新兴的数据市场分别以国有企业和民营企业的数据权益配置为核心，形成了任务和目标迥异的两种法规范体系。法律要素之间价值协调的缺失会引发民营企业有效竞争机会的限缩，影响未来数据经济立法的制度走向。回溯宪法规范基础可见，国有企业的数据竞争优势根植于数据作为财产的宪法属性和思维认知，而现行法律约束偏重于财产权的形式平等保护。在此局限下，竞争法既难以有效识别国有企业数据竞争行为的可规制性，亦缺乏对数据市场动态竞争的系统考察。根本因应之道是从增强整体法秩序的价值统一性入手，引入可持续竞争作为法规范之间的转介价值。该价值旨在打破静态财产保护的藩篱，重塑数据动态竞争的公平基础，从而将市场主体地位平等具体化为进入、退出、试错和迭代的实质平等，切实促进数据市场法秩序一体化的实现。
引言
市场经济的原则是竞争。保障各种所有制经济公平参与市场竞争，实现优势互补和共同发展，已成为新时代中央经济工作的重要目标。对于新兴市场而言，如何创造公平竞争环境，从而更好地维护市场秩序，并激发全社会的内生动力和创新活力，是一个重要时代命题。当前，数据市场围绕国有企业和民营企业的数据权益配置，分别形成了两种法秩序，而数据经济秩序的建构应当高度关注法秩序统一性问题。该问题的法律意蕴在于增进部门法之间的价值协调。为此，必须回溯宪法规范基础，找寻促进部门法相互配合和协力的价值判断基准。跨部门法视野下，针对该问题的研究较少。法学界主要是从国有企业经营行为的法律属性、公共数据授权运营的制度内涵、私人市场主体数据利益的法律保障方面分别进行探讨。有鉴于此，本文聚焦国有企业数据竞争规制的法律协调问题，从部门法价值取向的冲突出发，揭示部门法价值之间可能存在的不完整、不连贯之处，并尝试对国有企业开展数据竞争行为的逻辑和规则进行重构，以期促成分工有度、协调一致的法秩序，弥补现有研究的不足。
一、数据市场竞争失衡的现实和隐忧
数据市场的竞争行为构成了多部门法的法秩序和法价值的交汇点。无论市场主体在法律性质上偏向公法还是私法，竞争都是该主体从事生产和服务行为的核心要素。理想情况下，竞争是涵盖整个社会的试错学习、规则发现和秩序建构的系统性变迁过程。但这是以忽视社会利益和社会力量不对等的假定市场环境为前提的。对于正在形成的数据市场而言，其市场秩序沿着自发衍生和人为设计两条道路同步展开。自发秩序受经济人有限理性的影响，不关注社会整体层面数据有序流通的价值，更强调通过合法持有数据来维护乃至增进个体的竞争力量和商业利益，而促进数据流通和利用的目标任务主要落入了人为秩序维度。在这一维度中，“国有企业是‘穿上私法袍服’的国家，是国家‘亲自下场’从事经济活动的私法组织工具”。国家干预市场的方式基本不是事后矫正市场失灵，而是预先塑造国家期待的市场环境和经济秩序。尽管国家的介入显著提高了数据流通利用的效率，但也对数据市场竞争造成了整体机制性影响，导致民营企业的有效竞争机会在分布和内容上的限缩。
（一）
数据市场的形成与法价值失调风险
2024年，国家数据局印发《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》（国数资源〔2024〕119号），提出要在五年内建成100个以上可信数据空间作为国家数据基础设施，优先发展城市、行业、企业三类数据空间，形成一批数据流通利用的最佳实践。根据全国数据标准化技术委员会发布的标准文件《可信数据空间技术架构》（tc609-6-2025-01），可信数据空间是指基于共识规则，联接多方主体，实现数据资源共享共用、数据要素价值共创的应用生态。而市场的突出特征正是各当事人之间存在交换的场所、惯例、规范、机构、文化和程序，这些要素为有组织交换提供了可能性。在交换过程中，市场代表着理性合作的共存和结果。标准文件中有关可信数据空间的描述性界定已与广义数据市场概念基本无异。其中，城市可信数据空间能够整合分散在经济社会各领域的公共数据、企业数据和个人数据资源，已经成为区域数据市场的预演，是支撑构建全国一体化数据市场的重要载体。
“经济基础设施的存在是市场经济制度的前提。”将城市可信数据空间还原为区域数据市场，强调的便是从数字社会的经济关系中认识秩序建构问题。若认为行业、企业两类数据空间代表了自发形成和演进的经济秩序，则城市可信数据空间更加侧重经济秩序的建构性一面：人们凭借理性能力、价值观和信念，有意识地规划市场主体互动的外在框架，为其提供特定激励或约束，以应对数据经济活动的不确定性。城市可信数据空间建设总体上围绕着公共数据开发利用展开，国有企业作为其中最重要的市场主体，对数据市场秩序构建发挥着关键作用。
