【作者】刘剑文 （辽宁大学法学院特聘教授、博士生导师，北京大学法学院教授、博士生导师）
【来源】北大法宝法学期刊库《法学》2026年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：《增值税法》的制定是回应我国经济转型升级与税收法治现代化双重需求的重要立法举措。《增值税法》以经济发展需求为驱动，通过党中央政治决策锚定立法方向，依托四十余年改革积累的实践经验，推动税收治理体系由政策主导向法律治理跃迁。在立法理念上坚持以人民为中心的价值根柢，秉持刚柔并济的治理理念，以培育新质生产力为导向推动高质量发展，并促进征纳双方权义平衡。制度创新覆盖体制、实体与程序层面：体制层面基于事务重要性程度促进了法条授权的体系化、授权机制的多元化以及评估机制的试点化；实体层面实现征税范围合理化、税率结构科学化、计税规则精准化及税收优惠规范化；程序层面推进征管要素精细化、流程数字化与法际协同化。这些制度创新既是对本土改革经验、数字时代治理需求的立法确认，也客观反映了各立法理念在制度层面贯彻的广度与深度，为未来各理念的持续深化指明了制度改进的基本方向。
关键词：增值税法；税收立法理念；税法制度创新
目次 一、《增值税法》的立法背景 二、《增值税法》的立法理念 三、《增值税法》的制度创新 四、结语
历经四十余载税制改革探索与实践积淀，《中华人民共和国增值税法》（以下简称《增值税法》）经第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2024年12月25日通过，自2026年1月1日起施行。作为我国税收法治化进程中的里程碑式立法，该法首次以法律形式确立了增值税这一我国第一大主体税种的税制要素和征收管理框架，终结了间接税核心领域长期依赖行政法规的法律缺位状态。
法律文本的通过并非改革的终点，而是制度实施的起点，《增值税法》确立的制度框架构成了增值税治理的逻辑起点。《增值税法》的制定并非对既有制度的简单废立，而是基于原《中华人民共和国增值税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）、《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）三十余年实践经验的法律化升华。随着配套的《中华人民共和国增值税法实施条例》（以下简称《实施条例》）出台，这一法律确立基本原则、条例细化具体规则的现代增值税法律体系得以最终成型，标志着我国增值税制度完成了从行政法规治理向法定主义治理的历史性跨越。法律的生命力在于实施，而实施的准确性取决于对立法原意的精准把握。在《增值税法》实施的关键时期，学界的研究重心往往容易直接跳跃至具体征管细节的操作层面，但无论是行政法规层面的制度细化，还是税务机关的具体执法，均需以《增值税法》确立的立法理念与制度逻辑为根本依据。如果缺乏对法律文本深层价值的学理透视，具体的实施与执行便可能因误读立法原意而导致改革目标的偏离。因此，本文虽聚焦于《增值税法》的立法理念与制度创新，但其根本旨意并非止步于文本层面的理论阐释，而是透过法律条文的表象，系统阐释其背后的立法理念与制度创新，试图通过厘清“法律确立了什么”这一基础性问题，为“法律如何被正确实施”提供必要的价值指引与规范解释基础，为增值税法律制度的整体实施与解释适用提供坚实的法理支撑。
一
《增值税法》的立法背景
《增值税法》的立法进程嵌合经济转型与国家治理现代化的双重逻辑。从税制实践看，增值税凭借其全链条抵扣机制与广域覆盖特征，既是国家财政的“压舱石”，亦构成产业协同与市场统一的重要枢纽。面对产业结构升级、数字经济发展等新挑战，既有政策主导的制度框架亟待向体系性法律规范跃迁，这不仅是对改革开放以来四十余年经济发展与税制建设成果的经验总结，更是落实税收法定原则的必然选择。立法进程中，经济内生需求驱动制度创新，政治决策通过顶层设计锚定价值坐标，政策试点积累提供实践支撑，三者共同构建了兼具科学性、规范性与开放性的现代增值税治理体系。
（一）经济发展需求推动立法进程
1.增值税在税收体系中的关键地位
增值税作为我国第一大税种，其重要性体现在覆盖范围与收入规模的双重维度。从收入规模看，增值税长期占据税收总收入的三成以上，为基础设施建设、公共服务供给及社会保障体系完善提供了稳定财源，成为国家财政的“压舱石”。从覆盖范围看，其全链条课税机制贯穿生产、流通全环节，覆盖第一产业、第二产业和第三产业全领域，特别是在工业领域实现原材料采购至终端销售的全流程覆盖，在商业领域确保流通环节税基完整，对金融、物流等高附加值现代服务业的纳入更适配产业升级需求。这种全覆盖的特性既通过消除重复征税促进资源优化配置，又依托抵扣链条贯通强化产业链协同效应，为数字经济等新兴业态预留制度弹性，构建起支撑经济高质量发展的税收治理框架。不仅如此，增值税覆盖范围的广度还体现为纳税人与负税人的广泛性。增值税应税交易涵盖生产和生活的方方面面，且其税负具有转嫁性，故而其纳税主体和负税主体数量庞大。因此，增值税改革和立法与广大国民的切身利益息息相关，在社会经济发展中起到“牵一发而动全身”的关键性作用。
2.经济结构转型促使制度变革
中国经济的转型升级离不开创新驱动，创新发展的实现需要包括《增值税法》在内的财税法的有效激励。基本路径之一是发挥税收的经济诱导作用，减轻创新创业企业的税收负担，在税制层面缓释现实障碍对创新发展的制约，引导市场主体投身创新事业。在为市场主体减负增效、建立全国统一大市场以推动创新发展的过程中，增值税改革与立法发挥着至关重要的作用。一方面，创新驱动发展战略的实施，倒逼增值税中性原则的制度化落实。在经济动能向创新驱动转换的过程中，企业面临研发投入高、回报周期长等难题。然而，在原有的《暂行条例》框架下，留抵退税多以政策性优惠而非法定权利的形式存在，这种政策不稳定性增加了企业的制度性交易成本，弱化了增值税对投资的激励作用。另一方面，全国统一大市场建设要求破除区域税制壁垒。经济转型要求要素在全国范围内自由流动，但基于《暂行条例》形成的央地分配与征管模式，在实践中易诱发地方基于税源保护的行政干预。同时，跨区域要素流动加剧税率差异引致的税负转嫁与税源错配，数字经济跨境发展导致税收管辖权规则失能。《增值税法》及其实施条例的制定与施行，旨在通过高位阶的法律规范统一税制要素，为经济结构转型提供公平的法治化税收环境。
（二）政治决策引领立法方向
政治决策对《增值税法》的立法引领，深刻彰显了现代国家治理体系中政治权威与法治秩序的共生关系。作为国家治理的基础性制度安排，《增值税法》的立法进程实质上是将执政党的政治意志转化为国家法律秩序的系统工程，这一转化机制通过法理型权威的构建，实现了政策理性向法律理性的范式转换。
