从目标协同、政策衔接、功能互促等六方面更好发挥战略叠加效应，既符合四大战略持续深化实施、促进区域联动发展的阶段特征与政策实践，也是我国空间治理能力和水平提升的重要标志
文 | 张燕 王琛
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”。
区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略（以下简称“四大战略”），政策出发点及实施重点各不相同，但都从全域一盘棋视角统筹国土空间发展、着眼服务现代化强国建设需要，在优化资源要素配置和生产力空间布局上具有战略一致性。
从目标协同、政策衔接、功能互促等六方面更好发挥战略叠加效应，既符合四大战略持续深化实施、促进区域联动发展的阶段特征与政策实践，也是我国空间治理能力和水平提升的重要标志，更有利于加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
元荡慢行桥横卧元荡湖，连接江苏吴江和上海青浦两地（2025 年 3 月 17 日摄） 季春鹏摄 / 本刊
目标协同 在战略导向上增强叠加效应
从不同战略的目标看，区域协调发展战略旨在缩小区域发展差距和推动实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标。京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展分别着眼探索人口和经济密集区可持续发展路径、跨行政区高质量一体化发展、丰富发展“一国两制”实践、保护发展母亲河长江与黄河。主体功能区战略旨在根据不同区域资源环境承载力确立主体功能差异化引导国土空间保护发展。新型城镇化战略旨在促进农业转移人口市民化、优化城镇化格局和转变城市发展方式。不同战略的政策目标各有侧重，但顺应我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化总体趋势，在推进中国式现代化进程中又紧密协同、相互关联。
增强在战略目标上的叠加效应，既有利于更好地促进不同战略目标的实现，更是服务支撑国家发展大局全局战略愿景的需要。一方面，推进实现不同战略目标之间有机衔接互促。区域协调发展战略目标的实现，为区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略实施夯实区域高质量发展的基本盘。区域重大战略目标的实现，为区域协调发展战略、主体功能区战略和新型城镇化战略实施提供示范引领。主体功能区战略目标的实现，为区域协调发展战略、区域重大战略和新型城镇化战略实施提供更加优化的空间发展引导。新型城镇化战略目标的实现，为区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略实施提供疏密有致的人口和要素承载的空间支撑。
另一方面，跳出不同战略各自目标所向，从国家发展全局大局着眼不断增强战略目标的相互支撑，切实在完整准确全面贯彻新发展理念、推动高质量发展、因地制宜发展新质生产力、加快构建新发展格局、促进共同富裕目标、统筹发展和安全等重大战略部署上提高战略目标趋同性和一致性，服务现代化强国建设总体需要。
政策衔接 在制定实施上增强叠加效应
四大战略在政策支撑保障体系上均有完善的顶层设计和总体安排。区域协调发展战略在政策着力点上，侧重通过财政转移支付、税收优惠、人才引育等政策设计，支持欠发达地区加快发展、更好协调区际利益关系等。区域重大战略侧重在区域经济一体化、资源要素配置、扩大对外开放等领域配套出台更有针对性引导政策，旨在增强区域发展的协同性和整体性，提升重大战略区域的综合影响力竞争力和示范带动作用。主体功能区战略侧重根据不同区域主体功能实行差别化的土地、产业、投资政策等，引导形成人口、经济与资源环境相协调的国土空间开发格局。新型城镇化战略侧重通过优化完善财政、土地、人口等方面政策，引导人口和经济要素向中心城市、都市圈和城市群等优势地区集聚，促进城镇建设与人口就业、产业发展相匹配。不同战略在政策设计、工具选择和传导路径方面有所差别，但都是通过加强政策的分类化、激励性、保障性作用积极引导各类要素合理有效配置。
增强政策叠加效应，有利于促进不同战略框架下各项政策相互衔接、协同配合，在国民经济宏观治理层面放大政策的引导作用和乘数效应。
在实践中，要强化顶层设计层面战略规划及政策研究制定统筹，加强各项政策之间梳理比较和实施效果评估，做好存量政策、增量政策的衔接，增强不同战略框架下各类引导性政策、激励性政策、支持性政策、约束性政策等之间的集成效果，减少政策之间出现对冲、抵消、碎片化和同质化竞争等现象，防止和克服本位主义、地方保护主义等阻碍政策衔接的行为倾向，不断增强宏观层面战略政策取向的协调性、一致性和集成叠加效应。
功能互促 在优势发挥上增强叠加效应
从不同战略实施的功能上看，区域协调发展战略注重切实发挥比较优势，促进优势互补、协调联动，在发展中促进相对平衡。区域重大战略强化京津冀、长三角、粤港澳大湾区在探索优化开发模式、一体化发展、形成全面开放新格局，以及长江经济带、黄河流域在大江大河保护治理等方面的先行示范作用，增强和发挥推动高质量发展方面的引领功能。主体功能区战略强调增强不同类型地区在农产品供给、生态涵养、城镇化建设发展等方面的功能，统筹能源资源安全、文化保护传承、边疆安全等空间安排，增强空间发展差异化引导功能。新型城镇化战略侧重提升中心城市、都市圈和城市群等优势地区的综合承载能力，增强对人口和资源要素集聚的引导功能。
