一些地区通过“赋码入企”机制，规范涉企检查、调研，减轻企业负担。视觉中国供图

编者按

2024年年底召开的中央经济工作会议首次提出“开展规范涉企执法专项行动”。这是党中央对涉企执法突出问题的集中回应，也为规范权力运行、稳定市场预期指明了方向。自2025年3月规范涉企执法专项行动在全国开展以来，围绕营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，全国政协、最高人民法院等多个机构，通过调研建议、协商议政、审查监督等形式，推动专项行动走深走实。

作为多年来持续关注民营经济平等发展权益的全国政协委员，北京金台律师事务所主任皮剑龙正在感受涉企行政执法与监督工作的变化。2025年7月初，他曾在全国政协社会和法制委员会（以下简称“全国政协社法委”）组织下，赴浙江多地，围绕“规范涉企执法、监督，营造法治化营商环境”开展专题调研。

在调研中多名企业家向皮剑龙反馈：“浙江涉企执法与监督工作发生了质的变化，核心是从‘重处罚、多头查’转为‘重指导、精准管’，执法的温度与尺度实现了精准平衡。”皮剑龙向中青报·中青网记者感慨，“这些变化给企业发展带来了实实在在的利好，让企业能彻底放下顾虑，专注生产经营。”

2024年年底召开的中央经济工作会议明确提出开展规范涉企执法专项行动。3个多月后，这项工作在全国全面推开。司法部公布的数据显示，截至2025年年底，全国共查纠涉企行政执法突出问题案件5.6万件，为企业挽回经济损失289.3亿元，企业和群众获得感不断增强，为巩固拓展经济回升向好势头提供了有力支撑。

据介绍，在优化营商环境领域，全国政协社法委聚焦“规范涉企执法、监督”开展专题调研，深入剖析“远洋捕捞”等违规执法、趋利性执法和执法不规范问题，结合民营经济促进法贯彻实施举办重点关切问题情况通报会，推动形成“放管结合、宽严相济”的监管模式。针对“统筹好有效市场和有为政府的关系”这一重大课题，结合理论研究与调研成果，高质量完成专项研究，成果引起重视并报送中央有关单位，为“十五五”规划制定提供参考。

执法检查次数减少四成，精准监管为企业减负

2025年6月30日至7月4日，调研组先后赴杭州、台州、温州，深入综合行政执法队、企业、实验室、特色小镇、数据交易中心等，与政府有关部门负责人、企业代表、科研人员等深入交流，详细了解浙江省在规范涉企执法、加强涉企执法监督等方面的实践与成效。

在调研中，皮剑龙最直观的感受是执法检查频次大幅下降，重复检查、多头执法问题得到解决。数智化正让执法更透明高效，“进一次门、查多项事”成为常态，监管“一张网”破解了部门协同难题，企业无需再重复准备材料、对接多部门。

“过去一年要应付十几次重复检查，现在同一季度最多两次，还能享受‘首违不罚’。”在温州康奈集团的皮鞋生产车间里，董事长郑莱毅向调研组介绍。

“过去企业遇到跨部门执法，往往要准备多套材料，迎接多次检查；现在通过指挥平台，一次检查就能覆盖多个事项，真正实现了‘进一次门、查多项事’。”在杭州市萧山区行政执法统一协调指挥中心，萧山区社会治理中心主任朱敏向调研组介绍。

“执法检查次数同比减少40%，企业的合规水平反而提升了。”皮剑龙在调研中发现，当地推行的“信用风险分类管理”差异化监管，对低风险企业减少检查频次，对高风险企业加强重点监管，这种差异化监管让企业得以将更多精力投入研发。而执法部门也从单纯监管转向主动帮扶，通过专家问诊、现场指导等方式帮助企业合规，而非“罚后不管”。

“这些变化给企业发展带来了实实在在的利好，让企业能彻底放下顾虑、专注生产经营。”皮剑龙向中青报·中青网记者分析说，低风险企业享受到差异化监管红利，能将更多人力、资金投入研发创新，不少科技企业实现了核心技术突破、专利数量大幅增长，制造企业也有底气攻克高端技术实现进口替代。而执法的规范化、透明化，更让企业形成了稳定的发展预期，大幅提振了经营信心，也让浙江的营商环境更具吸引力，实现了企业“引得进、留得住、长得大”，为市场注入了持久的创新活力和发展动力。

类似的变化也在各地出现，规范涉企行政执法专项行动深入推进，有效纠治了乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等突出问题。中青报·中青网记者从司法部了解到，2025年全国涉企行政检查总量下降33%，发现问题比例平均提高18.5个百分点，行政检查精准度大幅提升。

