质安全”。《指导意见》将穿透式分析融入价值链，意味着财会监督不仅要识别风险，更要通过成本动因分析、资源使用效率监控、业务模式优化建议等方式服务于价值创造，财会部门由此从成本中心和价值守护者向价值创造伙伴演变。

（三）功能范畴：从“经济监督”走向“政治监督”与 “治理监督”

在体系化与智能化阶段，财会监督的功能范畴实现了关键性拓展。穿透式监管要求打破部门墙，财会数据与业务数据、合规数据、产权数据等在统一平台上的汇聚与关联分析，使得财会监督与业务监督及内审监督等构成了一个有机的“大监督体系”。国务院国资委要求将中央八项规定精神作为日常“管控标准”，有序实施穿透式监管数智化工程，运用先进算法构建问题线索识别大模型，规范权力运行，强化纪律约束，防控廉洁风险。这表明，在中国特色现代国有企业制度下，财会监督不仅是经济监督，更是落实全面从严治党、强化党内监督的重要技术支撑，服务于巩固党的执政经济基础这一根本政治目标。

三、方法革新：穿透式监管引领财会监督的范式革命

理念的变革必然要求方法的升级，穿透式监管驱动财会监督的实践方法迎来深度变革，体现在技术赋能、流程重构与标准升级三个维度。

（一）技术赋能：从“经验判断”走向“数据智能驱动”

传统监管依赖个人经验和专业判断，在处理高维、非线性问题时存在局限。穿透式监管通过部署智能算法模型，实现了监管方法的优化。例如，虚假贸易识别模型通过机器学习算法分析交易对手关联度、资金与货物流匹配性等特征，精准识别缺乏商业实质的交易行为；资金异常支付模型运用异常检测算法建立基于历史行为的动态基线，实时捕捉偏离常规的支付操作；关联关系图谱模型借助图计算技术构建股权、交易、资金往来的网络拓扑，深度挖掘潜在利益输送通道。这种从“个人专家经验”到“算法模型洞察”的转变，使监管决策建立在可验证、可迭代的科学基础之上，标志着监管方法的现代化转型。

（二）流程重构：从“事后追溯问责”走向“事中实时干预”与“事前预测预警”

穿透式监管使财会监督的工作流程形成了完整的闭环管理链条。从流程闭环来看，构建了“数据采集——模型分析——风险预警——实时干预/溯源核查——追责问责——制度完善”的监督闭环。特别是“实时干预”环节，如对识别出的异常支付进行系统自动拦截或强制二次审批，实现了监督效力从“软约束”到“硬控制”的升级。从监督时序来看，监督重心从事后向事中和事前大幅前移。通过对资金流、业务流、信息流的实时、动态追踪，实现对经营活动全生命周期的同步监控。监督关注点从“利润是多少”延伸至“利润如何实现”“资金如何周转”“业务如何发生”“数据如何产生”，使监督从事后纠偏转向事中控制与事前预警，实现从“救火”到“防火”的治理模式升级。

（三）标准升级：从“孤岛信息核对”到“全域关联洞察”

传统监督体系嵌套在科层制组织中，信息流遵循“集团——二级公司——三级公司”的纵向链条，容易导致流程冗长、效率低下和信息失真。为实现有效穿透，财会监督需打破组织、系统和数据的壁垒。例如，政策要求“全口径”监测，实质上是要求集团内统一会计科目、客户供应商编码、业务类型等数据标准与口径，为跨组织、跨业务的数据集成与关联分析奠定了基础。在统一数据的基础上，监督人员能够将资金最终去向与交易原始合同、决策会议纪要关联，识别单一报表无法呈现的系统性风险（如集团对单一客户的隐性风险暴露）和串联式舞弊。财会监督方法从对孤立信息的“点状核对”升级为对全域关系的“网状洞察”。政策要求穿透式监管通过“一张网、一个库、一朵云”数字基础设施实现监管流程的扁平化再造。其中，“一张网”构建覆盖全集团的数字神经中枢，确保监管指令点对点直达；“一个库”建立企业级数据中台，统一数据标准与口径；“一朵云”提供弹性算力支撑，使复杂模型实时分析成为可能，在技术上保障穿透真正落地。

四、挑战与未来路径

（一）现实挑战：财会监督穿透化的边界与张力

1.授权经营与过度干预的平衡困境。穿透式监管在技术逻辑上具有无限向下延伸的内在倾向，若缺乏制度约束，易演变为对微观经营活动的过度干预，削弱企业市场主体地位，导致决策链条向上集中。监管层过度负荷可能引发决策迟滞，使企业错失市场机遇。破解关键在于划定穿透的理性边界，通过权责清单与负面清单清晰界定必须穿透的核心领域（如重大投融资、境外国有资产、隐性债务、关键岗位廉洁风险等）和应充分放权的日常经营范畴，实现分层管理与垂直穿透的平衡。

