文/陈其明
中国共产党领导下的人民审计制度，源于建党伊始，创建于土地革命战争时期。从中共一大的党内经费审查，到安源路矿工人俱乐部审计监督的最初尝试，再到中华苏维埃共和国审计体制的逐步完善，以毛泽东为代表的早期共产党人进行了不懈探索，为人民审计制度的创立与发展发挥了根本作用。
指导成立安源路矿经济审查委员会
1921年秋，时任中共湖南支部书记的毛泽东，两次到湘赣边界的江西萍乡安源路矿调查，向工人进行宣传。1922年初，毛泽东等人再次到安源，创办工人夜校，推动建立了中共安源支部。同年5月，安源路矿工人俱乐部成立，李立三被推选为俱乐部主任，刘少奇任俱乐部全权代表，常驻安源指导工作；9月初，毛泽东到安源召开党的支部会议，决定组织路矿两局全体工人罢工。9月14日，在李立三、刘少奇主持下，中共安源支部发动13000余名路矿工人开始大罢工，历时5天，取得完全胜利。
罢工胜利后，工人俱乐部规模迅速壮大。通过收取部员缴纳的会费、接受路矿两局发给的津贴、募集股金及吸收存款等多种途径，俱乐部积累了较大数额的资金。在毛泽东的悉心指导下，1923年4月，为加强对此笔资金的管理，俱乐部决定组织经济委员会，直属俱乐部最高权力机关，下设审查部和保管部，其中审查部专司“审查本部一切经济出入之责”，并明确要求审查部“每月须调取会计股、庶务股、教育股、消费合作社之账簿审查一次”，审查结果公开，以接受群众监督。
经济委员会成立不久，根据《经济委员会简章》规定，对工人消费合作社账目进行了审查。经查，发现合作社服务股经理陈枚生私自挪用公款1000余元，以及俱乐部8名干部借款逾期不还等问题，而事前合作社总经理毛泽民毫无察觉。审查结果报告俱乐部后，经最高代表会议研究，决定撤销陈枚生职务，查封其房屋，限令他退还挪用公款，其他干部借款也限期归还，并对毛泽民因工作失察而给予批评处分。
1924年8月，为进一步加强审查监督，安源路矿工人俱乐部在第二次换届选举时，决定单独成立经济审查委员会，专司审查经济职能。这是毛泽东、李立三、刘少奇等人在开展工人运动时最早的一次审计实践活动，为我党开展财经审计监督活动积累了宝贵经验。
总结湖南农民组织“清算委员会”的做法
1926年11月，毛泽东担任中共中央农民运动委员会书记，开始筹办武昌农民运动讲习所事宜。随着北伐战争的节节胜利，湘鄂赣豫等省出现了农村大革命的高潮。特别是湖南省，当时全省有54个县建立了农民协会组织，会员达107万人。
轰轰烈烈的农民运动，引起了豪绅地主和国民党右派的恐慌，他们诬蔑农民运动是“痞子运动”“土匪行动”；在中国共产党党内，也有人指责农民运动是“幼稚行动”“妨碍统一战线”等。农民运动到底是“好得很”还是“糟得很”？毛泽东决定让事实来说话。于是，从1927年1月4日起，毛泽东以国民党中央候补执行委员的身份，整整花了32天时间，实地考察了湖南湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙五县农民运动情况，写下了近2万字的《湖南农民运动考察报告》，回答了当时党内外对于农民运动的责难等问题，旗帜鲜明地指出农民运动“好得很”“完全不是什么‘糟得很’”，因为它“把几千年封建地主的特权，打得个落花流水”“孙中山先生致力国民革命凡四十年，所要做而没有做到的事，农民在几个月内做到了。这是四十年乃至几千年未曾成就过的奇勋”。
◆1931年11月，中国共产党苏区第一次代表大会在瑞金召开，主席台右起：任弼时、王稼祥、朱德、毛泽东、项英。