在《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）列举的三项公共数据开发利用方式中，统筹共享和有序开放均是政府提供的公共服务；公共数据授权运营则明显有别于传统公共服务，真正进入了交换领域，成为数据市场行为规则形成的主要实践。公共数据的公开事关政府运行和国家安全，在初始阶段和关键环节不应授权私人运营。因此，进入试点名单的13个城市的可信数据空间项目，几乎全部由地方国有资产监督管理委员会/地方人民政府单独出资设立或与地方财政部门共同出资设立的国有独资企业负责建设和管理，只有成都数据集团股份有限公司是国有资本占多数的国有控股企业。
国有独资企业和国有控股企业是国有企业的两种主要组织形式，具有较强公共性色彩。一般认为，国有独资企业“只是国家从事经济活动的工具，属于一种派生的国家权力”，受到公共利益与经济效益的双重约束，其市场行为并未体现任何自然人的自由。国有控股企业的公共职能和私人自治通常混合在一起，并通过企业的市场行为统一表现出来。其中的私人股东作为战略投资者自愿放弃了经营自主权，其出资意图是搭上国有企业迅速发展的便车以追逐经济利益，在一定程度上需要受公共利益约束。企业引入私人股东则意在获取民营资本支持，服务经济社会发展。但无论私人股东持股比例多少，国有企业均以履行公共职能为目标。总体上，国有企业在这一过程中追求利润，本身也属于完成国有资产保值增值的公共任务。因此，国有企业在市场中实施的私法行为无法逃避公法义务。与之形成鲜明对比的是，《民营经济促进法》第29条明确规定，支持民营经济组织依法参与数据要素市场建设，依法开发利用开放的公共数据资源。《民营经济促进法》以软法规范形式表明了当前民营企业在数据市场中的辅助性地位。
由此，数据市场在起步阶段便呈现出国有企业主导、民营企业辅助的整体面貌，并分别以《企业国有资产法》《公司法》和《民营经济促进法》《中小企业促进法》为中心，形成了两种并行的法秩序。两类主体的任务和性质具有明显差异。前者着眼于公共利益和国家任务的实现，是国家通过影响其决定作出的过程来干预经济社会生活的一种方式，强调经济效率优先。后者旨在捍卫民营企业及其经营者的自治和自由，目的是恢复市场作用和强化市场机制，强调实质经济公平。这种双重秩序建构本质上是宪法规范中坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济条款的具体落实。市场经济的出发点是各类市场主体自由竞争，而一个市场主体自由范围的扩大通常意味着其竞争者自由范围的缩小。当异质的市场主体在不同价值导向下位于同一市场领域开展经济活动时，若法律要素之间价值协调不足，便会产生实体冲突。
“片面坚持部门法目的而忽略整体法秩序的内在价值安排，很可能会使整体法秩序陷入功能紊乱状态”。数据市场法秩序统一性不足的潜在风险至少体现在以下几个方面：《意见》在公共数据授权运营部分提出的退出机制，是指强制国有企业让渡市场份额，还是允许国有企业自由退出市场竞争？统筹发展和安全的指导思想与工作要求是否说明国有企业退出市场竞争存在某种客观限制？如无，对于国有企业难以或不愿退出数据市场的情况如何处理？民营企业在数据市场中的经营行为究竟能够获得何种法律支持，在《民营经济促进法》出台的背景下能否以及如何成长为数据市场发展的主导力量？数据具有公共性却不具有排他性，其与传统生产资料之间存在属性差异，那么，改革开放以来逐渐摸索出的“国有企业带动竞争性领域的全面发展，当竞争性领域发展到市场成熟阶段，国企再退出竞争性领域”作为一种大体有效的制度安排，是否会对数据市场发展造成思维路径上的依赖？数据市场作为新兴市场，应当如何充分吸取既往专营专卖行业体制改革和公用事业市场化改革的经验教训，避免产生不必要的风险损失？
（二）
国有企业竞争优势的初显及其影响
上述忧虑并非空穴来风，事实上公共数据授权运营实践已经展现出某种反竞争的集中化特征，具体表现在三个方面：第一，资源集中。无论公共数据授权运营采取整体授权、分领域授权，还是依场景授权，被授权的国有企业都构成各自模式中数据资源的核心节点。第二，角色集中。一些国有企业是技术标准、安全标准、业务规范性标准等标准规范的制定者和执行者，未来还将作为典范塑造行业最佳实践。第三，功能集中。被授权的国有企业往往同时承担公共数据的普惠性供给、资源稀缺条件下市场机会的实质分配、数据产品服务的主动创新等重要功能。
