《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十三章宅基地使用权，第三百六十三条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”。
本条是关于宅基地使用权取得、行使和转让法律适用的规定。
一、历史由来
本条规定是在承继《物权法》第一百五十三条规定的基础上适当修改而来。《物权法》第一百五十三条的内容为：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”本条的修改内容，使得条文的规定更具开放性，因为宅基地使用权的取得、行使和转让，除受《土地管理法》的调整外，还要受《城乡规划法》等法律的规制。
二、规范目的或功能
本条规定的目的在于明确宅基地使用权的取得、行使和转让具体应适用的法律规范。如上所述，我国农村村民对集体所有的土地享有宅基地使用权，但农村村民对宅基地使用权的享有不是任意的，为避免我国土地资源的滥用和破坏，宅基地使用权的取得、行使和转让都需要依法进行。
我国《土地管理法》《城乡规划法》等法律和一些法规对宅基地使用权的取得、行使和转让都有规定，本条规定虽然未规范具体的内容，但作为引致性条款明确了要适用的法律规范。
三、本条的具体内容
本条规定属于不完全法条中的引用性法条，规范的内容是宅基地使用权的取得、行使和转让的法律适用。但农村村民享有的宅基地使用权如何取得、行使和转让，本条文中并没有给出具体规定，而是引致性规定“适用土地管理的法律和国家有关规定”。
根据法律规定，宅基地所有权属农民集体所有。实践中，农村村民取得宅基地的途径大概有两种：一是原始取得，比如通过土地改革分配房屋、通过申请宅基地建造住宅等；二是继受取得，从其他宅基地使用权人中通过受让取得，比如购买房屋、接受房屋赠与以及继承房屋等。
在《物权法》制定之初，对于宅基地使用权的取得、行使和转让，并非像现在这样采用引致条款的方式指出适用其他法律规范，而是拟定了详细的条文对宅基地使用权的取得和转让等作出规定。但最终出台的《物权法》直接统一规定适用相关法律和国家有关规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
《物权法》对宅基地使用权的取得、行使和转让不再直接具体规定的原因是：《土地管理法》等法律和国家有关规定中对于这些事项已加以规定，《物权法》不必再具体重复这些条款；宅基地的面积标准在我国各省根据本省实际情况确定，并不统一，因此《物权法》无关统一规定；这些规定体现的国家政策性较强，需要根据实际变化随时进行调整，放在其他法律或国家有关规定中加以规范更具灵活性。《民法典》本条在承继《物权法》第一百五十三条规定的同时，又对条文内容进行了适当修改，最终为：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”
为了掌握宅基地使用权取得、行使和转让方面的具体规定，我们有必要对土地管理方面的法律和国家有关规定进行整理和归纳。
土地管理方面的法律，最直接的就是《土地管理法》。
2019年修改的《土地管理法》关于宅基地使用权取得、行使和转让的规定主要体现在第六十二条，该条的具体规定为：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。
“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”。
“农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。
“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。
“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”
相较于2004年颁布的《土地管理法》，2019年《土地管理法》第六十二条存在以下变化：第二款为新增加的内容，规定人均土地少的地区采取措施保障农村村民实现户有所居。第三款增加规定农村村民建住宅不得占用永久基本农田，并要求编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。第四款将农村村民住宅用地的审批权由县级人民政府下放到(乡)镇人民政府。第五款对农村村民再申请宅基地不予批准的情形增加了赠与住宅的情形。第六款鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，以盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。第七款明确农村宅基地改革和管理工作的主管部门。
由此，根据上述规定，宅基地使用权的取得应符合以下几个条件：
1.申请的主体为农村的户。