在实践中，各地区落实四大战略过程中，需要统筹考虑叠加区域协调发展战略实施的促进协调功能、区域重大战略实施在高质量发展方面的示范引领功能、主体功能区战略实施的战略性保障功能和新型城镇化战略实施的人口和资源要素配置功能，通过叠加不同战略功能因地制宜激发内在发展优势及潜能。如，对于具有生态或能源资源等特色条件、处于区域重大战略实施范围且综合承载力不高的欠发达地区，需要发挥自身比较优势，培育形成内生增长动力，既要不断缩小与发达地区的发展差距，积极承担战略保障功能，落实区域重大战略实施的政策需要，也要集聚与承载力相适应、产业就业相匹配的人口和经济要素，增强在全国生产力布局和新发展格局中的地位作用。
空间联动 在优化布局上增强叠加效应
四大战略基于不同尺度国土空间均对生产力优化布局进行战略安排。区域协调发展战略以西部、中部、东部和东北地区四大板块为基本框架，兼顾省区、跨区域联结型地区、特殊类型地区、海洋等其他空间单元，差异化引导区域发展和促进区域协调联动。区域重大战略既有对京津冀三地、长三角三省一市和香港特别行政区、澳门特别行政区和珠三角九市这样高质量发展动力区域的空间战略统筹，也有对长江沿江11省市和黄河干支流流经的9省区相关行政区域这样流域空间的生产力布局安排。主体功能区战略根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力，推动构建科学合理的农业发展格局、生态安全格局和城镇化格局，从而确定全国国土空间开发保护的整体格局。新型城镇化战略以促进城市群发展为抓手形成“两横三纵”战略格局，分类引导大中小城市发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动构建疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
从四大战略统筹实施看，应以不同战略实施的空间单元为基底，进一步围绕优化资源要素配置、完善重大生产力布局等方面促进在空间上叠加、联动和整合，深化细化优化空间发展结构，既要有在发展中促进相对平衡的空间布局安排，也要有提高经济效率为导向的人口和经济要素向优势地区集聚的空间引导，还要有严格保护生态环境等约束性国土空间保护格局，以及促进不同类型、不同尺度空间之间开放联动的空间组织行为，切实提高空间治理效能，促进全域国土空间高质量发展。
改革集成 在机制创新上增强叠加效应
深化体制机制改革、完善协调发展机制有利于平衡不同区域主体之间的利益关系。2018年《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》对建立健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作、区域互助、区际利益补偿、基本公共服务均等化、区域政策调控、区域发展保障等八个方面机制作出了系统部署。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步明确完善实施区域协调发展战略机制，对实施区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略涉及的重大体制机制安排作出了部署。新型城镇化体制机制，涉及户籍、土地、城市更新、城乡融合发展等领域的体制机制改革。相关战略涉及体制机制改革的领域、方向和路径不尽相同，但都旨在围绕协调区际利益关系、促进资源要素配置等打破体制机制障碍。
深化实施四大战略过程中，聚焦制约高质量发展的深层次体制机制障碍，逐步推动从单个战略框架下改革突破向四大战略统筹实施框架下改革的联动、集成和深化，找准体制机制改革发力点，有利于增强改革的深度、力度和宽度，提高体制机制改革的综合成效，促进各类要素跨区域合理有序流动。
在实践中，要兼顾不同战略的改革方向、路径和不同区域之间利益关系，增强四大战略实施过程中改革方案顶层设计的系统性和整体性，探索建立健全跨战略、跨部门、跨区域改革协同的推进长效机制，统筹处理好政府和市场、一域和全局、效率与公平、活力与秩序、共性与个性、发展和安全等关系，从更加系统施策的视角找准牵一发而动全身、破一域而利全局的改革突破口，持续增强改革的协同、联动和集成效应，为构建更加高效协调、健康可持续的区际利益关系提供制度性保障。
任务统筹 在举措落地上增强叠加效应
四大战略实施过程中涉及科技创新、产业发展、基础设施建设、生态环境保护、对外开放合作和民生发展等经济社会各领域任务。对于战略叠加的地区，在推进实施四大战略过程中，不同程度上会存在相关重点任务举措的叠加。相关责任主体在推进战略实施过程中，通过建立健全组织协调机制，加强不同战略之间任务举措的统筹实施，有利于更加有效有力集中政策资源及人力、物力、财力等推动相关任务落地落实见效，切实发挥和增强战略叠加效应。
在实践层面，推动不同战略框架下统筹相关任务举措实施，并非简单地实现资源集中、进度同步和平行落地，更需要战略实施层面在组织领导、政策保障、体制机制改革等方面建立健全沟通协调机制，明确相关责任主体的事权分工，更加充分地整合、配置不同战略框架下的政策资源，既增强同一领域任务举措落地实施的叠加增效作用，也增进不同领域任务举措落地实施之间的协同互促，更好统筹区域战略深化实施，促进区域联动融合发展。 （张燕：习近平经济思想研究中心研究四部主任、研究员；王琛：习近平经济思想研究中心研究四部助理研究员）■
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