国有企业是现阶段推动数据市场秩序形成的主要力量。其作为公有制经济的主要表现形式，保障了国有经济发展成果属于人民，承担着国家的政治需求和人民的社会需求。为了与这种公益性相匹配，《宪法》第16条规定了国有企业经营自主权。该权利随经济体制改革进入《宪法》，但权利的自主性特征有限。其旨在避免国家对国有企业全方位干预的重蹈覆辙，而不体现为纯粹的私人自治。不仅如此，国有企业依法拥有或控制的财产在终极属性上是全民的财产。一般情况下，“公共财产参与经济活动越多，则其对竞争的限制越多”，故而法律对公共财产的规制严苛程度更高。因此，国有企业在商事组织法施加的基本约束以外，还需额外依循预算控制、考核奖惩、信息披露、巡视问责等特殊规定。这些要求在部门法上具体化为以国有资产保值增值为核心的公益目的性规范体系。按照通说和常识判断，公共数据在经营范围和自由程度上都会不及其他类型数据，国有企业的经营自由理应受到更多限制。但在实践中，公共数据使用和经营的自由程度整体上没有因主体身份具有较高公共性而降低，作为公共数据运营者的国有企业具有明显竞争优势。
目前，我国已有57部关于公共数据授权运营的地方法规，这些法规在模式设计、功能定位和权责划分方面差异较大。但从数据生命周期的角度看，各地实践均可归入“数据发现—数据集成—数据利用”的价值实现链条。其中，前两个环节都是在国有企业深度参与下完成的，如上海数据集团有限公司建设了基于隐私计算的智能化数据开发与运营平台，促进公共数据与其他数据融合。公共数据的发现和集成涉及数据收集、存储、清洗、组织和整合，对数据安全要求较高，而且利润相对薄弱。因此，这两个环节被假定为缺乏民营企业的竞争需求，国有企业的进入旨在弥补市场失灵。在数据利用环节，国有企业也较少受到竞争限制，可以面向整个社会创造性地开发新型数据产品和服务，如成都数据集团股份有限公司开发了民生信用报告和消费活力报告，杭州市房地产发展研究中心和杭州惠民征信有限公司分别开发了房地产市场分析和钱江分信用服务。根据《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（发改数据规〔2025〕27号）的规定，国有企业不得对授权范围内已交付的公共数据产品和服务进行再开发。但是，首次开发利用到何种程度才符合数据市场规律，对此立法者无法预先做出某种确定性评价，因此首次开发利用水平在很大程度上由国有企业自行决定。
相较之下，民营企业的经营范围狭窄，功能薄弱，一般只在公共数据价值链条末端进入市场，利用已结构化的公共数据资源，开发不涉及国家安全、国民经济命脉或前瞻性战略性产业的数据产品和服务。末端进入的市场定位实质上将民营企业隔离在数据价值创造的核心区域之外。由于无法触及原始公共数据，民营企业的经营业务一般局限于对无条件开放且已脱敏的公共数据进行浅层次加工与可视化呈现。而这一局面的产生与公共数据资源持有结构的强烈不对称之间存在直接关系。公共数据是数据市场中的核心资源。据统计，政府部门掌握的公共数据约占全社会数据资源总量的80%。数据资源禀赋的悬殊差异决定了民营企业必须依赖公共数据的外部供给，才能在数据产业链中维持生存，而若想获得竞争优势还需支付相当的溢价成本。尽管公共数据开放试点正在全面铺开，但实践中因数据交易机制不成熟、数据产业分布不均、经济数字化转型不到位所引发的民营企业“用数”门槛高等问题已成为全社会的共识和国家顶层设计方面的核心关切。当数据资源的结构性门槛转化为高昂的获取成本时，民营企业在合规压力下只能被迫将业务锁定在竞争激烈的低附加值红海之中。
民营企业不仅在公共数据利用方面缺乏竞争优势，而且在企业数据和个人数据方面开展的经营活动也受到一定限制。民营企业对企业数据享有财产性权益已成共识。从私人财产的相关规范来看，一旦财产客体被认定为具有社会、生态或其他公共利益属性，财产就不再完全服务于私人使用。出于维护公共利益的合理原因，私人受保护的财产必须承受一定社会义务，也即财产保护会受到限制。企业数据需要满足一系列形式要件和合规条件才可跨境流动，这充分体现了这种限制。此外，个人数据的大规模商业化利用在现阶段更是难以真正实现。以上情况加剧了民营企业和国有企业之间“不可消除的不平等状态”。这种不平等性又会成为数据经济立法的一种前提性事实，将会进一步扩大两种法秩序之间的裂隙，但这并不意味着国有企业的数据竞争优势地位缺乏规范支撑。相反，根据《宪法》确立的基本经济制度框架，数据竞争秩序的非对称格局有着深层法理逻辑。其本质是宪法秩序在保障国家履行公共任务的同时，对民营企业财产权和经营自由在数据法治中进行权衡与重新界定。值得追问的是，以公共任务为名的倾斜性配置究竟在多大程度上真正服务于公共利益，并在何种情形下会异化为对公平竞争机制的过度侵蚀，这些问题构成了本文后续探讨的核心议题。
二、国有企业数据竞争优势形成的内在逻辑