从《农村土地承包法》的相关规定看，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。尽管农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的土地，但在形式上采取了以家庭为单位进行承包的方式。与农村土地承包的规定相类似，宅基地使用权的申请主体亦要求以户为单位，而非以农村村民个人的名义申请。且从限制条件看，如农村村民的户已获取了宅基地，根据“一户一宅”原则，不能再申请宅基地。此外，需注意的是，在“一户一宅”原则的基础上，为保障农村居民居住权利，法律又明确了“户有所居”的保障方式。
2.建设住宅应符合要求。宅基地的面积除了符合省、自治区、直辖市规定的标准外，农村村民建设的住宅也符合相关的规定要求。比如，建设住宅应符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划。为了保护耕地红线，要求建设住宅应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，不得占用永久基本农田。再比如，在申请审批程序上，建设住宅用地需经乡(镇)人民政府审核批准。如涉及占用农用地的情形，则需依照法律规定的程序办理审批手续。
3.不得存在禁止性情形。为规制农村村民以建设住宅的名义搞房地产开发，《土地管理法》第62条明确了对农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。为此，存在前述禁止性情形的，则不符合宅基地使用权取得的条件。但村(村民组)内因两户的宅基地均未达到标准而进行宅基地调剂时，其中一户村民申请宅基地的情形，则不符合前述禁止性规定。
根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民宅基地使用权的取得和行使，是以户为单位的，每户村民只能拥有一处宅基地。对于宅基地的面积，并非全国统一标准，而是由各省根据本省的人口密度和土地资源情况具体确定。《民法典》本条中的土地管理的国家有关规定并不限于国家级的土地管理规定，还包括省、市和自治区级的土地管理规定。从我国各省份的实际情况看，地少人多的东部沿海地区的宅基地标准面积较小，而地广人稀的西部地区宅基地标准面积较大。
《土地管理法》第六十二条规定农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划，因此宅基地使用权的取得和行使还要受《城乡规划法》的规制。《城乡规划法》第四十一条第2—4款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”根据上述规定，农村村民需要宅基地建房时，必须先取得乡村建设规划许可证，然后再办理宅基地审批手续。
农村村民住宅用地的审批，2019年《土地管理法》第六十二条第四款将审批权下放，从由县级人民政府批准改为由乡(镇)人民政府批准，这主要是因为基层人民政府更了解辖区内村民的宅基地需求和土地资源情况。该款还规定农村村民住宅用地涉及占用农用地的，应依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。
《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”
因《土地管理法》第六十二条第三款规定农村村民建住宅不得占用永久基本农田，所以该条第四款中的农村村民住宅用地涉及占用的农用地是指永久基本农田以外的农用地。
农村村民可以转让宅基地，但《土地管理法》第六十二条第五款规定，农村村民出卖、出租或赠与住宅后再申请宅基地的不予批准。这主要是为了防止发生宅基地的炒买炒卖行为，因为宅基地使用权对农村村民而言具有社会福利性，目的在于满足其基本生活居住需要，而不是用来买卖获利。这一规定也有利于保护土地资源，防止村民重复申请宅基地对土地资源占有的浪费。对于宅基地使用权的受让对象，《土地管理法》并没有加以规范，但从国家的一些规定可以看出，宅基地使用权的受让主体有严格限制。
如前所述，1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定禁止城镇居民在农村购置宅基地。因此，宅基地使用权的受让主体只能是本农民集体内的其他农户，且该农户受让宅基地使用权后也不得违反一户一宅的规定。
宅基地使用权不得向本农民集体之外的人转让，宅基地上的房屋能否向本农民集体之外的人转让呢?房屋所有权作为一项独立的财产权，原则上受让主体不受限制。但农村住宅具有特殊性，村民住房依托于宅基地使用权而存在，宅基地及其上房屋也往往被视为一体。依现行法律规定，本农民集体之外的人受让村民住宅的行为难以得到法律保护。
首先，城镇居民不能到农村购置村民住宅。其次，除了城镇居民之外，宅基地使用权人事实上也不得向本农民集体之外的其他农民出售农村住宅。在实际案例中，法院同样认为农村住宅只能出售给本农民集体内的成员，与本农民集体之外的其他人签订的农村住宅买卖合同因违反法律的强制性规定而无效。