从顶层设计维度观之，中共中央关于深化财税体制改革的总体部署为增值税立法提供了双重法理支撑：既确立了财税体制改革的政治正当性，又构建起税收法定的规范基础。党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”，党的二十届三中全会提出“全面落实税收法定原则”，这一系列的决策形成了从原则宣示到制度建构的完整逻辑链条，直接推动2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，此次修改将《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）原第8条第8款中“税收基本制度”这一概括表述，细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，并将其单独列项，前置至第8条第6项；2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第—次会议第二次修改了《中华人民共和国立法法》，将原《立法法》第8条第6项修改为第11条第6项。这一规范变迁重构了行政权与立法权在税收领域的权力配置关系，终结了税收立法长期依赖行政法规的历史。此后，《中华人民共和国环境保护税法》（2016年）《中华人民共和国船舶吨税法》（2017年）等税种法相继出台，最终在2024年《增值税法》通过后，实现18个税种中14个完成立法的突破性进展。
在规范生成层面，立法过程呈现出政治话语的法律化特征。党的政策目标通过立法程序和条文设计，被转译为具有规范效力的法律构成要件。党的二十届三中全会明确提出的“规范税收优惠政策”“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”等改革要求，直接体现在《增值税法》的具体条款中。这种转化机制本质上是将政治系统的“目的程式”转化为法律系统的“条件程式”，在维持法律体系自洽性的前提下，实现了治理目标的规范内化。在此过程中，立法机关的专业理性并非被政治权威消解，而是通过制度化的商谈程序，将政治判断转化为具有规范稳定性的法律文本，最终实现“通过法律的治理”向“法律下的治理”的治理模式升级。这种制度创新不仅巩固了改革成果的法治根基，更为国家治理现代化提供了规范化的政治动能转化路径。
（三）改革实践积累奠定立法基础
1.增值税的历史沿革
我国增值税改革是一个不断深化的过程，与经济体制改革相伴而行。自1979年起试点，到1994年初步建立，再到2009年转型改革，直至2016年实现全面“营改增”，增值税改革不断深入。早在20世纪80年代，“两步利改税”和工商税制改革为增值税的初步建立奠定了基础。1994年税制改革确立了生产型增值税制，统一了内外资企业税负，解决了传统税制下重复征税等问题。2004年起，我国开始推行增值税转型改革，从东北老工业基地开始试点，允许部分行业新购进固定资产所含增值税额抵扣，之后试点范围逐步扩大，至2009年在全国推广。2012年启动“营改增”试点，分行业逐步将交通运输业、部分现代服务业等纳入增值税征收范围，全面消除服务业与制造业之间的重复征税，降低了企业整体税负，促进了服务业的发展，推动了产业结构的优化升级。在深化完善阶段，2017年简并税率，2018和2019年税率接连下调，同时留抵退税政策渐趋一般化，进一步减轻了企业负担，激发了市场活力，有助于企业将更多资金投入到研发、创新和扩大生产中。2019年，增值税改革引入加计抵减政策，允许生产、生活性服务业纳税人按当期可抵扣进项税额的10%加计抵减应纳税额，并于同年10月将生活性服务业纳税人加计抵减比例提高至15%。2020年起，增值税专用发票电子化试点逐步推广，2024年12月1日起，全面数字化电子发票在全国正式推广应用，显著降低了企业办税成本。这些改革实践积累了宝贵经验，从制度设计、征管模式到政策效果评估，均为如今增值税立法奠定了坚实基础。
2.改革成果的立法确认需求
中国式现代化的税制改革既是在法治框架下进行的革新，也要在改革中完善法治，实现税制改革与税收立法的统一和衔接。长期以来，增值税制度依托1993年12月3日国务院发布、2017年11月19日国务院修改的《暂行条例》以及由财政部、国家税务总局制定的《实施细则》等规范运行。这种行政主导的治理范式虽具有操作弹性，却造成税收法定原则的形式理性与实质理性的结构性割裂：形式上，税收要素的授权立法导致法律保留原则虚置；实质上，《实施细则》体系的庞杂化削弱了税法的确定性和可预见性，为行政恣意预留制度缝隙。立法确认并非简单将既有规则平移至法律文本，而是通过规范重构完成税制现代化的范式转换——在价值维度，将税率、税基等课税要素纳入法律保留范畴，以宪法统摄下的法律优位原则重塑税收秩序的正当性基础；在技术维度，运用“原则+例外”的规范构造，既通过法律固化形成刚性制度框架，又在征管程序、税收优惠等领域设置动态授权条款，构建起制度稳定预期与政策灵活调整的弹性平衡机制。这种立法智慧既契合“规范封闭性”与“认知开放性”的现代治理逻辑，更彰显中国特色社会主义法治的实践理性：通过立法程序将改革试点中验证有效的制度创新转化为具有普遍约束力的法律规范，既避免“先行先试”可能引发的合法性危机，又为后续改革预留通过法定程序扩展制度容量的通道。这种法治化改革路径的确立，标志着我国税制建设从“政策驱动型”向“法律规制型”的深刻转型，不仅通过立法确认将改革成果升华为稳定的制度文明，更以法律规范的开放性架构实现了改革动能与法治秩序的动态融合，为社会主义市场经济体制的完善提供了兼具稳定性与适应性的制度供给，在全球税收治理中树立了“改革与法治共进”的中国范式。
二
《增值税法》的立法理念
作为我国第一大税种，增值税的制度设计承载着多重理念。立法理念蕴含着人们关于立法的认识、价值和理想等世界观与方法论，以及涵盖上述思维产品的表现物，是包括立法目的在内的、指导制度设计和立法活动的理论基础和价值导向之集合体。从另一个角度看，由于立法目的体现了《增值税法》在方法论与世界观等方面的立法理念，因而也构成了《增值税法》立法理念考察与分析的重要切入点。
方法论层面，《增值税法》第2条“增值税工作应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署”的规定，要求增值税法应当兼顾稳定性与灵活性需要，坚持刚柔并济的治理理念。世界观方面，《增值税法》第1条“为了健全有利于高质量发展的增值税制度，规范增值税的征收和缴纳，保护纳税人的合法权益”的规定，折射出两重理念：一是锚定高质量发展目标的整体理念，要求以税收杠杆驱动技术创新、优化产业结构、衔接国际规则，为经济转型升级注入税制动能；二是贯彻征纳权义平衡的实践理念，强调通过实体与程序的双向约束规范征税权运行，以权利保障与程序优化保障纳税人合法权益。此外，站在更为宏大的视角下，立法工作在根本上是为了服务人民，《增值税法》的制度设计因而也坚守了以人民为中心的根本立场，通过差别税率、免税政策构建覆盖基本生存需求与精神文化需求的双重保障，彰显税收公平与社会正义。增值税立法的四项理念相互支撑，共同塑造了兼具民生温度、市场活力与法治底色的增值税制度。
