来源：滚动播报

（来源：i自然全媒体）

2025年中央城市工作会议明确指出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一转变不仅仅是城市发展模式的切换，也将带来国土空间治理的深刻变革。

说到底，国土空间规划服务于城市基础设施的建设和运营。增量发展阶段，规划的任务是为城市土地设施配套，再在不动产市场上定价并融资。而进入存量阶段，如何将已经建成的城市巨额存量资产转化成权益，避免钢筋水泥成为压垮城市财政的债务，成为一项新的艰巨任务。

中国城市化创造了人类历史上最大的资产，其规模之巨，在人类历史上都是罕见的。据估计，2025年中国城市不动产总价值约为450万亿元～500万亿元。中央要求的“存量提质增效”，具体到自然资源部门，就是要将这些“估值”变成真正可以被抵押、交易、转让的权益，并且在权益市场上保值增值。

那么，国土空间规划要做什么？就是将这些资产的现金流标准化，放到权益市场定价。这就需要通过城市更新，把低效资产盘活、重新评估，最终实现全民资产的保值增值。具体来讲，可以分三步走：

第一步，资产普查。要像清点家产一样，查清城市每一寸土地、每一个建筑的产权，然后按用途、使用分类，分析谁是低效的，能否找到更高价值的利用方式。通过有价土地效益的最大化，为无价公共资产间接定价。

第二步，为资产寻找现金流。资产有了，但要让它流动起来，必须要有“血液”——也就是现金流。只有现金流才能把异质非标资产的价值标准化，而标准化的资产才能在权益市场被比较、定价并交易。所谓“好的规划师”，就是能比其他规划师发现更多的现金流、找到更优秀的运营者，实现价值最大化。这需要规划突破增量时代设立的各种政策和技术屏障，用业主权益最大化原则取代技术最优原则，围绕现有权益的保值增值制定新的规划标准。

第三步，创造权益市场。增量阶段，地方政府资产的权益市场是房地产。但存量时代，需要一个新的权益市场为存量资产定价。如果没有这个市场，地方政府就不可能从高增长阶段的债务陷阱爬出来，城镇化也就不可能完成“从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”的转型。建立新的权益市场，一方面要通过公允的定价系统降低估值的成本，即依托国土空间规划把空间的信息、交易的信息、产权的信息汇总起来，然后通过资产估值的算法给每项资产一个价格走廊，并实时迭代更新；需要交易或抵押时，只要上网一查即可。另一方面，要利用现代技术降低交易成本。比如，利用区块链技术，通过智能合约把资产的上链登记、利息支付、赎回等规则自动化，将现实中估值巨大的不动产实体资产分割为等值的权益，减少中间环节，降低成本，进一步增加不动产的流动性。

在这一转型过程中，未来的规划院和自然资源管理部门也将迎来角色的重塑。规划院可以成为空间的“投行”，为委托人寻找那些廉价的、低估的资产，然后赋予其现金流，放到权益市场。而自然资源管理部门就像证监会那样，登记所有的交易，披露所有资金的来往和产权转移的情况，监管违规操作，维护公开、透明、便捷、低成本的市场。

存量时代的规划转型，是一场从“增量扩张”向“存量提质”的深刻变革。它要求规划师们不仅要会“画图”，更要懂“算账”。这不仅是规划行业的转型，更是中国新型城镇化必须跨越的一道槛儿。

（作者：厦门大学教授、中国城市规划学会副理事长 赵燕菁）