值得注意的是，毛泽东在这份考查报告中，认真总结了湖南部分地区农民在“政治上打击地主”“经济上打击地主” 的诸多有效做法。其中组织清算委员会，专门对土豪劣绅进行清查、算账和罚款等，就是“农民在农民协会领导之下” 所做的“十四件大事” 之一。该报告指出，由于“土豪劣绅经手地方公款，多半从中侵蚀，账目不清”，所以“好多地方组织了清算委员会，专门向土豪劣绅算账，土豪劣绅看了这样的机关就打颤。这样的清算运动，在农民运动起来的各县做得很普遍”；“清算结果，发现舞弊，或从前有鱼肉农民的劣迹，或现在有破坏农会的行为……在这些罪名之下，农民议决，某土豪罚款若干，某劣绅罚款若干”“被农民罚过的人，自然体面扫地”“把土豪劣绅的政治地位和社会地位打下去”。这里的“清算”“算账”和“罚款”，实际上就是审查验证和核实处置，通过清算委员会的审核处罚，打击土豪劣绅，维护农民权益，以达政治上、经济上打击地主和土豪劣绅的目的。
毛泽东调查总结的湖南农民组织清算委员会的做法，经中共中央机关刊物《向导》介绍后，引起了共产国际的关注。它与我党早期工人运动中的初期内部审计比较，它们审计的对象虽然不同，但审计的目的和手段却是相同或相似的。这是毛泽东在农民运动的伟大实践中发现并总结的经济监督的经验做法，为土地革命战争时期党领导开展审计监督工作提供了有益启迪。
主持会议决定成立“审计委员会”
1931年11月，在中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会上，毛泽东被选举为中华苏维埃共和国中央执行委员会主席和中央人民委员会主席。在如何强化审计监督问题上，作为苏维埃临时中央政府最高行政首长的毛泽东，经历了一个不断探索的过程。
早在临时中央政府成立前，赣南闽西根据地的各级苏维埃政府就设立了类似经济审查委员会的组织，并相继开展了清理财政收支的工作。临时中央政府成立后，专门成立中央财政人民委员部，内设预算、稽核、税务等部门，并要求各级政府须组织审查委员会，加强了对中央财政收支的管理。根椐革命和战争的需要，1932年8月17日，毛泽东主持召开人民委员会第22次会议，审议通过并颁布了《财政部暂行组织纲要》，以法律的形式规定中央“财政人民委员部之下，设立审计处” ，省财政部设审计科，具体负责“掌管关于总预决算的审核，簿记之检查及审核国家预备之支出、国库现金及存款事项”。但由于战事频繁，这种“财审合一”的审计制度并未得到落实，审计还没有发挥其应有的监督职能作用。
基于此，1933年9月，毛泽东主持召开人民委员会第49次会议，在讨论“新的财政计划” 时，对中央财政部的内设机构进行了调整，决定将审计处从财政部独立出来，升格成立“审计委员会”，直接隶属于中央人民委员会；同时任命中央工农检察部代部长高自立、中央内务部代部长兼司法部副部长梁柏台、中央国民经济部副部长（后为部长）吴亮平三人兼任审计委员会委员。这种审计体制，因不受财政部门制约，有利于监督检查各项预决算和财政收支的执行情况，标志着审计监督制度发生了新变化，推动了中央苏区审计体制的进一步完善。
◆《红色中华》刊登的当时经审计查出的各种浪费现象和处理结果。
审计委员会成立后，在以毛泽东为主席的中央人民委员会直接领导下，先后对中央各部门、中央直属县瑞金以及各军事机关的预决算和反贪污浪费斗争情况进行了审计。据《红色中华》披露，经审计委员会查实，“（1933年）十月份中央总务厅预算浮开至五千元之多；总卫生部十月份预算裁后方医院伤病及工作人员，人数与实际所有数相差很远；瑞金县苏每月仅灯油费一项达一百二十元之多，其他不少的苏维埃机关及军事机关浮支浪费的事亦时常发现，而总供给部、总兵站部、总卫生部等军事机关，直到现在还没有建立预算决算制度”；也报道了节省运动的成绩，如“中央审计委员会在裁判军政机关不必要的随意浮开预算表中，仅仅十二月份已经节省了二十万元以上” 等。这些重大审计成果，先后被中央工农检察部和《红色中华》社论引用，在中央苏区产生热烈反响。
将审计委员会升格为与人民委员会并列的权力机关