基本权利条款蕴含了国家权力运作的宪法界限，具有秩序塑造的重要功能。从财产权和经营自主权的角度来看，国有企业数据竞争优势的形成具有比较充分的宪法理由和根据。但是，基于公法逻辑确立的市场优势地位在具体运行中潜藏着对公平竞争机制造成实质扭曲的风险，而该风险在事实层面难以通过竞争法确立的一般分析框架获得有效降低。因此，在规范依据的充分性与外部规制的局限性共同作用下，国有企业的数据竞争优势得以最终成型并固化。
（一）
国有企业数据竞争优势的宪法理据
“基本权利作为主观防御权为从事竞争行为的国家设定了最高级别的行为界限”。市场经济的基本理念认为，私人自治具有核心地位。私人自治意味着个人在经济领域实施自己想法，自愿参与竞争和承受风险，在法律上受到基本权利保障。基本权利的本质在于保护个体免受国家干预的自由，权利主体传统上只有自然人而不包括法人。随着企业法人参与社会事务的程度加深和影响扩大，主流观点转而认为，经济组织各成员单一意志的结合和升华与自然人的单一意志一样应受宪法保护，但强调“法人可以享有的特定的基本权利本质上必须是非以自然人之特质为唯一的保护法益的权利”。就此而言，财产权不针对自然人的某种特质施加保护，可以构成企业法人的基本权利。企业法人通过经营活动，组织现有财产并在未来获得经济价值，因而经营自主权是属于企业法人的一种财产权。基于非公有制经济在社会主义市场经济中的“构成性”地位，同时《宪法》历经修改却从未明确承认私人经济组织的基本权利，有关民营企业是否享有以及在多大程度上享有财产权和经营自主权的问题一直备受争议。经济体制变迁背景下，规范和理论之间的断裂，使得民营企业在数据市场中的经济活动自由缺乏基本秩序框架的维护，很难抵御公权力的影响。
现行《宪法》第6条至第18条是涉及经济制度的规范，即“经济宪法”条款。这些规范塑造了公有制为基础、非公有制经济共同发展的国家基本经济制度框架。从《宪法》文本的规范表达和逻辑联系出发，民营企业与非公有制经济之间毫无疑问地存在密切关系。与《宪法》对国有企业经营自主权的明确保护相比，对于民营企业是否拥有基本权利意义上的经营自由的疑问，既不能完全排除可能性，也无法直接做出肯定回答。我国民营经济发展经历了从“政策促进”向“立法促进”的重要转变，《民营经济促进法》作为民营经济领域的基本法律制度，加强了《宪法》和法律法规既有规定之间的联系。《民营经济促进法》第58条明确规定，法律保护民营经济组织及其经营者的人身权、财产权以及经营自主权等合法权益，该条是对民营企业经营自由作为一种具体法益的表述和确认。与该条联系最紧密的《宪法》规范是第11、16条和第17条。
《宪法》第11条是有关非公有制经济的性质、地位和国家政策立场的规定，条款中列举的“个体经济、私营经济与非公有制经济”与民营经济之间具有概念上的多重嵌套关系。个体经济是民营经济的基础和起点，私营经济在所有制和经营方式上都符合民营经济的内涵特征，这二者属于民营经济并无争议。但是，非公有制经济与民营经济在内涵和外延上既有重合又有差异。非公有制经济是与公有制经济相对的法律概念，其内涵是指生产资料不归全体劳动者或部分劳动者共同占有，在外延上则包括个体经济、私营经济、外资经济等经济形式。而民营经济是一个蕴涵信息量更大的经济学术概念，可以包容多种具有“自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏”民营特性的经济形式。事实上，两个概念均随时代发展而呈现内涵不断扩张之势。固守“狭义上的民营经济属于非公有制经济”的静态界定，显然难以适应二者在动态演进中所产生的边界交错。由此可见，个体经济、私营经济与非公有制经济部分涵盖了民营经济的内涵，揭示了民营经济在《宪法》中存在，却无法被直接转译为民营企业经营自由的宪法表达。
此外，民营企业经营自由能否从公有制经济主体的基本权利中推导出来，也存在争议。《宪法》第16、17条统称为经营自主权条款，分别规定了国有企业、集体经济组织作为公有制经济主体享有自主经营的经济自由。在宪法解释学上，对民营企业与经营自主权条款的关系有着不同理解：其一，仅从文义解释看，民营经济未被明确纳入经营自主权条款的保护范围；其二，运用体系解释和历史解释方法，民营经济从来不是计划经济的组成部分，当然享有经营自由而无需宪法规定；其三，从宪法尊重和保障人权的基本价值立场出发，法人作为自然人基本权利实现的媒介，与自然人在财产权方面具有同一性；宪法保护自然人的生存权，意味着民营企业也应享有以经营自由为核心的生存权。虽然观点迥异，但学界的基本共识是：民营企业经营自由是对一种经济事实的确认，即“经济自由具有重要的基础地位，它直接决定市场机制能否发挥重要作用，以及市场经济能否存续”。