源头规范待发力，执法“越界”等问题仍需破解

如何持续规范涉企行政执法，营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境？在一同参与调研的全国政协委员、中华全国律师协会监事长、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵看来，“涉企行政执法的核心是要厘清‘谁来执法、对谁执法、执法内容、执法程序、执法方式’，但这一切的前提，是要有明确、合法、统一的执法依据。”他认为，执法依据是涉企行政执法的基础与源头，一旦出现偏差，后续执法行为便会偏离法治轨道。

为推动经济社会发展，地方立法机关和人民政府履行法定职责，依法制定相关地方性法规、地方性政府规章，以及俗称“红头文件”的行政规范性文件。吕红兵在履职中发现，这些规定中有的存在一定程度的地方保护、市场分割、指定交易、不当竞争等问题，“影响全国统一大市场构建，影响民营经济高质量发展，影响国家法治统一性”。

他接到过各种各样的反映：有地方在招商引资文件中规定，获得优惠待遇的前提是在当地设立地区总部、经营机构；有的文件在没有法律法规明确规定情况下，要求企业必须在某地登记注册，为企业跨区域经营或迁移设置障碍；有的“红头文件”设置不合理和歧视性的准入、退出条件，限制商品服务、要素资源自由流动；在资质认定、业务许可等方面，有的“红头文件”对外地企业设定明显高于本地经营者的资质要求、技术要求、检验标准；有的地方规定虽名为“内部文件”，却含有涉及公民、法人权利和义务的内容。

值得注意的是，这些存在问题的规定，多数以行政规范性文件的形式发布。“与规章相比，行政规范性文件更具针对性、更‘接地气’，但也正因如此，经营主体对其感受更强烈、受其影响更直接。”吕红兵指出。

吕红兵分析，目前我国在规章制定管理方面已有较为健全的制度体系，《规章制定程序条例》《法规规章备案审查条例》的实施，有效规范了规章的制定与备案流程，但对行政规范性文件的规范力度仍显不足，尽管国务院办公厅早在2018年就发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，但从规范效力、制度体系来看，仍有进一步完善的空间，这也导致部分“红头文件”成为涉企执法不规范的“重灾区”。

如果说执法依据的偏差是“源头性”问题，基层执法实践中的一些“越界”，则让企业感受到了实实在在的困扰。皮剑龙在履职过程中发现，民营经济发展的法治保障仍有不少工作需优化完善。为此他向全国政协报送了多份社情民意信息，均源于实地调研和企业一线反馈。

皮剑龙举例说，个别地区个别部门随意扩张“违法行为发生地”界定，从而无合法授权跨区域执法，有的将行政违法定性为刑事犯罪、违法查扣冻结企业财产；有的则存在逐利性执法问题，如执法经费与地方财政、罚没收入挂钩引发的乱罚款、争抢管辖权，用刑事手段干预民事经济纠纷等。

“这些社情民意信息均得到相关主管部门的及时回应。相关建议也被吸纳到营商环境建设的政策制定中，如《全国统一大市场建设指引（试行）》对禁止违法异地执法、纠治逐利性执法作出明确规定，部分地区也加快完善执法监督机制、推行执法经费与罚没收入脱钩。”皮剑龙向中青报·中青网记者介绍。

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委员建议强化制度保障，筑牢法治化营商环境根基

“构建法治化营商环境，最需要打破的是‘重监管轻服务、重处罚轻指导’的传统执法思想坚冰。”皮剑龙在履职中发现，一些地方的部分执法机关仍将自身定位为单纯的“监管者”，而非企业发展的“护航者”，把执法与企业发展对立起来，有的以罚代管、一罚了之，甚至将执法权异化为逐利工具。

“这种思维本质上背离了执法维护市场秩序、服务经济发展的初衷，也让企业始终处于不安的发展预期中，是法治化营商环境建设的思想桎梏。”皮剑龙认为，要破除执法办案经费与地方财政、罚没收入挂钩的制度壁垒，减少逐利性执法、违规异地执法。

针对“红头文件”规范性不足的问题，吕红兵建议，应严格实施《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，加大对行政规范性文件的审核力度，真正做到有件必备、有备必审、有错必纠；同时，做好与民营经济促进法的协调，在涉企行政执法中，切实维护民营企业合法权益。

“从长计议，则应加快制定统一的行政规范性文件制定程序条例。目的在于，从源头上进一步规范行政执法，特别是涉企行政执法。”吕红兵认为，通过制定该条例，明确行政规范性文件的概念、范围和制定主体、程序、责任，提升行政规范性文件制定管理的法治化水平，在其制定过程中要坚持和发展全过程人民民主，保障人民群众通过多种途径参与立法活动。

吕红兵建议，应进一步明确，对于社会组织、企事业单位、公民认为行政规范性文件同法律、行政法规等上位法相抵触，提出审查建议的，政府备案审查工作机构应限时提出处理意见，按照规定程序处理并予以回复、公开。“应建立褒奖制度，如果提出的审查建议有借鉴价值，对文件完善发挥重要作用的，政府要给予物质和精神奖励。”吕红兵说。

来源：中国青年报