（一）以人民为中心的核心理念
坚持以人民为中心是全面依法治国的根本立场。改革发展得以有序推进，社会得以长期稳定，其中极为关键的一点在于，“把增进人民福祉、促进人的自由而全面发展作为法治的出发点和落脚点”。
该理念可以视为量能课税原则在增值税领域的细化。量能课税原则，要求依照纳税人的负担能力课税，相同负担能力者负担相同税收、负担能力高者多纳税、负担能力低者少纳税，且不得危及纳税人的最低生活。考虑到增值税作为一种间接税，在税制设计上难以考量纳税人的负担能力，量能课税因而更多集中于纳税人的最低生活保障。不过，最低生活保障并非仅限于生理层面生存权的消极保障，也包含社会文化层面发展权的积极促进。如前所述，以人民为中心的核心理念，要求促进人的自由而全面的发展，这事实上与量能课税在最低生活保障中的要求相契合。
《增值税法》深刻融入了该理念，在国家与人民关系处理上，通过税收调节精准回应民生需求：一是聚焦基本生存权的保障，对农产品、医疗教育等民生必需品实施优惠税率或免税政策，落实“七有”民生目标，筑牢社会公平底线；二是服务高品质生活追求，通过文化产品低税率、文化活动免税等政策，推动物质与精神生活协调发展，践行丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕的本质要求。
1.确保基本生活需求
增值税制度对生存权的保障，通过精准的税负调节与结构性豁免，构建了覆盖生存物质供给、基本公共服务和社会弱势群体的三重保护体系。
在生存性物资保障层面，《增值税法》第10条第2项明确了农产品、食用植物油、食用盐等必需品适用9%的优惠税率，低于纳税人销售其他货物所征收的增值税税率。这一措施本质上是对税收负担能力的差异化回应。通过降低商品流通环节的税负，间接影响终端市场价格，使食品类基础物资的价格与低收入群体的支付能力相匹配，确保社会成员获取生存物资的经济门槛不会因税收传导效应而过高，实现了税收公平原则对公民生存权的底线保障。
针对医疗、教育等公共服务，《增值税法》第24条第1款第2项及第8项对其予以了免税。该举措具有双重价值：一方面，通过免除增值税降低服务成本的影响，维持公共服务的非营利性和可及性，防止基本公共服务因税收成本转嫁而出现供给短缺或价格扭曲；另一方面，以税收豁免作为财政补贴的替代手段，强化政府在公共服务供给中的主体责任，确保公民的自由发展不受市场机制侵蚀。这种制度安排将税收工具转化为公共服务均等化的实现路径，使基本生活需求的内涵从物质生存拓展至发展能力保障。
对弱势群体的定向保护条款，则展现了税收制度对社会风险的结构性补偿。《增值税法》第24条第2款第6项通过免除残疾人专用物品进口及服务供给的增值税，从供需两端同步降低残疾人社会参与的成本：供给端消除了助残设施的市场化障碍，需求端增强了残疾人自身的经济活动能力。这种双向调节机制通过税收负担的差异化配置，对生理性弱势群体给予实质性权利救济，使税收减免成为社会包容性治理的重要手段。
2.提高居民生活品质
党的二十大报告提出，“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”，强调以高质量发展夯实物质基础、以文化繁荣构筑精神家园，实现物的全面丰富与人的全面发展。在此背景下，《增值税法》通过税收优惠政策引导社会资源向文化、教育领域倾斜，助力生活品质提升。例如，第10条第2项对图书、报纸、音像制品等文化产品适用9%的低税率，第24条第1款第9项明确纪念馆、博物馆等文化机构举办文化活动的门票收入，以及宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入，免征增值税。虽然在增值税法理上，“免税”意味着进项税额不得抵扣，可能造成抵扣链条的中断，但考虑到此类优惠针对的主体多为处于产业链终端的公共文化服务机构，其服务对象直接指向最终消费者。对其实施免税，能够消除消费环节的税收负担，直接降低居民获取文化产品和服务的价格门槛。这种立足于消费端的制度安排，体现了《增值税法》在坚持税收中性原则的同时，对特定公益性、文化性主体给予的精准倾斜，有助于通过税收杠杆撬动文化消费，满足人民群众日益增长的精神文化需求。
进一步来看，《增值税法》第24条第1款第9项以活动性质而非机构性质作为免税条件，能够更广泛地调动社会力量参与文化建设。该政策一方面激活了营利性机构的市场动能，即借助税收优惠释放的资金，这些机构得以加速产品迭代和服务升级，充分发挥其市场敏感度与运营灵活性；另一方面也为非营利性机构注入了持续活力，使其能够专注于文化传承、社会教育等公益性服务，弥补市场供给的结构性空缺。在政策引导下，两类主体形成了优势互补。营利性机构通过商业创新拓展文化消费场景，非营利性机构则凭借公益属性深耕文化内涵。二者的协同发展丰富了文化产品的供给层次，满足不同层次、不同群体的文化需求，提升居民的整体生活品质。通过统一的税收优惠，能够更精准地引导社会资源流向文化领域，促进文化产业的多元化发展，增强文化市场的整体竞争力，提升居民的文化获得感和幸福感，实现税收制度与社会发展的良性互动。
（二）刚柔并济的治理理念
《增值税法》的制定标志着我国税收法定原则从理念宣示走向制度实践的关键突破。该法通过三阶规范构造践行税收法定原则。首先，落实了要素法定原则，将纳税人、征税对象、税率等税收基本要素通过法律形式予以固定。其次，严格限制授权范围，取消了《暂行条例》中大量的授权条款。例如，删除了《暂行条例》第2条第2款“税率的调整，由国务院决定”、第15条第2款“增值税的免税、减税项目由国务院规定”以及第27条“纳税人缴纳增值税的有关事项，国务院或者国务院财政、税务主管部门经国务院同意另有规定的，依照其规定”。同时，将原分散于国务院财政、税务主管部门及关税税则委员会的授权事项收归国务院统一行使，具体包括将《暂行条例》第11条第3款关于小规模纳税人的标准的规定主体、第17条关于增值税起征点的规定主体以及第25条关于出口退（免）税具体办法的制定主体由“国务院财政、税务主管部门”调整为“国务院”；个人携带或者寄递进境物品增值税的计征办法的制定主体由《暂行条例》第22条第2款的“关税税则委员会”调整为“国务院”。上述调整不仅优化了授权结构，还进一步明确了立法与行政之间的权力边界。最后，确立备案审查制度，要求国务院制定的相关规定须报全国人大常委会备案，形成立法监督闭环。此种规范构造既符合《立法法》第11条第6项对税收事项的法律保留要求，也通过压缩行政裁量空间有效防止权力异化，实现从政策治税向法律治税的治理模式转型。