当前，一些农民进城务工后，已经在城里买房居住甚至落户，所以在农村的宅基地因不再居住而闲置。还有些农村村民，因继承等原因事实上存在两处以上的宅基地。当然，从法律的角度而言，他们对宅基地的获得和保有并不违法。但对农村村民多余或闲置的宅基地进行有偿回收后重新规划，将会使有限的土地资源得到更充分的利用。因此，《土地管理法》第六十二条第六款规定鼓励进城落户的农村村民有偿退出宅基地，但须以这些村民自愿为前提，而不得强制他们。宅基地使用权有偿退出，既可以使退出宅基地的村民获得经济利益补偿，又可以使集体盘活闲置的土地资源，无论对个人还是集体都是有利的。
四、其他问题
（一）宅基地使用权的抵押问题
宅基地使用权能否进行抵押，一直是一个令人关注的问题。《物权法》第一百八十四条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。可见，宅基地使用权原则上是不允许抵押的，其立法理由是宅基地使用权是农民安身立命之本，农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。
《物权法》的这一立场也为《民法典》第三百九十九条所承继。如上所述，宅基地使用权作为农民集体内成员的社会福利性权利，具有身份的属性，不得单独抵押。但农户的住房是依托于宅基地使用权而存在的，农户的住房作为一种财产权可以转让和抵押，宅基地使用权的绝对禁止抵押不利于农民住房财产权的实现。正如有学者指出：“排除宅基地使用权的担保能力，不利于发挥农民住房财产权的市场价值，无法实现‘保障农民宅基地用益物权’的政策目标。”
为了有助于农民住房财产权的实现，农民住房及其宅基地使用权的抵押问题一直在探索之中。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。对于这里的“农民住房财产权”,有学者认为在解释上是指宅基地使用权及其上建筑物(住房)。因此，在我国“房地一体”的法律体制下，解禁宅基地使用权抵押是实现农房抵押、充实其所有权权能的必要条件。
如上所述，《土地管理法》第六十二条第五款规定，农民出卖、出租或赠与住宅后再申请宅基地的不予批准。从该规定可以看出，宅基地使用权是可以转让的，只不过有只能在本农民集体内部成员之间转让的限制。如果宅基地使用权允许转让，则宅基地使用权的抵押更不应绝对禁止。
为了使农民的住房财产权的权益得到充分实现，应当允许宅基地使用权随其上的农村住房一并抵押。但宅基地使用权流转毕竟有身份上的限制，即在本农民集体成员内进行。因此，即使宅基地使用权可以和其上的住房一起抵押，债权人在实现抵押权时应避免宅基地使用权取得主体不合法。
对此，学者给出的解决途径主要有两种。一种建议是抵押权实现时抵押住房和宅基地的受让主体不受限制，但本农民集体之外的人作为受让主体时其对宅基地取得的并非物权性使用权，而是一种债权性的租赁权。对于这种安排，有学者指出，法定租赁权创新论中“抵押权实现时仅支配房屋交换价值”的观点与抵押权支配抵押物交换价值的本质属性错位，且“房地一并抵押后，农民住房处置时宅基地使用权消灭”的观点面临消灭宅基地使用权法律根据缺失与法理阐释困惑。
另一种建议是抵押权实现时抵押住房和宅基地的受让主体应受限制。具体为：如果抵押权人是本农民集体内的成员，抵押权实现时其可以通过折价的方式取得宅基地使用权。如果抵押权人是本农民集体成员之外的社会主体，实现抵押权时其不能受让宅基地使用权，只能由本农民集体内的其他村民通过拍卖、变卖方式取得宅基地使用权。但在这一方式下，因宅基地使用权受让主体的范围大大缩小，抵押权实现时抵押财产的价值将被极大压缩，将会严重损害抵押权人以及抵押住房和宅基地的村民的利益。正如学者指出：“如若严格遵守受让人的范围仅局限于本集体经济组织内部成员，则由于本集体经济组织内部对于宅基地的需求明显不足，将会导致作为农民重要财产权利的宅基地使用权的价值无法实现最大化，且使银行贷款面临的风险显著提高。”
因此，为了对各方利益进行保护，有必要进一步探索出一条在法律上可行的解决途径。“宅基地使用权抵押规则应符合一般抵押规则并根据宅基地的独有属性和政策背景嵌入特殊规则。”有人主张以农村土地“三权分置”为改革导向，区分宅基地资格权和宅基地使用权，宅基地资格权受成员身份限制，只能由本集体农民享有，但宅基地使用权不应受成员身份限制，非集体成员也可以享有，并以不受成员身份限制的宅基地使用权进行抵押流转，实现宅基地使用权的财产价值。但如前所述，法学界对农村宅基地“三权分置”的认识尚未形成一致意见，且这一政策主张也没有被《民法典》纳入进来，目前难以获得制度上的支持。
（二）、城镇居民对农村住宅的继承问题
现实中存在着这样一种情况，一些农民的儿女因考学等原因离开农村落户到城里工作。当农村的父母去世后，这些已落户城里的子女就面临对父母住宅的继承问题。前面述及，农村宅基地使用权受让有身份限制，原则上限于本农民集体内的成员。但宅基地上的房屋作为一种财产权，在父母去世后子女是享有继承权的。而这些农村住房又不能脱离宅基地而存在，基于宅地一体主义，城里子女继承父母农村房屋后需要继续使用原来的宅基地。对此应如何处理?
