作者|赵菁
责编|薛应军
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民以食为天，食以安为先。1月23日，新华社报道，为切实维护消费者合法权益，促进产业高质量发展，国务院食安办组织国家卫生健康委、国家市场监管总局等部门起草《食品安全国家标准 预制菜（征求意见稿）》及《预制菜术语和分类》草案（以下简称《草案》），拟推广餐饮环节菜品加工制作方式自主明示的公告。
作为近年来发展迅猛的新兴食品产业，预制菜产业呈现出在一、二、三产业深度融合发展的特点，在促进农业增效、食品工业转型、餐饮行业标准化、消费升级、创业就业等方面均有积极意义。2023年1月印发的《中共中央 国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“培育发展预制菜产业”。2024年3月18日，国家市场监管总局等六部门联合发布的《关于加强预制菜食品安全监管促进产业高质量发展的通知》（以下简称《通知》），明确了预制菜的定义和范围，对推进预制菜标准体系建设和食品安全监管进行了统筹部署。但《通知》未细化预制菜规制标准，法律位阶相对有限。《草案》作为贯彻落实《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国食品安全法》的重要举措，为快速发展的预制菜行业设立统一的安全与质量底线，有助于进一步规范市场秩序，引导产业健康发展，最大限度地保障消费者权益。
明确预制菜的定义和范围
首先，明确对预制菜予以界定。根据《草案》，预制菜也称预制菜肴，是以一种或多种食用农产品及其制品为原料，使用或不使用调味料等辅料，不添加防腐剂，经工业化预加工（如搅拌、腌制、滚揉、成型、炒、炸、烤、煮、蒸等）制成，配以或不配以调味料包，加热（将预制菜复热到适宜使用状态）或熟制（将预制菜经炒、炸、烤、煮、蒸等彻底熟化到可食用状态）后方可食用的预包装菜肴。《草案》承袭《通知》对预制菜的界定，为预制菜规制厘清了思路。
其次，廓清预制菜标准的适用范围。《草案》明确，该标准不适用于主食类食品、净菜类食品、即食类食品、中央厨房制作的菜肴。同《通知》一致，《草案》将中央厨房制作的菜肴排除在外。此前，国家市场监管总局相关司局负责同志也曾回应，考虑到连锁餐饮企业广泛应用中央厨房模式，其自行制作并向自有门店配送的净菜、半成品、成品菜肴，应符合餐饮食品安全的法律法规和标准要求，不纳入预制菜范围。
构建预制菜全链条标准建设
《草案》涵盖10个部分，除预制菜的范围、术语与定义外，进一步明确了预制菜的原料要求、食品添加剂使用要求、生产过程要求、营养与品质要求、包装要求、标签要求、经营要求、指标要求，构建了预制菜“从产地到餐桌”的全流程监管和全链条标准建设，划定了预制菜食品安全底线，回应了消费者的核心关切。其中，核心内容包括四个方面：
其一，在食品添加剂使用方面，《草案》明确预制菜在生产加工过程中不得添加防腐剂，食品添加剂的使用不应降低食品本身的营养价值。
其二，在营养与品质要求方面，《草案》明确预制菜应最大程度保留原料的营养成分，根据情况添加食品营养强化剂。
其三，贯通衔接食品安全国家标准。除符合预制菜标准外，《草案》还明确，上述生产流程中涉及其他国家标准的，要同时符合其他国家标准。
其四，明确预制菜的指标要求。《草案》除了明确预制菜的理化指标和污染物限量、微生物限量等量化指标外，还提出了在色泽、滋味、气味、形态、杂质等方面的感官要求。
规范预制菜源头溯源与明示
《中华人民共和国消费者权益保护法》明确规定，消费者享有知情权、公平交易权和自主选择权。消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。经营者应采用通俗易懂的方式，真实、全面地向消费者提供商品或服务相关信息。知情权是消费者的核心权利，是实现其他权利的基础。消费者知情权受阻，这是预制菜引发争议的关键，据此，《草案》以源头溯源、信息明示等予以针对性回应。
其一，强化源头溯源。《草案》要求，无论是原料选择还是生产过程，都应当如实记录，确保来源稳定、安全可靠、可追溯。
其二，强化标签明示。《草案》要求，预制菜标签中应标示营养标签，在产品名称中标示“预制菜”或“预制菜肴”，并标示相关原料及配料信息、产品贮运、食用方式等信息。
其三，强化餐饮环节明示。延续《通知》对大力推广餐饮环节使用预制菜的明示倡导，此次相关部门起草《关于推广餐饮环节菜品加工制作方式自主明示的公告》，形成对预制菜从原料到生产、销售的全链条全透明约束机制，构建了对消费者知情权、公平交易权和自主选择权的制度保障。
持续优化与具体完善建议
作为预制菜领域的国家标准，《草案》意义重大。当然，为进一步切实维护消费者的合法权益，推进预制菜产业高质量发展，《草案》还可以进一步完善。
其一，更精准地界定预制菜的内涵与外延。现有预制菜术语的定义依然有一定的模糊性，专业认知与公众认知中的“非新鲜现做菜品”依然存在一定差异，这可能会削弱规则的实际效能，甚至引发新争议。在消费者权利意识高涨的今天，预制菜范围的廓清需要一个更细致的界定，包括正向界定、反向排除、列举、类型化分级分类等，明晰预制菜与料理包、中央厨房食品等相近概念的边界，回应消费者关切。这既是精准执法的前提，也是定分止争的关键。
其二，广泛积极吸收社会各界的意见。《草案》为促进行业与公众达成基本共识提供了重要契机，后续修改还应积极吸收行业协会、科研机构和学术团体、消费者的意见，最大限度地凝聚共识，保证标准的科学性与规范性。
其三，坚持立法、执法与普法并重。食品安全法规定，各级人民政府应加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识。在涉预制菜执法监管过程中，相关部门应加大对预制菜的监管与相关法律法规知识的科普力度，消解公众疑虑，增强市场信心，保障产业发展。
其四，健全完善相关配套标准体系。国家标准出台之前，我国已有预制菜的地方标准、行业标准、团体标准、企业标准等，但不同标准之间、现有标准与国家标准之间均有差异。国家标准通过之后，应加强各类标准之间的协调统一，明确各自的定位，实现涵盖地方自我管理、行业自我约束、国家统一规范的预制菜标准体系。
其五，与时俱进，强化复审。标准实施后，标准制定部门应根据科技发展和经济建设需要适时复审。我国应建立动态的标准更新机制，密切关注预制菜行业发展趋势、新食品添加剂的研发及食品生产技术的提升，保障预制菜标准的时效性。
总体而言，《草案》出台是维护“舌尖上的安全”、重塑餐饮生态的重要举措，对推进预制菜产业规范化、标准化、透明化发展意义重大。徒法不足以自行，《草案》需要在广泛征求意见、综合协调争议的基础上尽早颁布，以定分止争。
（作者单位：西北政法大学经济法学院）
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