可以认为，民营经济在《宪法》总纲中以“国家保护非公有制经济的合法权利和利益”的面貌存在。《宪法》第11条作为一种政策性条款不能仅被视为政策宣示，而是对经营自主权条款起到补充和回填作用，说明了其规范内容与基本权利保护范围和功能之间的关联性。通过这种制宪方式虽然无法直接得出民营企业拥有经营自主权的结论，却使民营企业经营自由一定程度上具备了客观法内涵，标示了国家对民营企业及其经营者承担的义务。总的来说，民营企业经营自由是一种有待立法形成的基本权利，处于宪法上的不确定状态，一旦遭遇不确定性因素便容易引发权利实现的寒蝉效应。宪法层面的保护相对滞后，这意味着国家对民营企业经济活动的干预具有比较宽松的制度空间。
如前文所述，国家介入数据市场的主要形式是将公共数据授权给国有企业运营，这里隐含的逻辑是：公共数据作为一种公共资源和生产要素，是社会主义的公共财产，政府有职权和职责对其进行经营性利用。公共数据作为公共财产，正是强调了“公共资源之于国计民生的重要性、特殊性与稀缺性”。其重要性和受保护程度显然更高，任何组织或个人都不得侵占或破坏。这种逻辑可以为公共数据流通利用提供一个避免对宪法既有规定构成挑战，同时立足人权高度施予保护的制度框架，进而从分配正义的角度促进数据流通制度目标由“定分止争”向“数尽其用”转变。
不可否认，公共数据具有成为公共财产的理论可能。宪法上的财产概念比民法中的所有权概念更为宽泛，且其含义随着社会发展而变迁，具有开放性。在高度分工的现代社会中，财产不仅为生活了提供经济保护，构成了生活的经济基础，而且还通过货币交换系统，使得经济上的个性发展自由成为可能。按照这种对财产功能的理解，宪法中的财产既包括生活资料，也包括生产资料。考虑到数据在数字社会经济生活中的重要作用，当然不应排除其构成宪法上财产的可能性。
宪法对公共数据提供的公共财产保护，首先在消极层面体现为通过建构国家所有权理论对抗任何组织和个人的侵犯，但国家所有权概念得以确立的法学原理还未真正形成。依循所有权原理，国家所有权应当包括两个层面：第一，在人与人的外部关系上，本国之外的其他国家及其公民、组织不得侵占、破坏或非法干预本国所有物。对数据而言，这完全符合国家数据主权主张。国家所有权在此意义上或可成立，但其为国家主权范畴吸纳，因此不具有理论独立性。第二，在人与物的内部关系上，所有权原理认为，权利主体能够在法律认可的范围内依其喜好对待其所掌握的各类有形和无形资源。而当宪法在国家内部对国家与数据的关系做出安排时，由于国家所有即全民所有，全民与数据之间便会形成强制性归属关系。全民指向全体公民，是所有法律主体的集合。构成全民的任一成员既不能单独主张对数据的所有权或所有权份额，也不能凭其意志退出“共有”关系，否则就构成对宪法规范的违反。这意味着任何公民或组织不得再次分配数据所有权，而只能在民主基础上形成数据利用机制。将国家视为法人可以部分解决这个问题。在现代社会中，国家是具有生产和消费功能的经济实体，它对经济生活的参与主要以国有企业的面貌呈现。1993年《宪法修正案》将“国营经济”改为“国有经济”以后，国有企业所有权和经营权相分离的理念正式树立。经营权概念只在所有权和经营权相分离的语境下才可成立，当财产的所有权人自行经营和管理财产时，经营权概念就失去了存在的必要。由此，国家和国有企业在宪法和法律上得以正式区分。
上述学理解读与公共数据授权运营的制度实践高度契合。从“公共数据归国家所有”的角度来看，公共数据权属可以这样理解：（1）公共数据授权运营的前提是数据的所有权和经营权相分离，这表明公共数据只能归入国家所有范畴，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）正是参照公共资源特别使用的制度路径，提出了公共数据的政府指导价格机制；（2）国有企业作为国家意志代表人只能从事基于公共数据形成的产品和服务的交易活动，不能将公共数据直接与其他内部成员进行交易，这也与“数据二十条”提出的“审慎对待原始数据的流转交易行为”“数据可用不可见”要求相吻合。
