导读
本文通过梳理我国超大特大城市在“十五五”规划建议中的城市更新政策，分析了机制先行、以人为本、存量活化、科技文化赋能及多元共治等关键路径，并摘录了各城市的规划文本，展现了以系统治理推动城市高质量发展。
本文字数：6204字
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近日，通过对我国十余个超大特大城市在“十五五”规划中关于城市更新政策的梳理可以发现，一场深刻的发展理念与实践模式变革正在这些城市中悄然发生。这些城市在推动城市更新中切实转向“注重系统性、强调以人为本、激发内生动力”，旨在实现城市的高质量与可持续发展。
各地城市更新重点任务词云图
系统谋划
机制先行成为共同选择
超大特大城市在“十五五”规划中关于城市更新的政策体现出整体性、制度化的特征。广州、南京、大连等地明确提出推动城市更新立法，旨在建立长效机制。青岛、武汉等城市构建了“专项规划-片区策划-项目实施方案”的完整实施体系，强调“片区统筹”，积极推动城市更新从“单个项目突破”转向“全域系统推进”，通过制度保障和政策集成，确保更新工作的科学性与可持续性。
以人为本
“生活圈”与“好房子”提升宜居品质
“人民城市”理念深入人心，更新重点愈发聚焦于居民日常生活的“关键小事”。建设“完整社区”、打造“15分钟便民生活圈”在大连、郑州、哈尔滨等城市的规划中成为硬指标，旨在补齐社区公共服务短板。同时，围绕住房这一核心民生关切，广州、青岛、天津等城市普遍提出建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，并致力于健全“保障+市场”的住房供应体系。“房票安置”、“以旧换新” 等创新模式被推广，显示出各地在满足多元住房需求方面的精准发力。
长白228街坊是1952年上海建设的首批工人住宅。2016年，228街坊被列为上海市城市更新项目，成功实现整体协商搬迁。2023年五一前夕，改造完成的228街坊正式开放。（图片来源：杨浦区）
存量活化
向低效空间要发展潜力
面对土地资源约束，盘活存量成为核心路径。各城市政策均强调对老旧厂房、低效楼宇、闲置商业设施的改造利用，并积极探索土地混合开发利用、功能合理转换。例如，杭州着力为“工业上楼”“科技下楼”提供空间；上海支持低效商办楼宇功能兼容转换；沈阳明确提出盘活低效用地和闲置房产，植入新业态。这体现了城市发展从增量扩张转向存量提质的内涵式增长。
科技与文化赋能
塑造城市未来竞争力
智慧化与绿色化贯穿更新全过程。重庆建设城市体检更新数字平台，全面摸清城市问题短板和资产资源家底；广州推广应用绿色、低碳、智慧等新技术，推动功能优化、业态升级、活力提升。同时，文化传承与创新赋予城市独特魅力。长沙致力于湘江百里画廊打造与古城、岳麓山历史文化风貌区保护性更新；杭州高标准建设良渚文化大走廊和大运河国家文化公园，打造以“数智+文化”为特色的城北文化大走廊。科技与文化双轮驱动，正重塑城市的空间价值与产业活力。
杭州国家版本馆，良渚文化大走廊上的标志性文化设施
多元共治
探索可持续更新模式
可持续的更新离不开可持续的机制。各城市普遍鼓励政府引导、市场运作、公众参与。南京推广社区营造（规划）师和居民议事会；多地健全多元化投融资机制，吸引社会资本。从“政府主导”到“多元共治”，从“开发模式”到“运营模式”，城市更新正探索形成可复制、可推广的良性发展路径。
我国超大特大城市的更新政策转向，是对传统城市发展方式的深刻反思与创新，其核心是从“为城更新”转向“为人更新”，从“追求速度”转向“提升品质”，从“单一目标”转向“系统治理”。这些探索不仅将深刻改变城市面貌与人居环境，也为中国式现代化的城市实践提供了丰富样本。
以下为部分超大特大城市“十五五”规划建议文本摘录
大力实施城市更新。突出城市更新整体性、系统性，加强空间资源统筹利用，实施区域综合性更新。有序推进老城平房区整院成片区改造，持续实施老旧小区、危旧楼房改造，鼓励产权主体自主更新。稳步推进城中村改造。推进完整社区建设，完善一刻钟便民生活圈。积极推动老旧厂房、老旧低效楼宇、低效产业园区更新。优化整合存量资源，提高低效闲置资源使用效率。科学有序高效利用地下空间。加强制度创新和政策集成，完善以需求为导向、项目为牵引的分类实施机制，优化用地政策，健全多元化投融资方式，探索建立可持续的更新模式。
高质量开展城市更新行动。以推进城市更新为抓手，促进城市内涵式发展和品质提升。健全可持续的城市更新模式，完善城市体检制度，动态制定城市更新专项规划，创新更新实施方式，健全“三师联创”机制。加快城中村改造和旧住房成套改造，持续推进老旧供排水设施更新改造，引导支持楼宇老旧电梯更新。加强文物建筑和优秀历史建筑保护利用。分类引导低效商办楼宇和商办设施更新，支持功能兼容转换。优化产业用地融合管理、“工业上楼”等政策。有序推进城市基础设施更新改造提升。深化“美丽街区”建设，优化小微空间、背街小巷环境。
