（来源：健康报）

转自：健康报

从加强低空物流卫生监管，到在城市中增设社区健身广场、健康步道、公共卫生厕所和健康服务中心，再到审核各类规划、建设项目对周边人群健康的长期影响，因工业而生的四川省攀枝花市近年来坚持“把健康融入所有政策”，将之全面嵌入城市治理，重新校准发展的“坐标系”。

作为四川省唯一的全国健康影响评估制度建设试点城市，攀枝花市历经3年实践探索，于2025年6月以政府令形式颁布《攀枝花市健康影响评估办法》。攀枝花市副市长李明表示：“立法将健康优先发展战略转化为地方约束性制度，防范健康风险并推动健康治理多元参与。”

在20世纪三线建设时期，攀枝花市因钒钛磁铁矿资源迅速崛起，钢铁、冶炼和采选成为其长期稳定的产业支柱。这片7414平方公里的土地上居住着122万常住人口，长期保持50%以上的工业化率和70%以上的城镇化率。这种发展模式曾为城市提供强劲动能，但也带来公共服务的隐性成本和环境治理滞后问题，一些健康风险逐渐累积。

当前，攀枝花市正向现代化钒钛产业示范城市转型，产业结构持续调整，城市功能加快重塑。同时，该市人口老龄化加剧，居民生活方式变化，慢性病增加、环境暴露、城市空间布局欠合理等叠加。旧有的职业健康和环境问题尚未完全消化，新的健康压力已悄然出现。

攀枝花市也是全国首个地级市高质量发展建设共同富裕试验区，其政策评价体系也在变化。李明表示：“攀枝花历经钢铁、清洁能源、康养与钒钛产业发展阶段，探索出资源型城市转型路径，结合市情推进健康优先发展战略与机制创新至关重要。”

在多重压力下，攀枝花开始重新审视“发展”与“健康”的关系：不再等问题出现后再解决，而要将健康考量前移至决策之时；不再将健康责任单独交给卫生健康部门，而要求规划、产业、交通、生态等部门在政策制定阶段就回应健康诉求。李明说：“通过立法优化政策与资源配置，可提升公共健康水平，促进健康产业与经济转型协同发展。”

《攀枝花市健康影响评估办法》建立了健康影响评估的完整、可操作的制度框架，标志着这一探索从部门经验走向法治化运行。

健康影响评估涉及政府决策程序优化，而非传统行政管理事项，是否“值得立法”长期存在争议。因此，在全国范围内，以地方政府规章明确健康影响评估制度的案例并不多。“这恰恰是‘小切口’的难点。”攀枝花市司法局局长卢建军表示，健康影响评估并非新增审批，而是对现有决策流程的程序性嵌入。如果仅作为内部规范，很容易因工作重点调整而弱化。只有立法，才能形成刚性的制度约束。

基于以上认知，健康影响评估立法被迅速提上议程。从2025年2月启动起草，到6月完成审议，立法周期仅5个月。尽管时间紧迫，但程序未被简化。起草、论证、审议各阶段，先后向34个市级部门（单位）、5个县（区）政府、8个市政府基层立法联系点征求意见，并3次向社会公开征求意见。收到的29条建议经系统研究，在制度设计中得以充分吸收。全国爱卫办、四川省卫生健康委，以及公共卫生、法学等领域专家全程参与，为立法提供专业支撑。

制度设计的核心挑战在于“嵌入点”的选择。评估应置于政府决策流程的哪个环节，直接影响其预防效能。多轮协商后，最终决定将评估程序前移至合法性审查之前，使其与公平竞争审查、风险评估并列，作为政府决策前的必要环节。卢建军解释：“若放在后期，方案已定型，评估易流于形式。”

在重大工程项目中，此安排同样经过反复讨论。一些部门担心过早介入会拖慢项目推进。卢建军表示：“健康影响评估与项目论证其他程序可以并行，通过为决策提供额外论证维度，降低项目长期风险。”最终，评估明确在项目决策前端启动，以确保卫生健康部门及时介入并持续跟踪。

其实，在立法之前，攀枝花市已有铺垫。攀枝花市爱卫办主任宋蓉介绍，自2021年起，健康影响评估制度建设已在全市试点。但由于缺乏刚性约束，评估意见采纳常受协调效果影响。

《办法》出台后，状况大为改观。《办法》明确了评估启动条件、责任主体和结果运用要求，规定对未采纳意见需说明理由。宋蓉总结：“最大的变化是，立法把协商变成制度。健康影响评估不再是建议，而是决策过程必须回应的内容。”