此处存在的理论缺陷在于，将国家视为法人无法在内部关系上将国有企业作为独立于全民其他成员的民事主体。国有企业基本完成公司制改革以后，不再是凌驾于全民之上的实体，不属于全民之外的“他者”。国有企业直接服务于公共目的，其经济行为又显著区别于全民中的一般成员。从法人的分类来看，公法人和私法人是源于欧陆国家的学理分类，我国经济领域立法中并不存在公法人概念。《民法典》采取的营利法人和非营利法人分类无法涵盖公益类国有企业的功能定位，作为例外情形的特别法人也不指向国有企业。但若从经济系统和政治系统功能区分的逻辑来看，则可在一定程度上解释国有企业民事主体身份的特殊性。具体而言，考虑到宪法保护的公共财产与私法保护的私有财产在逻辑上有所不同，公共财产负有公共任务和政治使命，应当主要按照政治系统的逻辑加以规制。经营公共财产的国有企业作为维持政治统治的重要工具，在内部治理和外部交易各方面都因此存在明显的行政化因素。因而较为激进的观点认为，全部国有企业都是公共企业。不过，功能区分逻辑依旧无法脱离国家所有权的法律性质进行理解，就此存在的争议如：“私权说”认为“国家所有权、集体所有权和私人所有权并置于《民法典》，意味着以往受特殊保护的国家所有权降尊纡贵，不再享有特权。”“公权说”则提出不应将国家所有权置于《宪法》第13条私人财产权的框架下理解，否则容易引发公共财产的功能错位。可见，功能区分逻辑与国家所有权之间存在循环论证之嫌。“公共数据归国家所有”仍待学理深入探讨。
客观地讲，从财产权角度看待数据具有强烈的现实意义，财产权可以为数据流通利用规则的形成提供宪法上的正当性基础。就个人数据而言，宪法不仅从人权高度给予防御性保护，也为国家设置了合理利用的积极保护义务。就企业数据而言，财产权保护特别符合宪法保障经营自由和维护市场秩序的精神。就公共数据而言，将国家视同所有者能够保证公共资源的合理利用，最大程度发挥国家干预经济的治理效能。特别是针对此类公共数据资源，尽管合理利用规定于《宪法》第9条自然资源条款和第10条土地条款中，并没有涵摄公共财产的全部范畴，但宪法的整体变迁推动了合理利用的规范内涵变迁，即合理利用不仅约束组织和个人，也要求国家在公共财产运营中秉持理性，防止因对公共财产的利用导致附着其上的公共性流失。这对公共数据的流通利用提出了更高要求——既要受公共目的限制，也要将经济效率作为重要考量。
总体而言，我国现行公共数据授权运营规范建立在这种思维逻辑上。由此，公共数据方能在“公共财产—国家财产—国有资产”的财产等级保护体系中获得比较清晰的法律定位，并被列为国有资产的下位概念“国有企业数据资产”。根据国家数据局发布的《数据领域常用名词解释（第一批）》（2024），数据资产是指“特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量的，且能带来经济利益或社会效益的数据资源”。相应地，“国有企业数据资产”就是国有企业合法拥有或控制的这类数据资源。在经营性、行政事业性和资源性三种国有资产的基本分类中，代表性观点认为国有企业在提供公共服务的过程中收集和产生的数据一般属于公共数据，“国有企业数据资产”应当包括这部分数据并且整体属于经营性国有资产。该观点也在2026年年初公布的《国有资产法（草案）》中得到了印证。此外，通过《企业数据资源相关会计处理暂行规定》《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》等政策文件的设计，公共数据具有了作为国有资本投入国有企业的可能性。据此，国有资产意义上的公共数据得以被纳入《宪法》第16条国有企业经营自主权的范畴，并可以在国家拥有出资人权的权利形态下，探讨其作为国有资产的保护和利用问题。
因此必须看到，国有企业的数据竞争优势根植于公共数据作为公共财产的宪法属性和思维认知。其并非源于制度化的非公平竞争优势，而是因国有企业承担数字经济社会的建设功能而要求国家必须对此予以保障。在这种现实背景下，为了更好地实现数据流通利用目标，公共数据授权运营实践“容纳与支撑不断探索理想实现方法的最佳化而非确定性规则，淡化边界，拒斥‘法无授权不可为’的公法束缚”，从而具有很强的政策弹性和较大的容错空间。
（二）
国有企业竞争约束的现行框架失灵
鉴于民营企业经营自由没有明文上升到宪法位阶，缺乏系统性制度保障，对民营企业的保护主要体现为财产权平等保护。财产权平等保护“本质上是国家对市场主体的责任”，旨在确立民营企业与国有企业平等的市场主体地位，是对民法上形式平等观的覆盖和超越。但作为一种理念，其缺乏民营经济特殊保护的具体交易规则支撑。由于《宪法》第11条仅规定保护非公有制经济的合法权利和利益，未向其赋予特殊权利。若对民营经济单独设置交易特权，则有违宪法平等原则，将会构成对公有制经济的反向歧视。因此，当前财产权平等保护的具体路径是在竞争法框架下，通过对国有企业和民营企业设置差异化竞争约束安排，力图实现实质平等。