高质量开展城市更新。建设城市体检更新数字平台，全面摸清城市问题短板和资产资源家底，有效盘活城市闲置资源、存量低效用地，推进工商业用地使用权续期工作。统筹“留改拆增”，点线面结合推进小区街区片区城市更新，扎实开展“山城后巷”整治提升，融合建设生活、消费、文旅、创业新场景。稳步推进城中村、危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。加快探索未来城市建设，实施城市“数字更新”，推动新设计新技术新产品城市级规模应用，激发城市空间服务能级和数字活力。
深圳
高质量开展城市更新，引导创新空间协同发展，形成定位清晰、链条完整、资源集聚的全域创新空间格局。统筹城市发展与规划布局、土地供应的关系，优化调整城市更新和土地整备等存量开发手段，统筹集中连片区域开发建设，盘活低效用地、闲置房产、存量基础设施，推动产业空间扩容提质和土地资源集约高效利用，构建城市规划开发建设新模式。
广州
大力实施城市更新。坚持走成片开发、区域统筹更新路子，推动完善城市更新立法，健全多元化投融资机制，形成可持续发展的城市更新模式。积极稳步实施城中村改造，坚持“留改拆”并举，集中资源推动四大重点片区和国家计划改造项目取得决定性进展，同步开展中心城区“小散乱”城中村等整治提升，因地制宜推动产业保育和转型升级，完善基础设施和公共服务配套，健全依法动迁、补偿安置机制，提高“房票”安置覆盖面和适用性，着力推进安置房建设，切实保障群众合法权益。高水平推进老旧小区、老旧街区、老旧厂区更新改造，建立健全城市体检与城市更新一体化推进机制，支持老旧住房自主更新、原拆原建，开展未来社区（完整社区）建设，推广应用绿色、低碳、智慧等新技术，推动功能优化、业态升级、活力提升。积极构建房地产发展新模式，完善“保障＋市场”的住房供应体系，健全房地产融资协调机制，推动房地产高质量发展。加强房屋全生命周期安全管理，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，更好满足群众多样化住房需求。
高质量开展城市更新。制定实施城市更新条例，编制实施城市更新专项规划，深入实施中心城区更新提升行动。加快构建房地产发展新模式，增加改善性住房供给，促进房地产市场平稳健康发展，稳步推进城中村和危旧房改造。建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，提升房屋品质和物业服务质量。分类推进老旧小区整治改造，完善城市便民生活圈，推动文旅产业赋能城市更新。分年度、有序推进城市老旧管网改造，补齐民生领域公共服务设施短板，推进适老化、适儿化改造，加快全社会无障碍环境建设。建立可持续的城市建设运营投融资体系。
高质量推进城市更新。创新完善城市更新体制机制，以需求为导向、以项目为牵引，统筹空间、整合政策、配置资源，探索片区统筹、政企协同的更新路径，分类推进既有建筑、老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村改造，系统建设好房子、好小区、好社区、好城区，以城市更新带改造、带开发、带建设、带整治、带保护、带管理，统筹推进城市功能提升、产业焕新、治理创新。创新策划机制、融资方式、审批流程、资源配置方式，激活城市存量资源潜力，探索混合用地、复合利用、弹性供地等用地新模式，推广多元复合型开发模式，加快推进以湖为单元的片区综合开发和以路为轴线的联动更新。积极探索未来城市建设。
杭州
推动钱江新城二期、钱江世纪城、云城、江南科学城、大城北地区、钱塘新区、临平数智城、余杭城市中轴线等重点区块快建成势，加力实施城市更新行动，稳步开展城中村、老旧小区和危旧房改造，更新活化传统商圈、街巷楼宇、老旧厂区、老旧场站设施，推动地下管网、污水处理、供水供气、垃圾治理等设施建设提升。更加突出产业更新，为科技创新成果转化、推动“工业上楼”“科技下楼”提供更多空间支持。实施“断头路”打通工程，畅通城市“微循环”。做优武林湖滨地区、钱江新城和钱江世纪城金融服务、文化交往、高端商务等核心功能，做强余杭城市新中心以科技创新为特色的核心功能。推动城西科创大走廊高质量融合发展，打造面向世界、引领未来、服务全国、带动全省的创新策源地。推动城东智造大走廊发挥工业主战场作用，因地制宜探索发展以智能制造为核心的都市工业。高标准建设良渚文化大走廊和大运河国家文化公园，打造以“数智+文化”为特色的城北文化大走廊。推动西部绿色发展大走廊拓展绿水青山向金山银山转化通道，提升富春江中下游区域联东带西、联城促乡的重要节点功能。
开展可持续的城市更新。完善城市更新政策体系和投融资机制，兼顾“小尺度、渐进式、微更新”和“大片区统筹、区域性更新”，推动城市更新立法。在加强历史文化传承和保护的前提下，统筹实施产业焕新、片区更新和功能革新行动，打造高品质活力中心区。有序实施城中村和危旧房改造，统筹推动旧厂房、老校区、老旧楼宇和创新创业载体更新提升。深化重点区域城市设计，提升城郊接合部、背街小巷等市容市貌、交通管理、环境卫生水平，持续推进公共空间的精品化营造和精细化管理。推广社区营造（规划）师、居民议事会等模式，推动形成城市更新共商共建机制。
沈阳