在强化法定刚性的同时，《增值税法》亦注重政策弹性，促进了党的政策与国家法律的价值融合。“党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”党的政策通过法定程序转化为法律规范，不仅是形式合法性的确立，更是实质正当性的延续。《增值税法》第2条明确增值税制度“应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，为国民经济和社会发展服务”，实质上是将政策目标内化为法律价值导向，并为第9条第3款授权国务院调整小规模纳税人标准、第25条第1款允许国务院制定专项优惠政策提供了立法前提——二者均以“根据国民经济和社会发展的需要”为授权依据。这种结构安排表明，第2条作为总纲性条款，通过确立税制服务国家战略的立法宗旨，为具体授权机制提供了价值指引和正当性基础；而第9条第3款和第25条第1款则依托授权条款的弹性功能，将政策目标细化为技术性规则或阶段性优惠措施，形成“战略目标——动态适配”的闭环逻辑。其中，第9条第3款通过执行性授权实现税制对市场主体规模变迁的灵活响应，第25条第1款通过创制性授权承载产业政策目标，二者共同在法定框架下拓展了政策嵌入的制度通道，既确保税收法定原则的刚性约束，又通过授权机制实现法律对新质生产力培育等重大部署的动态衔接，最终在规范层面落实《增值税法》第2条的立法承诺。
（三）高质量发展的整体理念
高质量发展，要求改变发展的模式，避免片面追求“量”上的经济增长，要求在整体上更好统筹好“质”的有效提升，是“全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。《增值税法》第1条开宗明义地规定了其首要目的是应当“有利于高质量发展”。这一目标定位不仅是对新时代经济发展方向的精准回应，更是对新质生产力与国际竞争力双重逻辑的深刻嵌入。法理上，高质量发展的整体理念构成了税收经济效率原则的具体表达，该原则注意到了税收具有的外部性，要求在政府与市场关系上，最大限度促进经济的发展，或最大限度减轻税收对经济发展的妨碍作用，而非单纯追求“量”的提升。增值税的税基横跨商品流转的各环节，其制度设计“牵一发而动全身”，理应处理好外部性问题。据此，《增值税法》围绕新质生产力培育与国际竞争力提升两项要求进行了有益探索。
1.培育新质生产力
新质生产力作为以颠覆性技术创新为核心驱动力的先进生产力形态，其发展依赖于持续性的技术研发、成果转化和产业协同的深度融合。《增值税法》第24条第4项对直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、设备免征增值税，不仅降低了科研机构的进口成本，更通过税收激励促进了先进设备和技术的引进，为技术研发提供了强有力的激励。同时，阶梯税率结构的设置（制造业13%、基础服务业9%、现代服务业6%）与第25条的专项优惠政策相结合，形成了产业协同发展的税收支持机制：制造业的高税率设计在短期内可能增加税负，但通过专项优惠政策的对冲，激励企业向高端制造转型；而现代服务业的低税率则直接降低了新兴产业的运营成本，加速了智能化、数字化服务模式的普及。这种“研发端激励+产业端引导”的双轨机制，不仅推动了三次产业向高端化、智能化演进，更通过税收杠杆优化了生产要素配置，为新质生产力的培育提供了制度支撑。
2.提升国际竞争力
在国际竞争维度，《增值税法》通过构建税收中性导向的制度，为我国深度融入全球价值链提供了税收法治保障。一方面，《增值税法》第10条第4～5项确立的出口货物、跨境服务及无形资产零税率制度，耦合第33条退税规则形成“消费地征税”原则的完整实施路径，有助于避免国际重复征税，增强“中国制造”价格优势；另一方面，依托第15条第1款的境外交易扣缴义务人制度，与第32条海关代征规则形成跨境服务贸易的“境内消费地”双重征管机制，能够实现与国际税收惯例的兼容，降低跨境贸易合规成本。
（四）征纳权义平衡的实践理念
各理念的实现并非止步于文本，而是要在实践中通过征纳主体之间互动逐步落实。征纳权义平衡，即征纳主体之间权义所处的一种公正、衡平的和谐状态。这是法律内部正当性的基础，也是实践中法律实现的内在要求。平衡的达致，在形式上要求依法征税，规范征税机关权力行使，为此，增值税的法律文本必须清晰、完备，能够为征纳双方所预期。在实质上，要求制度设计兼顾纳税人合法权益的保障。一方面，税务行政资源有限的客观现实，使得增值税在制度设计中不得不先行围绕税务行政效率，提升其现实可行性，如道道课征的核心设计，而后再行量能课税的平衡，如抵扣机制的设置。另一方面，税务行政效率最基础的要求是实施过程中以最小的费用获取最大的税收收入，避免资源的浪费，确保纳税人让渡的公共之财物尽其用。
1.规范征税机关权力行使
《增值税法》第1条将“规范增值税的征收和缴纳”确立为立法目的之一。这一目的贯穿制度设计的全过程，通过实体规范与程序控制的双重路径，实现对征税权的法定约束。在实体层面，《增值税法》第3条采用类型化列举方式明确增值税的征税范围，并通过第5条视同应税交易的封闭式列举，限缩征税机关的自由裁量空间。《增值税法》第25条明确规定了国务院在特定情况下制定税收优惠的权限和备案要求，并要求国务院对税收优惠进行适时评估与调整。在程序层面，《增值税法》第28～30条对纳税义务发生时间、申报期限及纳税地点等要素作出刚性规定，要求征税机关必须依循法定程序实施征管，以此提升行政行为的确定性与可预期性。
2.切实保护纳税人合法权益
《增值税法》始终将保护纳税人合法权益作为重要目标，此次改革更是通过立法目的条款的明示性规定，使其成为指导《增值税法》制定、修改及实施的重要原则。在实体权利配置方面，《增值税法》第9条第2款赋予部分小规模纳税人计税方法选择权，允许会计核算健全且能够提供准确税务资料的小规模纳税人在一般计税法与简易计税法之间自主抉择。这一规定突破了原《暂行条例》中纳税人身份固化的制度桎梏，为中小企业适配差异化经营需求提供了法律通道。在实体权利配置方面，《增值税法》第9条第2款将小规模纳税人计税方法选择权提升至法律层级，允许会计核算健全且能够提供准确税务资料的小规模纳税人在一般计税方法与简易计税法之间自主抉择。对此，有学者指出，《增值税法》以年应税销售额500万元作为认定小规模纳税人的唯一标准，这意味着即使小微企业会计核算健全并采用一般计税方法，仍可保留小规模纳税人身份及相关优惠待遇。然而，从规范体系和实践导向来看，纳税人一经登记为一般纳税人，其税收优惠资格将依法重新认定，原则上不再适用专属于小规模纳税人的减免政策。事实上，当企业可抵扣进项税额达到一定规模时，选择成为一般纳税人并通过抵扣机制降低整体税负，其经济效益往往优于保留小规模纳税人身份及相关优惠。无论学界对小规模纳税人选择一般计税方法后的优惠资格存在何种争议，都应当看到，《增值税法》将小规模纳税人计税方法选择权上升为法律规则，在提升制度权威性的同时，亦是落实税收法定原则的关键一环。这种设计也与日本《消费税法》中申报纳税与简易课税并行的灵活性框架相似，凸显税收中性原则对市场活力的释放作用。《增值税法》第21条明确了纳税人留抵退税的权利，纳税人对于当期留抵税额，可自主选择结转下期继续抵扣或申请退还，极大地保障了纳税人的权益。在税收优惠领域，《增值税法》通过第27条“放弃优惠锁定期”等制度平衡了政策刚性与纳税人选择自由。在程序层面，《增值税法》第34条明确电子发票与纸质发票具有同等法律效力，不仅能够提升纳税人办税效率，更通过数据留痕机制降低征纳双方的合规风险，为构建合作型征纳关系提供技术支撑。