在当前的竞争法中，判断国有企业竞争行为的可规制性主要采取两种标准：组织标准和目的标准。两种标准共同构成了公共领域竞争约束的一般分析框架。其一，组织标准是指审查行为主体的组织形式，根据国家行使经济职能的方式不同又进一步分为形式私有化和实质私有化。其中，形式私有化是指，“将传统上由国家提供的产品和服务转移到私人领域，或者让私人参与行政任务的完成”。实质私有化意味着，公共任务已从国家交还给社会，相关主体必须遵守公平竞争的市场行为规则，除非这种约束本身的合法性不足以对抗主体行为的特殊性——行为所追求的公共目的。相比之下，形式私有化中的行为主体仍是国家，主体实施的乃是一项具有私人外观的行政活动，需要严格遵守宪法和法律针对国家行为的规定。其二，目的标准是指，判断主体实施的行为是服务于公共福祉，还是单纯为了获利。如果基于公共利益，则通常还需考察行为承载的公共利益对于公平竞争规则是否构成约束；如果基于获利目的，则国家必须获得法律明确授权，才能在特定公共任务中对抗私人主体的竞争自由。总体而言，组织标准必须与目的标准关联起来，否则会因太过宽泛而缺乏实质内容（见表1）。
表1 公共领域竞争约束的一般分析框架
面对日益复杂的现代社会，上述一般性分析框架在认定国有企业竞争行为的可规制性问题时，存在两方面不足。其一，形式私有化和实质私有化只是公共服务连续光谱首尾两端的两种理想形态，随着国家宏观经济治理能力的提升，大量国有企业介于这两种形态之间。国有企业的实质是行政组织若干功能私有化，即功能实质和组织形式相分离，因而在功能意义和组织意义上分别具有国家属性和私人属性。从功能角度来看，国有企业是国库的外在呈现。国家拥有的出资人权“并非民事权利，而是一种公权力，公权力的嵌入是国有公司治理中权力配置的逻辑起点”。同时，国有企业顺应国家组织社会的功能而产生，其存在本身就是为了服务于统筹财政收入、解决公共物品供给失灵、补充私人信用和维护社会稳定的公共目的。从组织形式上看，国有企业的私人属性同样服务于公共任务的完成。甚至在行政编制、事业编制数量实行刚性约束的背景下，国有企业往往成为政府人力资源的补充，构成政府行政职能的延伸，其经济效用与工具效用、政治效用彼此交织。学理上对国有企业功能本质反复强调，使得国有企业竞争行为的可规制性问题超越了竞争法，走向了公法意义上的行政调控。
其二，在考察公共目的对市场行为规则是否构成约束时，核心问题是如何界定公共目的或目的公共性。现有研究从不同视角提出了评价标准。例如，通过考察投入企业的资产属性、资产使用目的、企业运营逻辑、企业承担社会责任的主动性和强制性等若干维度，综合判断公共性。另外，还有学者提出了六等级的梯次判断标准。该标准主要是从社会个体和团体的意愿和能力角度入手，判断公共性的程度以及国家介入的必要性。然而，现代国家很少单纯为了获利而从事竞争，其行为大多旨在追求或增进公共利益。根据中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业按照国有资本的战略定位、发展目标和经济作用的不同，分为公益类和商业类（商业一类、商业二类）。《企业国有资产法》则按国有资产比例，将国有企业分为国有独资企业、国有资本控股公司、国有资本参股公司三类。两种分类标准结合形成的九种国有企业类型，与表1所示的四个象限都有不同程度的重合。从《关于深化国有企业改革的指导意见》采用的话语表达来看，无论是公益性国有企业，还是商业性国有企业，企业实施的竞争行为都或多或少具有直接或间接公共性。这使得国有企业竞争行为的公共性几乎处于一种没有争议的状态，从而使其在很大程度上摆脱了市场行为规则限制。
总体来看，虽然国有企业在规范文本层面承受了身份识别与职能审查的双重负荷，然而双重标准实质上构成了竞争责任的豁免机制，即组织属性的识别与公共目的的认定反而为其竞争行为提供了责任减免的通道。相较而言，民营企业的竞争行为被推定为纯粹的市场逐利行为，无法像国有企业那样援引公共职能或政策目标作为豁免事由，亦不受组织标准的身份识别保护。可见，现行竞争法虽已比较完备，但尚未完成构建国有企业和民营企业实质公平的任务。
三、法价值协调下的国有企业数据竞争规制理路
目前，理论界针对一般竞争分析框架相对于数据市场的局限性做了一些回应。有观点认为，数据要素包括公共数据和社会资源数据两类，二者属性不同，所对应的数据共享开放制度与数据要素流通制度之间亦存在根本差异。这种观点实质上是将数据流通利用形成的法益，按照受益主体的法律性质不同，分别归入公法领域或私法领域加以调整，是一种脱离现实差异、高度抽象的理想化方案。由于公共数据开放和数据要素流通在可信数据空间中确实存在重合，因此更多学者将数据的开放和流通两种实践结合起来，考察市场主体面临的竞争损害风险。实践表明，公共数据不仅会被政府垄断，也存在被市场主体垄断的潜在风险。在多元市场主体中，国有企业的公共性和营利性双重属性会对民营企业参与公共数据运营形成事实上的排他性限制。但数据无论由哪一方垄断，都不符合客观经济规律，也背离了国家建设数据市场体系的基本精神。对此，有必要从国家担保责任等多种理论角度，探讨国家角色转型与义务重构的法治难题，进而构建有为政府和有效市场的共生秩序。现有研究充分认识到两种法秩序并行的制度现实，却忽略了法秩序之间如何衔接的问题。