高质量开展城市更新。完善交通、能源、水利等基础设施，加强停车泊位、充电桩等便民设施建设。推进城市基础设施生命线安全工程建设，统筹老旧管线改造升级和地下综合管廊建设，推动市政设施智慧化安全改造。系统化全域推进海绵城市建设，完善城市排水防涝系统，提升城市防洪排涝能力，增强城市安全韧性。加快老旧街区、老旧厂区、老旧商圈和城中村、住宅区、街路、背街小巷等更新改造和城市微更新，推进完整社区建设，建设好小区、好社区、好城区，加强国际社区、国际学校、国际医院建设。盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施，植入新业态新功能。高水平建设北方特色公园城市。完善城市路网，促进城市及周边高快速路一体化，推进轨道交通工程建设，完善公交、慢行交通网络。
青岛
高质量开展城市更新建设。完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制，一体推进城市体检和城市更新，建立完善“专项规划-片区策划-项目实施方案”的规划实施体系，有序实施一批既有建筑、城镇老旧小区、完整社区、老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，探索老旧住房“原拆原建”。完善土地规划政策，加强城市空间集约节约利用，推动土地混合开发、空间复合利用和用途依法合理转换。加快构建房地产发展新模式，完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进房地产高质量发展。加大优质地块供给，全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。积极推行房屋安全体检、安全管理资金、质量安全保险三项制度，提升物业服务质量，建立房屋全生命周期安全管理长效机制。
济南
高质量开展城市更新行动，积极推进国家城市更新示范，健全多元化投融资方式，探索建立可持续的更新模式，因地制宜改造产业空间、完善提升居住空间、做优高品质公共空间、精心打造文化空间。
提升城市发展品质。深入挖掘与传承城市独特文化和风貌基因，优化城市形态和公共空间设计。高标准推进湘江两岸综合整治和风貌管控，实施游步道、骑行道、跑步道“三道贯通”，打造湘江百里画廊。突出城市更新整体性、系统性，持续实施老旧小区、老旧街区改造，稳步推进城中村改造，推动老旧厂房、低效楼宇、低效产业园区更新，探索老旧房屋“自主更新、原拆原建”，完善城市体检和更新一体化推进机制。提质改造五一商圈片区等存量空间，持续建设金霞新城、金洲新城、金阳新城等增量空间。加强长沙古城、岳麓山历史文化风貌区保护性更新，推动申报世界文化景观遗产，注重工业遗产保护和利用。
哈尔滨
高质量推进城市更新。实施城市更新专项规划，更新改造老旧街区、老旧厂房片区，重点实施哈尔滨市城市起点（香坊火车站）、中华巴洛克三期、亚麻历史文化街区等老旧街区更新改造工程，有序推进城中村、老旧小区改造，创新实施“自主更新、原拆原建”改造城市危旧住宅楼。探索建设创新型产业社区、商务社区，完善城市社区嵌入式服务设施，加快建设完整社区，构建“15分钟便民生活圈”。坚持补短板与谋长远相结合，完善城市生命线工程，提速建设改造地下管网，供热方面加快推进“一城一网”，实现江南五区（道里、道外、南岗、香坊、平房）、江北两区（松北、呼兰）热源互联互通、应急动态互备；燃气方面重点实施高层建筑接通管道、“瓶改管”、智能监测设备加装等项目，提高管道燃气覆盖率和智能化管理水平；供排水方面持续推进居民区老化失能设施改造，实施马家沟、信义沟污水截流管线维修和雨污分流改造项目。优化电网网架结构，加强重点区域变电站、高压配电网建设。完善“平急两用”公共基础设施。
深入实施城市更新，统筹新城功能完善和老城改造提质，积极探索危旧楼房改建新模式，提高城市低效闲置资源利用效率。推动完整社区建设，打造“一刻钟便民生活圈”。强化城市智慧化精细化管理，深入推进“净化、序化、绿化、亮化”工程，持续开展道路景观、河渠管理、重点区域治乱攻坚专项行动。深化“畅通郑州”建设，统筹加强机动车与非机动车管理。加强城市全生命周期管理，探索可持续的建设运营投融资体系。
大连
推动城市更新立法，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。实施城市更新行动，打造“厂网一体”系统治理、老旧片区更新、基础设施智慧协同等样板片区，推出一批有地区特色和示范效应的典型案例。扎实开展城市体检工作，科学编制体检评估报告。激活城市存量资源潜力，改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，推动土地混合开发利用和用途依法合理转换。持续推动城市小微空间改造，打造更加宜居的品质生活空间。统筹规划停车建设管理，全力破解“停车难”问题。
一体推进城市体检、城市更新，健全政策机制，推进以人为本街道空间规划建设，打造兼具复合功能的城乡公共空间。
来源：综合整理自各城市“十五五”规划建议
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