1934年1月，中华苏维埃第二次全国代表大会（简称“二苏大会”）在瑞金召开。期间，毛泽东在向大会作临时中央政府成立两年来的工作报告时，十分明确地确立了财经工作的指导方针：“从发展国民经济来增加我们财政的收入”“这一方针的着重的执行，是我们财政机关和经济机关的责任”“财政的支出，应该根据节省的方针”。并特别强调，“应该使一切政府工作人员明白，贪污和浪费是极大的犯罪”“节省每一个铜板，为着战争和革命事业，为着我们的经济建设，是我们的会计制度的原则”。毛泽东的话，既代表着中央苏区广大军民与贪腐浪费行为作坚决斗争的心声，又显示了苏维埃建设决策者们发展苏区经济、建设廉洁政府的坚定决心，也为中央苏区审计工作指明了方向。
根据这一指导思想，“二苏大会”对如何完善审计体制、强化审计监督，更好发挥审计在“裁判贪污浪费行为”中的重要作用等问题，进行了热烈讨论，并在原则通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》（简称《中央组织法》）第八章中，进一步明确了中央审计委员会由隶属中央人民委员会再次升格为直接由中央执行委员会领导，规定了中央审计委员会的职权、人员配置等，“在中央执行委员会之下设立审计委员会，其职权是：（一）审核国家的岁入与岁出；（二）监督国家预算之执行”“审计委员会由五人至九人组织，由中央执行委员会主席团委任之”“审计委员会设主任、副主任各一人。其他职员，按需要设置”。该法经第二届中央执行委员会第一次会议审议通过，以“中字第一号” 命令的形式，于1934年2月17日由毛泽东等签发颁布实施。
根据《中央组织法》的规定，中央审计委员会的法律地位有了新的变化和提升。从隶属关系看，中央审计委员会之前隶属中央人民委员会，现改为由中央执行委员会直接领导，且与中央人民委员会、最高法院平行并列，形成了垂直管理的分级审计体系；从人员任命机关看，中央审计委员会之前由人民委员会直接任命，现改为由中央执行委员会主席团任命；从人员构成情况看，中央审计委员会组成人员之前主要是由兼职人员构成，现改为以专职人员为主，且组成人员有所增加，选举了中央审计委员会主任阮啸仙，并规定其他职员视情况“按需要设置”。此外，各省及中央直属市（县）执行委员会之下，也设审计委员会（分会），隶属于中央审计委员会，同时受各省及中央直属市执行委员会及其主席团的“指导与节制”。
至此，一个较为完善的审计监督体系在中央苏区建立起来。这标志着作为国家审计的经济监督形态，正式登上历史舞台，实现了从“财审合一”型向“财审分离”型的审计模式的转变。所有这些，无不浸透着毛泽东等人对完善审计体制的深层思考与决策谋略。
高度重视审计法制建设
中华苏维埃共和国成立后，以毛泽东为主席的临时中央政府，制定颁布了中央苏区首部基本法——《中华苏维埃共和国宪法大纲》，以及一系列财政管理和财务收支监督的法律法规，为苏区审计工作提供了坚实的法律保障。
◆毛泽东
从1933年秋开始，在中共中央局和临时中央政府领导下，中央苏区掀起了反贪污浪费斗争热潮，并及时公布了一批群众反映强烈的贪污浪费案件，一个个蜕化变质分子被检举揭发出来。但同时又出现了一个新问题，就是由于缺乏一个完整的惩治贪污浪费行为的法律，造成司法机关在审理案件时，出现量刑不一的情况。毛泽东很快发现了这一问题，并意识到必须尽快制定颁布一个惩治贪污浪费的法律文件。他找到临时中央政府副主席项英，以及时任中央工农检察部部长兼临时最高法庭主席的何叔衡、中央司法部代部长的梁柏台等人，征求他们对这个问题的看法。大家一致赞同毛泽东的意见。于是，从法制上反对和严惩贪污浪费行为的重大课题，开始摆上了苏维埃共和国最高决策者面前。
经过反复讨论和多方征求意见，一份专门惩治贪污浪费行为的法令诞生了。1933年12月15日，由毛泽东等签署的《中央执行委员会第二十六号训令——关于惩治贪污浪费行为》，在《红色中华》显要位置刊发。这是中国共产党成立以来制定的第一份完整的反贪污浪费的党内法规，为中央审计委员会开展审计工作提供了重要标准和法律依据。