客观而论，四项理念及其基本内容的廓清，有助于明确《增值税法》在国家与人民、立法与行政、政府与市场、征纳主体关系处理上的宏观取向及其基本走向，但尚且无法对其具体贯彻情况形成体系化、系统性认知。理念融入制度的过程，本身需经由体制、实体与程序的中观框架加以不断细化。比如，刚柔并济的治理理念，在立法与行政关系处理上虽主要与体制上的授权机制紧密联系，但授权的“范围”本身也包括实体与程序要素；再如，以人民为中心的核心理念、高质量发展的整体理念、征纳权义平衡的实践理念，其贯彻固然离不开各类实体与程序要素的配置，但在兼顾法律稳定性与灵活性方面，两类要素也面临着授权立法或机制的问题。在此意义上，若要对各理念在制度层面的贯彻程度，形成一个科学认知，那么，体制、实体与程序构成了基本的切入点。这既有助于避免拘泥于法律文本细节的局限，做到“既见树木，亦见森林”，又能够为各理念的持续深化指明制度改进的基本方向。
三
《增值税法》的制度创新
理念的价值在于实践，其生命力寓于具体的制度之中。以下从体制、实体、程序三个层面，通过与我国既往实践及国际增值税立法的对比，剖析其制度突破，实证解答立法理念究竟塑造了怎样的“新躯体”。体制层面，基于不同事项的“重要性程度”考察，《增值税法》通过法条授权的体系化、授权机制的多元化与评估机制的试点化，妥善解决了“谁来规定”“由谁调整”等要素配置的基础性问题；实体层面，以应税交易的精细化界定、税率优化、计税规则整合及税收优惠的立体化规范设计为抓手，推动税制公平性与经济适配性同步提升；程序层面，依托征管要素完善、征管流程数字化转型及法际协同机制，构建高效统一的税收治理框架。
（一）体制层面创新
《增值税法》在体制层面的深层创新，在于重塑了由法律到行政法规的自上而下的规范等级秩序。在税收法定原则下，法律文本不仅是行政授权的来源，更是行政实施的解释性框架和合法性边界。
第一，法律理念构成了实施制度的价值基准。《增值税法》所确立的以人民为中心、税收中性、经济高质量发展等理念，通过法律条文形成了刚性约束。这意味着，无论是实施条例的细化规则，还是具体的征管办法，都必须在这一价值框架内运行。行政机关在行使授权立法权时，并非处于完全自由裁量的状态，而是受到法律文本内在逻辑的严格规制。第二，法律授权机制确立了实施的预留空间。其通过刚柔并济的授权条款，在保留核心税权的同时，为行政实施预留了必要的制度空间。这种安排要求行政法规的制定与适用，必须严格遵循从授权到执行的逻辑，凡是法律明确留白的领域，如具体征管流程、特殊行业的计税细节等，行政法规实施应当予以精准填补；凡是法律已经刚性确定的要素，行政法规实施不得通过变通规定予以突破。因此，对《增值税法》制度创新的研究，本质上是厘清上位法指引下位法的规范逻辑，确保增值税制度体系在实施层面保持高度的法制统一性。在如何实现这一理想状态下，《增值税法》在此进行了有益尝试。
1.法条授权的体系化
法条授权与法律保留议题密切相关，正是有了法条授权等授权立法情形，《增值税法》的内容制定才不限于全国人民代表大会及其常委会，而涉及其他主体的参与。不过，法律保留在理论上是一个争议极大的话题。逻辑上，强调法律保留的原因在于特定事项具有“重要性”，故而其应由法律作权威性规定。但问题恰恰在于“重要性不是确定的概念”，各方基于理念、立场、视角的分殊形成的认识迥异。典型如形式与实质两个维度的分歧：前者关注哪些事项只能由、可以不由法律规定等等；后者主张根据事项的重要性程度判断，即便特定事项属于保留事项，但特定事项内部亦有重要与不重要之分，不重要部分的保留事项亦可进行授权。此外，对于非法律保留事项，行政机关可否依据职权进行创制性立法，以及能否作出不影响权利义务的执行性立法等议题上，理论上同样存在分歧。
客观而论，从应然角度强调特定事项全部由法律规定，固然有助于提升规则的权威性、控制公权力，但其与实然的目的达致、权利保障之间并不必然相关，改革的过程性特征，也要求我们尊重现阶段实践的客观需求。事实上，依照《宪法》《立法法》等法律规定，通过法条授权方式对某些事项作出规定其实并无实质障碍。问题的核心应当聚焦“重要性”程度与否。这也是《增值税法》在体制层面所体现出来的重要制度创新之一。
目前，《增值税法》中的法条授权情形共有15处，而这些授权又可归类为如下三类：
第一，执行标准规定。《增值税法》要求增值税税额要按国务院的规定在交易凭证上单独列明（第7条），强调根据法律、行政法规或者国务院规定的增值税扣税凭证从销项税额中抵扣进项税额（第16条第3款），授权国务院对境内单位和个人跨境销售零税率情形的适用作出明确（第10条第5项），要求进项税额“按照国务院的规定选择结转下期继续抵扣或者申请退还”（第21条），授权国务院规定免税项目的具体标准（第24条第2款）以及授权国务院制定出口退（免）税的具体办法（第33条）等等。
第二，兜底例外情形。《增值税法》已授权国务院就中外合作开采海洋石油、天然气的增值税计税方法作出规定，此外还涉及出口货物税率为零的例外情形（第10条第4项）、组成计税价格的例外情形（第14条第3款）、境外单位和个人在境内发生应税交易时购买方为扣缴义务人的例外情形（第15条）以及其他不得抵扣的进项税额情形（第22条第6项）。
第三，适时调整要求。《增值税法》另授权国务院可基于国民经济和社会发展需要对小规模纳税人的标准作出调整（第9条），以及起征点标准（第23条）、专项优惠政策（第25条）以及个人携带或者寄递进境物品增值税的计征办法（第32条第3款）的调整，但同时要求报全国人民代表大会常务委员会备案。
除前述三类情形外，逻辑上其实还涉及授权禁止情形，以及无须授权两类情形。结合前述规定，就五类情形的重要性程度大小的判断具体可作如下理解：一是关于增值税基本要素的一般规定，应当由《增值税法》规定，禁止授权。这主要是因为基本要素的一般规定构成了执行标准、兜底保障与适时调整的前提，为其具体展开提供了基本的框架与指引，具有基础性地位，因而当且应当由《增值税法》作一般规定。二是就适时调整情形而言，《增值税法》虽有授权但附加备案条件予以平衡。调整虽是对基本要素一般规定的变动，但其更多聚焦“量”之维度，政府在该领域更为专业，要求基于实践需要作必要调整，有助于增强《增值税法》的针对性、精准性。三是执行标准与兜底例外情形，《增值税法》作出了相应的授权。前者通常涉及与纳税义务成立与数额确认直接相关事项的细化，后者则是兼顾税法稳定性与经济社会生活灵活性方面的举措设置。四是除了前述事项之外的执行事项，《增值税法》虽未提及授权，但基于职权履行需要，在执行过程中需要在既定框架之下对特定规则进行解释与明确，此类规定通常不会对实体权利义务产生根本影响，一般由国务院在职权范围内自行处理即可。