《办法》围绕“评估什么、怎么评估、结果怎么用”三大问题，明确评估标准、操作流程和责任分工，并通过监督与配套机制确保评估结果真正影响政策和项目调整。攀枝花市卫生健康委主任张福鑫认为，这正是“小切口”立法的意义：“不是颠覆决策体系，而是在关键节点嵌入健康视角，让治理方式悄然改变。”

如何确保健康影响评估在实际操作中不流于形式？在攀枝花市，一套以“可执行、可落地、可监督”为原则的保障体系正在逐步形成。

先是明确资金保障率。当地将健康影响评估经费整体纳入同级财政预算，从制度上保障评估工作的独立性，避免经费问题影响结论的专业判断，同时为评估机构长期、稳定参与政府决策提供支撑。

在制度实施层面，攀枝花市将评估前置到重大政策文件起草和重大工程项目决策阶段，根据政策和项目性质，明确由卫生健康部门或政策起草单位开展评估，并要求将评估结果作为政策完善和项目决策的重要依据。

攀枝花市疾控中心肖凤英助理工程师介绍，在技术层面，该市结合实践完善了操作指南和专家库管理办法，采用“起草单位自评﹢专家组评估”的方式，对传染病防控、慢性病风险、健康环境、医疗服务保障等重点影响因素进行系统分析，推动健康因素真正融入政府决策。

目前，攀枝花市级健康影响评估专家库已吸纳138名专家，涵盖规划、生态环境、公共卫生、临床医学等领域，并通过跨区域合作引入外部专业力量，提升评估的科学性和可操作性。

肖凤英介绍，针对原本分散在规划、发展改革、住建、生态环境等部门的健康议题，政策起草部门、项目主管部门与卫生健康部门各负其责，市、县（区）联动运行，健康评估从临时“协商事项”转变为决策流程中的固定环节。

监督约束机制同步建立。健康影响评估已被纳入攀枝花市年度目标绩效考核，卫生健康部门会同相关部门定期开展抽查和事后评估；对于未按规定开展评估、流于形式或无正当理由拒绝采纳合理健康建议的情况，将依法依规追责问责。

截至目前，攀枝花市已有45项涉及城市更新、产业发展的政策纳入健康评估；170条健康优化建议中，超过八成被采纳。健康因素正从过去的“参考项”转变为政策制定中必须回应的“硬约束”。

攀枝花学院公共卫生专家魏小庆是最早参与评估立法论证和实践的专业人员之一。他回忆，试点初期，评估指标体系主要借鉴成熟框架，重点集中在传染病防控和医疗资源配置等传统领域。“当时最现实的目标，是先让制度跑起来，让各部门了解操作方法。”魏小庆说。

随着实践推进，评估专家开始调整关注视角——从关注疾病本身转向综合分析人口结构变化、服务供给匹配度及潜在风险放大环节。比如，在对低空经济发展规划的评估中，评估专家发现，虽然无人机运输生物样品可以提高效率，但其运输安全和企业资质等问题在原政策设计中未被充分考虑。“若按普通物品运输标准执行，一旦出问题，代价会非常高。而且，必须考虑航路设计对公共安全造成的风险和由此带来的人群安全焦虑，以及配套设计新的保险产品等。”魏小庆表示，将风险提前纳入评估，有助于在决策阶段进行修正。

环境健康影响评估专家库成员、攀枝花市固废危化与环境应急事务中心主任姚毅介绍，早期评估多聚焦污染物直接危害，随着实践的深入开展，评估范畴逐步拓展至心理健康与生活体验方面。以垃圾分类项目为例，评估除关注作业人员防护措施外，还涵盖居民对异味、蚊虫孳生等的实际感受的考量。“这些看似‘软性’的因素，实则可能会对人群健康产生潜在且长期的累积效应。”姚毅说。

评估对专业能力的要求也在提升。攀枝花市计划与四川大学华西公共卫生学院长期合作，围绕城市规划、交通运输、生态环境和产业发展等重点领域开展健康风险与效益研究，逐步形成可量化的指标体系，为评估提供稳定的技术支撑。该市还计划采取“理论培训与实践应用并行”模式，邀请四川大学华西公共卫生学院专家团队开展定制化培训，通过专题工作坊、系统讲座和重点项目实地指导，提升本地专业人员在工具运用、现场调查和报告撰写等方面的能力，以期在3年内培养出一支熟悉本地情况、掌握评估方法的专业队伍。该市还计划建立健康影响评估成果数据库和案例库，并定期发布年度报告，为政策优化和经验复制提供支撑。