根据毛泽东的指示，刚当选中央审计委员会主任的阮啸仙，牵头组织有关人员，全力以赴开展审计立法调查，发现苏区财经混乱状况未得到根本改变，贪污浪费现象屡禁不止，官僚主义和形式主义时有发生等。“没有规矩，不成方圆”。要确保财政收支适合革命战争需要，必须尽快制定审计规章，规范财经行为，加紧反对贪污浪费和官僚主义，才能巩固红色政权。阮啸仙的想法，得到了党和苏维埃政府领导的肯定和支持。毛泽东说：“这种人民审计制度，必须尽快以苏维埃政府法律的形式确立下来！”
为了确保审计工作有章可循，1934年2月20日，毛泽东主持召开中央执行委员会主席团会议，审议通过了由阮啸仙牵头组织起草的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》（简称《审计条例》）。当天，中央执行委员会以“中字第二号”命令的形式，由毛泽东等签发颁布。值得一提的是，为了响应中央二十六号训令，配合中央苏区的反贪污浪费斗争，《审计条例》第一条在规定审计的宗旨中，就有关于 “裁判检举对贪污浪费的行为” 等内容，并明确要求各级审计机关“须与中央、省及中央直属县、市工农检察委员会取得密切联系，使更能吸收广大工农群众对于审计的意见”，以更好发挥审计在反贪肃纪方面的监督作用，从中可窥见毛泽东及阮啸仙等老一辈共产党人创立人民审计制度的审计初心与不懈追求。
◆1934年2月20日，临时中央政府主席毛泽东签署命令，颁布了中国共产党领导下红色政权的第一部审计法规。
《审计条例》是中华苏维埃共和国颁布的首部审计法规。它明确规定了中央审计委员会及省和直属县市审计分会的体制职能、权限范围、程序规则、报告制度，以及规范审计的表格和簿记等。条例的颁布实施，标志着中央苏区的审计工作正式步入了依法审计的轨道，为中央苏区的政权建设发挥了重要的推进作用。
支持中央审计委员会开展审计工作
“二苏大会”后，毛泽东根据党的六届五次全会关于党的工作“一切为着国内战争前线上的胜利” ，以及“开展反对苏维埃机关中的个别的贪污腐化浪费公款及官僚主义分子的斗争” 的要求，大力支持以阮啸仙为主任的中央审计委员会开展各项审计工作，包括对中央各部和延伸对个别省份及中央直属县的财政预决算审计、部分国家企业会计审计、群众团体财政收支审计，以及中央各部、军事后勤卫生机关的节省运动专项审计等。按照《审计条例》规定，中央审计委员会每次将审计总结向中央执行委员会主席团报告时，毛泽东都第一时间给予审示，并针对反映的有关问题及时过问督办。
毛泽东十分关心和支持中央审计委员会开展反贪污浪费斗争专项审计。“二苏大会”前，审计委员会在中央人民委员会毛泽东主席的直接领导下，先后对中央各部门、瑞金县苏维埃政府以及各军事机关的预决算进行了审计，对贪腐和官僚分子，苏维埃最高法庭按照毛泽东签发的《关于惩治贪污浪费行为》的规定，分别被判处枪决、监禁和撤职等处分，在中央苏区干部中起到了巨大的震慑教育作用，广大群众称赞：“只有苏维埃（政府）是空前的真正的廉洁政府！”
1934年10月，毛泽东随中央红军主力长征后，苏区审计工作被迫中断。阮啸仙留守苏区坚持斗争，1935年3月在率部突围时壮烈牺牲。红军主力到达陕北后，苏维埃中央政府陆续恢复活动，并于1937年2月12日颁布命令，“特设立国家审计委员会”，任命谢觉哉为主席。1937年7月，随着全民族抗日战争爆发和陕甘宁边区政府成立，国家审计委员会撤销。直至中华人民共和国成立后的1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，正式确立在我国实行独立的审计监督制度。1983年9月，在纪念中华苏维埃共和国中央审计委员会成立50周年之际，成立中华人民共和国审计署，从而揭开了人民审计制度的新篇章。
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