2.授权机制的多元化
法条授权的体系化，有助于厘清立法机关与作为行政机关的国务院之间的关系，同时基于《立法法》第15条第2款规定，这种授权也不得转授其他机关。但此处隐含着一个实践难题：财政、税务主管部门作为国务院的职能部门专门负责涉税问题的处理，经由国务院颁布的各类文件，均离不开前述职能部门的参与。就该问题处理上，《增值税法》结合已有的立法实践，事实上已经为财政、税务等主管部门的参与预留了制度空间，并体现在“规定”与“制定”的不同表述上。
语义上，“规定”指的是“就某事物作出关于处理的方式、方法或数量、质量的决定”，与“制定”一词无实质差异。不过，语用上，2009年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《立法技术规范（试行）（一）》第19点对两者进行了区分，其指出：表述创设法律法规等规范性文件时，需用“制定”，就具体事项作出决定时，则用“规定”。
不同语用也表明两类表述背后所预留的制度空间不尽一致。“制定”强调规范性文件的创设行为，聚焦的是形式上的制订/制定主体为谁，而“规定”以具体事项的决定为核心，更为关注实质内容上的把控。在此意义上，“规定”一词预留的制度空间相对较大，既可以由国务院规定，也可交由财政、税务主管部门等主体明确，并通过批准或备案形式加以内容上的把控。这在车船税制度中就已初现端倪。《中华人民共和国车船税法》第4条载明：“节约能源、使用新能源的车船”的减免税，与“受严重自然灾害影响纳税困难以及有其他特殊原因确需减税、免税的……具体办法由国务院规定”；《中华人民共和国车船税法实施条例》第10条明确前一情形由财政、税务主管部门商国务院有关部门制订，并报国务院批准，后一情形由省级政府确定，并报国务院备案。
《增值税法》目前也体现了这一区分倾向。比如，目前《增值税法》涉及“制定”的授权有三处（分别为第25条、第32条第3款、第33条），其余授权均指向“规定”。当然，《增值税法》中的“规定”用法只是预留了制度空间，至于该空间是否需要运用，则需要国务院结合实践需要具体研判。
3.评估机制的试点化
《增值税法》作为首部要求国务院对税收优惠政策进行定期评估的税法，是继《环境保护税法》在法律层面规定立法评估后，国家层面对评估机制的进一步试点。此举有三方面现实意义：一是有助于贯彻落实党的二十届三中全会“规范税收优惠政策”的部署，进而“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”。二是有利于兼顾税制公平与效率。一方面，过多的优惠政策容易影响税制公平，阻碍抵扣链条的顺畅运转，而有必要根据经济发展的需要来适时调整；另一方面，税收优惠具有调控属性，其建立在“异质性”假设基础上，即通过税收利益的让渡，引导社会主体为或不为特定行为，以实现特定的社会经济发展目标。目标是否实现、需否改进等问题均需要加以动态考察与适时改进，以提升调控的精准性。三是为评估机制改革的推进提供了试验场。《立法法》第67条目前仅规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估”，不仅评估的范围较窄，仅基于法律本身，而且评估也非必选项。在此意义上，《增值税法》创新性地将专项优惠政策纳入评估范围，并作为必选项，其意义不言而喻。当然，就如何进行评估而言，考虑到该领域目前经验尚未成熟，需要由国务院就评估程序如何启动、如何运行，以及结果如何应用方面进行试点探索，并作进一步规定。
（二）实体制度创新
如果说体制创新为《增值税法》搭建了“刚柔并济”的权力骨架，那么其实体制度创新则旨在填充其血肉，直接将以人民为中心的核心理念、高质量发展的整体理念、征纳权义平衡的实践理念，转化为关乎纳税人切身利益的税收规则。在原有税制基础上，《增值税法》通过优化征税范围、税率设置、计税依据等实体要素，弥补了过往分项立法下的体系粗疏等不足，在落实好各项理念方面进行了有益探索。
1.征税范围的合理化
《增值税法》以“应税交易”为核心整合征税范围，通过统合销售货物、服务、无形资产及不动产四类交易形态，实现从形式列举向经济实质认定的逻辑转型。在征税范围的界定中，《增值税法》积极与国际通行做法相对接，如将“劳务”纳入“服务”范畴，与全球增值税征收范围的“货物”与“服务”两大主流分类方式保持一致；改“应税行为”为“应税交易”；第4条第4项引入国际上倡导的消费地原则，以“服务或无形资产在境内消费”取代原规则中“服务接受方所在地”的表述，显著提升了跨境交易征管规则的国际兼容性。然而，我国增值税制的本土特色亦在条文中凸显。《增值税法》第4条第3项对金融商品的特别规定（以境内发行或境内销售方作为征税依据）突破了消费地原则的一般框架，且与国际上对金融服务普遍免税的模式形成鲜明对比，折射出我国在金融市场开放与风险防控间的政策权衡。
《增值税法》第5条将视同应税交易范围从《实施细则》第4条的八类缩减为三项核心情形，体现了增值税回归交易实质的核心逻辑。其一，删除了货物用于投资、分配等具有明确对价或商业实质的行为，此类行为因存在明确的经济利益交换关系，本应直接归属于应税交易范畴，无须通过“视同销售”规则重复评价。其二，删除统一核算纳税人跨县（市）机构间移送货物视同销售的规定，因内部调拨未转移货物所有权，不构成法定销售行为，相关纳税义务递延至对外销售时发生，避免重复征税并维护增值税以增值额为核心的计税逻辑。其三，将无偿转让金融商品纳入视同应税交易的范围，堵截资本性收益的避税通道，体现了增值税制度从形式合规向交易实质穿透的转变，适应了现代经济交易的复杂性。
《增值税法》第6条所列举的不属于应税交易的情形，本质上体现了增值税的制度边界与课税逻辑，其立法设计遵循了税收中性原则与应税交易的经济实质判断标准。首先，员工工资薪金作为劳动力再生产的对价，承担保障公民生存权的宪法功能，其本质是对人力成本的必要覆盖，与增值税以营利性交易增值额为课征对象存在根本差异；其次，行政事业性收费遵循成本填补原则、政府性基金以特定政策目标为导向，二者均属公共服务领域的非营利性公法之债，与私法对价关系存在本质区隔；再次，征收征用补偿的法律属性系对财产权剥夺的特别牺牲填补，因公共利益需要产生的单向行政法律关系，本质区别于市场交易行为；最后，存款利息作为法定孳息，本质是资金使用权的时间成本补偿，因其非经营性特征免征增值税，不产生商品服务增值。四项例外规则的共通逻辑在于：通过排除非商品转让、非服务提供及非经营活动，将增值税课税范围严格限定于具有商品服务流转与价值创造实质的应税交易，从而维护增值税环环抵扣机制的内在一致性，避免税基重叠与税收扭曲，体现了立法者对税制效率与公平价值的双重考量。