2.数据集成与安全隐私的保护难题。穿透式监管的实现依赖海量数据的汇集与融合，这使监管体系面临严峻的数据安全挑战。全国性国资监管平台的构建，意味着将各企业最核心的财务数据、技术秘密和战略规划集中于一处，形成数据风险敞口。跨国经营背景下，数据跨境流动带来的合规风险尤为突出，例如，境外子企业的经营数据回传可能触犯境外法律的强制性要求，引发法律冲突。数据获取功能若缺乏严格规制，可能导致监管权力越界，侵犯商业秘密与个人隐私，更可能抑制企业家精神。穿透式监管的深化必须与坚固的数据治理体系同步构建，包括建立数据分类分级管理制度、完善数据安全技术防护体系、明确数据使用的法律授权与目的限制原则等。

3.治理效能与监管成本的效率考量。穿透式监管是资源密集型工程，需投入巨额成本用于技术平台建设与持续运维。对于数量众多、形态各异的国有企业，是否都需要实现同等深度的穿透成为关键问题。若对业务单一的地方中小型国企强制要求建立复杂智能穿透系统，可能导致监管边际收益低于边际成本，成为企业的经营负担。破解之道在于贯彻“分类监管”原则，根据企业的功能定位、行业特征、规模体量与风险状况，设计差异化的穿透标准、频率和重点。

（二）未来演进路径

1.强化技术赋能，推动从“数字穿透”向“智能穿透”的转变。当前穿透式监管多处于数据汇集与可视化的“数字穿透”阶段，下一步的核心竞争力在于算法与模型的深度应用，应积极引入知识图谱、自然语言处理、深度学习等前沿人工智能技术，推动监管系统从“描述发生了什么”向“诊断为何发生”和“预测将会发生什么”演进。通过动态风险预测模型，对债务违约、大宗商品价格波动等风险进行压力测试与情景模拟；通过智能决策辅助系统为监管者提供基于数据洞察的备选方案，使监管从被动响应走向主动预见，从事后追责走向事前免疫。

2.深化分类改革，实现从“无差别穿透”向“精准化穿透”的跃升。需将分类改革的理念深度嵌入穿透式监管的制度设计全流程。除基于企业功能分类外，可引入基于风险的动态评估机制，对风险评级高的企业提高穿透频率与深度，对长期合规、经营稳健的企业实施“监管沙盒”或触发式审查。例如，对充分竞争领域的企业，穿透监管应聚焦于投资回报率、财务杠杆、合规底线与国有资产保值增值，工具上可更多运用风险导向型模型进行扫描；对于特定功能领域和公益类企业，可适当加强对其战略使命履行、重大项目实施进度、成本控制与社会服务效益等方面的穿透；对于金融类、国际化程度高的企业，实施严格和全面的穿透，覆盖资金、风险、合规等维度。通过精准化监管标尺，确保监管资源投入风险最高、影响最大的领域，实现监管效能与成本负担的最优解。这种精准化不仅是降低成本的需要，更是尊重不同企业内在发展规律、实现“放活”与“管好”的有机统一。

3.健全法治保障，完成从“行政推动”向“依法治理”的转型。目前穿透式监管主要依靠政策性文件推动，其权威性、稳定性和规范性有待进一步加强。为防范权力滥用、稳定企业预期，需适时将成熟的监管理念、权责边界、程序规范上升为法律法规或部门规章。建议通过立法明确穿透的法律依据与权限范围、数据采集与使用的合法性边界、监管行为的程序性规范、权利救济渠道等，构建权责法定、程序公开、救济有效的法治化监管框架。

穿透式监管在财会领域的政策演进与实践深化进一步完善了财会监督的理念内核，使其从静态、后端的传统角色，拓展为动态、前端、治理型的现代职能；升级了财会监督的方法体系，使其从依赖人工、抽样、事后的传统手段演进为依托数据、全量、实时和智能的现代范式，不仅提升了国资监管的穿透力、精准性与时效性，更深刻地将财会监督嵌入国家治理与公司治理的大局，护航国有资本行稳致远、实现高质量发展。

主要参考文献：

[1]赵宇龙.穿透式监管下的保险业资产风险：监管框架设计与实证发现[J].保险研究，2019，（6）：3-14.

[2]孙友文.从中央企业穿透式监管到穿透式风控演变之路[J].中国注册会计师，2025，（6）：97-101.

[3]张文魁.穿透式披露：公司治理的新进路[J].改革，2024，（10）：119-131.

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