一种观点是前述学者所主张的，将城里子女继承父母农村房屋后对原宅基地的使用权定性为一种法定租赁权，但其局限性亦被学者所指出。现实中的做法是，进城落户的子女继承父母在农村的房屋后，原则上默认或事实上承认他们对继承房屋所坐落的宅基地继续使用的权利。但这种对宅基地的使用权是受到限制的，以房屋的存续为前提，房屋继承后不得进行翻建，房屋灭失后宅基地使用权由集体组织收回。
宅基地使用权为宅基地使用权人所享有的权利，是我国特有的一项独立的用益物权。宅基地使用权所负有的所有权主体的特定性、使用权主体的特定性以及权能的特定性等特征，决定了宅基地使用权的取得、行使和转让等系列法律行为具有不同一般民事法律行为的特殊要求。关于宅基地使用权的取得、行使和转让，《物权法》未作具体的规定，而是采取了法条指引性规定，即明确适用土地管理法等法律和国家有关规定。其原因在于我国地区存在较大的差异性，加之宅基地使用权问题太过具体，且涉及农村政策问题，故长期以来由国家政策调整。
《土地管理法》等法律虽有规定，但亦比较原则，在具体实施方面还多由国家政策、法规和地方性规章来规范和调整。在《物权法》起草、审议过程中，也曾经有过一些具体规定，但社会各界一直有不同的意见，而且分歧较大。最后立法机关研究认为：我国地少人多，应实行最严格的土地管理制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本。从全国范围看，放开宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟。特别是农民一户只有一处宅基地，这一点与城市居民是不同的。农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，也为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，《物权法》作出上述规定。
2014年中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，此举标志着新一轮土改大幕正在开启。农村宅基地制度改革是农村土地改革面临的重大课题，是我们必须蹚过的河。
2018年1月2日，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确：深化农村土地制度改革。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。由此，宅基地使用权问题，在坚持法律和现行政策的前提下，适度放活宅基地使用权的限制尤为必要，为此，需不断进行探索。
（三）、宅基地使用权的转让
宅基地使用权，关涉广大农民群众的切身利益。特别是在我国地少人多的基本国情下，宅基地使用权的转让应严格管理。从学理上而言，针对宅基地使用权的流转，存在以下三种观点：
1.自由流转说。该观点认为从农村经济发展的长远角度考虑，完全禁止宅基地使用权转让是不合理的，主张宅基地使用权应当可以自由流转。其主要理由大致为：从农民的角度、所有权的角度、房屋的角度来看，所有权均是一样的，认为将房屋区分为农村的房屋和城市的房屋没有意义，从保护农民私权的角度，只要房屋本身符合条件，就应该能对外转让。从立法论的立场出发，不允许城镇居民购买农村房屋，属于违反“原则”而确立的例外，而且仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转，无法形成有效的市场，无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益。作为财产权的宅基地使用权也是基本人权，财产权是实现和保障生存权的条件，以保障生存权而限制财产权本身是个伪命题。
2.禁止流转说。该观点认为，宅基地使用权为农民基本生活保障和安身立命之本。农民一旦失去了住宅，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。在我国农村社会保障体系尚未全面建立的情况下，应当禁止宅基地使用权流转。其主要理由大致为：现有宅基地的分配制度，从本质上决定了宅基地的不可流转性。宅基地使用权具有福利性和社会保障功能，宅基地作为农民的基本生活保障，农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地，而在现行农村社会保障体系尚不完善，宅基地仍旧承载农民生活居住功能的前提下，宅基地使用权自由流转行不通。此外，农村宅基地能否交易应由公法决定，而不是私法可以规制的问题。
3.有条件转让说。该观点认为，根据我国现行法律法规和相关规定，有条件地允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地使用情况，也是合法的。其主要理由大致为：在农村现实生活中，很多集体经济组织无空余土地分配宅基地，而农村人口不断增长、用地压力较大以及存在许多家庭拥有多处宅基地或宅基地面积超标的现实情况，要求宅基地使用权进行内部流转。宅基地在随同房屋所有权一同转让时，需要有一定的限制条件。即转让人和受让人须为同一集体经济组织内部的成员；受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权申请分配的条件；转让行为需征得本集体经济组织的同意。
从现行法律规定看，关于宅基地使用权的转让和抵押的问题，现行法律和国家有关政策也采取了原则禁止的态度。但针对本集体经济组织内部是否允许宅基地使用权的转让问题，则值得进一步研究。在《物权法》制定过程中，基于我国当前现实情况，为解决宅基地总量不足和少数人拥有多处宅基地的问题，曾明确规定允许本集体经济组织内部转让宅基地的规定，尽管正式颁行时删去了此项规定内容，但该精神与土地管理法有关的规定精神是一致的。因此，有条件地允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地使用权现状的，而且也不为法律所禁止。
从实践的情况看，《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》中明确：在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买合同认定为无效。由此，前述规定对我们处理实务中的此类纠纷提供了指导和参考。
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