需要强调的是，《增值税法》在规定应税交易、免税和不征税范围时进行明示列举，改进以往“概括+列举+兜底条款”的做法，法律的明确性显著提升。兜底条款的存在是为了缓释社会经济发展与立法滞后性之间的矛盾，但是也会赋予财政税收机关解释适用兜底条款的裁量权，实质上扩大相关主体的权力范围。《增值税法》在规定“视同应税交易”时，既限定适用情形，又取消“国务院规定的其他情形”；在规定不征税情形时，采取穷尽列举的方式明确四种情形，未规定兜底条款。取消兜底条款体现增值税立法技术精确化和立法表达的明确性，有效增强增值税法的稳定性，为纳税人带来更为稳定的税收预期。
2.税率设计的科学化
《增值税法》在税率设计上既延续了原有的税制框架，又通过简并征收率级次、完善混合应税交易适用规则等举措，构建了更科学、更具适应性的税率体系。
一方面，税率结构进一步简化，层级更加清晰。依《暂行条例》，税率档次复杂，存在三档基本税率（13%、9%、6%）及两档征收率（5%、3%），同时辅以大量免税和零税率政策，导致税制碎片化问题突出。《增值税法》保留三档基本税率，取消5%的征收率，并将3%征收率适用主体对象由“小规模纳税人”调整为“适用简易计税方法缴纳增值税”的纳税人，规定表述更为准确。
另一方面，完善混合应税交易适用规则。《增值税法》第13条摒弃了单纯依据单位性质的判断方式，转而强调根据应税交易的“主要业务”来确定适用税率或征收率。这一以经济实质为核心的认定模式，有效克服了传统规则中因形式主义导致的税收套利空间，进一步提升了税收公平性。然而，从固定标准向综合判断的转变，也对税务机关的执法一致性提出了更高要求，因为需要综合考虑销售额占比、交易目的以及行业惯例等多方面因素。这便需要配套《实施条例》的进一步明确与持续完善，以减少实践争议。此外，混合应税交易还打破了标的类型的限制，只要一项应税交易涉及两个或两个以上税率、征收率，不论其涉及的是货物、服务、无形资产还是不动产，均被认定为混合应税交易。
3.计税规则的精准化
《增值税法》通过构建“税基全口径覆盖——计税依据市场化确认——抵扣机制分类优化——留抵退税法定保障”的制度框架，全面优化了应纳税额计算规则体系。
税基的全口径拓展与关联性强化构成应纳税额改革的基石。《增值税法》第17条摒弃《暂行条例》第6条“全部价款和价外费用”的表述，转而采用“货币和非货币形式的经济利益对应的全部价款”。一方面，有助于“全部价款”概念的周延性，使其不再被限缩为销售款本身，而是包含销售款外的其他费用的利益集合；另一方面，《增值税法》整合了《实施细则》等文件内容，明确了“全部价款”包括“货币和非货币形式的经济利益”，避免了非货币形式本身作为价款可能带来的争议。
在此基础上，《增值税法》第19条通过市场化定价机制的引入，优化了增值税计税依据的确定逻辑。相较于《实施细则》第16条规定的计税顺序，《增值税法》第19条直接规定以“市场价格”作为标准。从原规则的替代性核定转变为真实性确认，更符合增值税作为交易税的本质属性，即税基应与实际经济价值相匹配。需说明的是，尽管以市场价格为基准具有合理性，但其落地运行有赖于精细化的配套规则进行支撑。例如，在缺乏活跃市场或非标准化商品（如定制化服务、无形资产）的交易中，“市场价格”的确定可能面临技术难题。此外，若市场价格存在波动或区域性差异，如何确保核定标准的统一性亦需进一步明确。
在进项税额抵扣方面，不再列举允许抵扣的进项税额类型及凭证要求，仅在《增值税法》第22条明确了五项不得抵扣的情形，并在该条第6款设置兜底条款交由国务院明确。在不得抵扣的情形列举方面，对《暂行条例》第10条、《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）第27条第1款进行了整合调整。例如，新增“直接用于消费”作为限制对“购进的餐饮服务、居民日常服务和娱乐服务”抵扣的判断标准，区分了生产经营性投入与终端消费，解决了原政策“一刀切”导致的过度限制问题。
作为应纳税额体系的闭环设计，《增值税法》第21条将留抵退税从政策性优惠上升为法定权利。据此，纳税人当期进项税额大于销项税额的差额，可依国务院规定选择结转抵扣或申请退还。通过权利的确认，有助于稳定企业对于现金流的预期，尤其对研发投入大、建设周期长的制造业与高新技术企业形成实质性利好。
4.税收优惠措施的规范化
《增值税法》并非首部规定税收优惠政策的法律，但其首次以系统性立法的方式对税收优惠政策作出了明确规范。该法不仅集中列举了免税项目，还系统整合了政策的制定、执行和动态调整机制，形成了一个有机统一的政策体系。
相较于以往以国务院行政法规、部门规章为主的税收优惠制度，《增值税法》在法源层级、制度结构和实施机制等方面有了显著改进。传统税收优惠多通过行政规范性文件零散发布，虽具有一定的灵活性和适时性，但也存在法律依据不足、政策稳定性欠缺等问题。例如2016年全面“营改增”期间出台的过渡性优惠政策，虽在短期内缓解了行业税负激增的矛盾，但因缺乏法定程序导致政策预期不稳定，给企业的长期投资决策带来一定困扰。《增值税法》将税收优惠的设定权限明确划分为法定减免（第24条）与授权减免（第25条）两类，通过立法列举保障基础性优惠的稳定性，同时通过动态授权保留政策调整空间。此外，通过规定“报全国人民代表大会常务委员会备案”这一备案审查机制（第23条、第25条），实现立法机关对行政权的程序性控制，既避免了行政权对税收要素的实质性越权，又增强了税收政策与经济周期波动的适应性。
在优惠内容的结构优化方面，《增值税法》体现了从普惠性减税向精准性施策的转变。以往税收优惠存在“撒胡椒面”式的政策困境，如2009年为应对金融危机出台的小规模纳税人征收率普降政策，虽短期内减轻了小微企业税负，但缺乏针对重点领域和特殊群体的制度设计，导致政策红利被市场优势主体捕获。现行制度通过构建基础起征点制度（第23条）、特定行业免税条款（第24条）和专项优惠政策（第25条）的多层次优惠体系，提升了政策的靶向性。基础起征点制度为小微企业提供了普惠性保护；特定行业免税条款聚焦民生保障与公共服务供给；专项优惠政策则对重点领域给予前瞻性支持。这种分层设计在一定程度上体现了对不同群体和行业的差异化支持，有助于补偿市场机制造成的能力差异，例如对农业生产的免税政策既保护了弱质产业，也有利于农业产品的有效供给和保障国家粮食安全；对残疾人服务的税收豁免则体现了税收制度在矫正社会排斥方面的积极作用。
在实施机制方面，第26条确立的单独核算要求与第27条设计的“放弃优惠锁定期”制度，共同构建了防范税收优惠滥用的双重约束机制。单独核算义务强化了纳税人的自我遵从约束，而放弃优惠的36个月锁定期则提高了纳税人的机会成本，抑制了其投机性选择行为，同时也有助于维护税收政策的稳定性和严肃性。
（三）程序制度创新
实体制度界定了征纳双方的权利义务，而程序制度则决定了这些权利义务如何从文本走向现实，直接关乎《增值税法》的立法理念能否从文本宣告转化为纳税人可感知的公平正义。程序的核心在于规范征纳互动以及保障征税的跨部门协作。《增值税法》在原有税制基础上，对纳税义务发生时间、地点与计税期间等程序要素进行了精细化处理，在互动方式上也促进了征管流程的数字化，此外还通过法际衔接强化了与其他部门的协同。
1.征管要素的精细化
《增值税法》对纳税义务发生时间、纳税地点以及计税期间进行了系统优化。纳税义务发生时间规则在承继既有制度基础上，第28条第2款新增视同应税交易完成时点的规定，填补了此前规定的空白。
纳税地点规则体现纳税人权利本位导向。《增值税法》第29条第1款赋予有固定生产经营场所的纳税人机构所在地与居住地选择权，强化纳税便利性与地方治理适应性；废止《暂行条例》第22条第1款第2项跨区域经营特殊条款；将自然人不动产交易等特定行为纳税地点法定化，同时完善跨境交易扣缴义务人属地申报规则，形成覆盖境内外的完整纳税地点体系。
计税期间方面，《增值税法》第30条将“纳税期限”调整为“计税期间”，明确其为按固定周期汇总纳税义务的时间节点，消除了与申报纳税时间的潜在混淆。新的计税期间设定为10日、15日、一个月或一个季度，取消原条例中1日、3日和5日的纳税期间，有效降低纳税人申报频次，提升征管效能。此外，《增值税法》第31条将预缴税款的触发条件从特定行业（如跨区域建筑服务、销售不动产等）的空间性、时间性预缴原则上统一收束为以纳税期限不足一个月的客观标准，实现预缴规则从行政分类管控向税法中性适用的范式转换。
2.征管流程的数字化
《增值税法》的颁布实施，标志着我国税收征管体系向技术驱动与协同治理相结合的现代化模式转型。在技术赋能层面，《增值税法》第34条正式确立了电子发票的法律效力，这不仅是从纸质发票到电子凭证的形式转变，更是征管流程全面数字化的重要基础。通过推广电子发票，税务系统实现了征管流程的全面在线化与自动化，显著提升了税收征管效率。同时，依托全国统一的电子发票服务平台和既有的税收大数据系统，税务机关能够对纳税人经营行为、发票流向和税款申报进行实时、动态的监控，强化了对税基的精准把握与监控。在此基础上，通过数据智能分析，系统可自动识别涉税风险点，及时预警，提升了征管的科学性。
在协同治理层面，《增值税法》第35条明确规定了有关部门、单位的涉税信息共享和工作配合义务，为跨部门协同提供了法律依据。这一规定与征管流程数字化相结合，打破了以往部门间的“信息壁垒”，推动税务部门与市场监管、海关等部门形成常态化的数据共享与业务协作机制，形成监管合力，使得联合监管、联合惩戒成为可能。从而在打击虚开骗税、优化纳税服务等方面形成治理合力。这种“以数治税”背景下的部门协同，显著提升了税收征管的整体质效。
3.法际之间的协同化
为构建协同高效、逻辑严密且系统完备的法律体系，《增值税法》在制度设计上注重了与其他法律法规的衔接与协调。此种设计既关照了个别领域的特殊性。此外，法际协同的实质是基于专业化分工的需要，实现与其他部门的工作协同。纵向维度保留中外合作开采海洋石油、天然气特别计税规则（第8条第3款）；横向维度则形成多向度规范协同——第25条第1款与《中华人民共和国慈善法》衔接设立公益捐赠税收优惠；第29条第4项、第30条第4款、第32条第2款与《中华人民共和国关税法》相衔接，明确纳税人进口货物应当按照海关规定的地点、期限申报纳税并建立海关代征信息交互机制；第20条、第36条、第37条通过援引性条款实现与《中华人民共和国税收征收管理法》的对接，避免了规范冲突可能产生的制度损耗。
四
结语
《增值税法》的颁布是我国税收法定进程中的重要里程碑，其以立法形式固化税制改革成果，它为经济高质量发展注入了确定的规则预期，构建了更具现代性与国际兼容性的增值税制度。然而，徒法不足以自行。刚柔并济的治理理念与授权机制的存在，在规范形式上即表明了增值税制度是以《增值税法》为核心的多元体系，而非基于单一法律，从宏观的法律文本到微观的税收治理，仍需通过《实施条例》等规范的协同配套与执法实践的持续优化，方能实现制度效能的最大化。
对立法理念与制度创新的分析表明，未来的增值税法治建设应当是一个动态完善的过程：一方面，通过实施层面的制度供给，将法律中的抽象原则转化为具体的征管技术；另一方面，在法际协同的框架下，持续检视实施规则与立法本意的契合度，防止因技术性操作而偏离税收法定原则与税收中性原则的轨道。具体的制度落地有赖于对立法精神的实质性遵循，而《增值税法》依然存在优化空间，例如，就高质量发展的整体理念而言，多档税率引发纳税人税负不公，且复杂税率结构易加剧征纳博弈，推高征纳成本；其次，增值税的特征与优势在于道道课征、税不重征，通过税收中性的方式兼顾国家税收利益与纳税人权利保障，而现行立法对中间环节免税、简易计税法的保留，实质上割裂了抵扣链条的完整性，无助于企业的公平竞争与经济高质量发展。再如，就征纳权利平衡的实践理念而言，《增值税法》延续“以票控税”路径，要求纳税人凭合法扣税凭证进行进项抵扣，但实践中纳税人常因上游虚开发票等凭证瑕疵被剥夺抵扣权，既加重合规负担，亦与“以数治税”趋势下通过资金流、物流数据验证交易实质的改革方向脱节等等。
《增值税法》虽然完成了税制优化的顶层设计与法律位阶的跨越，但其立法理念贯彻与创新的最终实效，离不开《实施条例》的细化支撑与具体保障。《实施条例》并非单纯的技术性操作指引，其具体条文的设置本身即是《增值税法》核心价值的制度映射，它将法律中抽象的权利性规定转化为可操作的执行规则，将原则性的征管规范转化为具体的适用标准，二者共同构成了严密的增值税法治闭环。《增值税法》的落地实施并非一蹴而就，唯有坚持立法理念的根本指引，并在制度运行中不断调适法律规范与经济实践的关系，才能真正确立良法善治的现代化税收治理体系，真正释放出法治引领经济高质量发展的治理效能。
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《法学》2026年第1期目录
1.马克思主义“人权的物质基础命题”新解
李超群
2.论马克思对黑格尔法哲学中人之实现路径的“颠倒”及其当代意义
李亭慧
3.数字化治理背景下行政参与权遮蔽的生成逻辑与制度因应
娄金炜
4.超越法条主义：盲盒经营行为司法入罪化的功能主义批判
叶良芳
5.论作为社会构建的人工智能刑事责任：一种“未来法”视角的疏释
吕建高
6.原则信守与例外慎设
——民法上“原则性规范”之卫护
易军
7.论指定特定财产的遗嘱概括处分
徐育知
8.“刑拘直诉”机制之正当性反思
郭烁
9.基于过程的环境法律责任配置论
刘长兴
10.《增值税法》的立法理念与制度创新
刘剑文
11.投资东道国反措施抗辩的法理难题与制度构造
徐树
《法学》是华东政法大学主办的中文法学类期刊，也是全国为数不多的法学理论类月刊，创刊于1956年。本刊已逐步形成“紧贴现实发展、冲击法学前沿、反对无病呻吟、彰显学理深度、论证严谨规范、文字清新易懂”的用稿特色。
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责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 张文硕
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