（一）
法价值协调对国企竞争规制局限的完善
“秩序里包含着人的自由空间的范围。”统一的法秩序意味着同一行为在所有场景下都能获得一致性评价。个体无需支付额外信息成本便可获得预期制度框架，从而理性规划自己行为，最大程度延伸自己意志空间。当把个体自由置于经济领域时，则需对其区分不同层次进行探讨。经济活动和经济运行存在宏观和微观两个层次，前者关注整个经济体系的总体表现，后者研究市场个体的行为和后果。就数据市场的两种法规范而言，在宏观经济层面，法规范之间形成了对话和协调，向社会和市场所有成员传递了一致行动方向。在微观经济层面，法规范的保护目的却各执一端。一般认为，法规范的保护目的存在层级关系，表现为“整体法秩序的目的→部门法秩序的规范保护目的→部门内部法制度的规范保护目的→条文的规范保护目的”，不同层级的规范保护目的之间则存在逆向关系，即下一层规范保护目的是实现上一层规范保护目的的手段。由此可见，虽然两种法秩序都旨在保障宪法确定的基本权利，但二者却在微观经济层面存在规范保护目的冲突。这意味着，数据市场的整体法秩序之间出现了目的和手段的冲突，从而影响了法秩序的统一性。
第一，在宏观经济层面，不同法规范的保护目的都是在维护宏观稳定的前提下，提高宏观经济效率。其中，《企业国有资产法》通过保护国家作为出资人的资本权益，降低交易成本、优化资源配置和避免公地悲剧，将国有资本的规模优势转化为社会整体经济效率。相较而言，《民营经济促进法》第1条确立的规范保护目的是以竞争机会平等和民营经济安全为直接保护法益，通过塑造公平的制度环境，在宪法确立的宏观调控框架内，实现民营经济对整体经济效率的持续贡献。该法并非在条文中直白宣示“先稳后效”，而是通过“高水平社会主义市场经济体制”的宪法表达，将宏观稳定内化为制度设计的隐含前提，并将效率提升作为制度运行的显性结果。可见，两种法秩序在此具有内在统一性。
第二，在微观经济层面，《企业国有资产法》蕴含着最大化每一单位国有资本的微观经济效率、保护其他市场主体和消费者的正当利益两层规范目的。具体而言，《企业国有资产法》以国家所有为逻辑起点，将宪法意义上的国家所有权具体化为私法上的出资人权，通过严格的受托管理责任和市场化的进退机制防止国有资产滥用和耗散，保障每一单位国有资本都能产生最大化经济回报。该法直接目的是保护国有资本的微观效率，同时间接和附带地促进了其他市场主体和消费者正当利益的实现。《民营经济促进法》的规范保护目的则是以经营自由为核心法益，保障民营企业及其经营者收益最大化与持续经营能力，防止其因所有制身份而受到差别待遇。对比可见，《企业国有资产法》遵循以国家资本权益最大化为核心的财产权逻辑，将国家定位为积极的财产所有者，追求股东价值的充分实现。《民营经济促进法》遵循的则是以竞争机会平等为核心的公共秩序逻辑，国家在此扮演了消极的守夜人角色，以竞争中性原则为最优落脚点。二者因目的不可通约而不可避免地出现规范冲突。
竞争法本身难以调和法规范之间的目的冲突。站在竞争法视野中，传统的有效市场竞争理论认为国家处于超然和中立地位，为竞争提供基本条件，根据特定经济理论来制定相关法律规范。这些经济理论的目标通常是实现最优竞争结果。当国家介入市场并成为竞争者的行为本身代表着最有效率的竞争时，判断国家竞争性行为的可规制性就成为一个理论难题。这在域外形成了普遍性豁免和个案式豁免的立场分化。我国《反垄断法》第8条第1款则隐晦地表明，对于国有企业可以有条件豁免。然而，这一规定的问题在于：第一，豁免意味着承认反竞争状态和行为的存在，而暂时不予以追究，至于何时追究和如何追究，则在所不问。第二，行政垄断涵盖了政府指令国有企业实施限制竞争行为和国有企业基于法定垄断地位实施限制竞争行为，排除了国有企业基于自身经济优势独立实施垄断，以及政府默许或纵容国有企业实施垄断的情形。后两种情形在竞争法上的规制力度明显弱于针对行政垄断的规制。可见，当规范保护目的相互冲突时，竞争法往往采取谦抑立场，以消极避让的方式维系其规范边界。
不仅如此，竞争法在运用于数据市场时仍主要沿袭传统的静态评估框架，缺乏对动态维度的系统考察，导致其对数据竞争行为的规制滞后且片面。在公共领域竞争约束的一般分析框架中，组织标准和目的标准均以国民经济宏观调控的任务和目标为依归，隐含着宏观经济效率价值优位于微观经济自由价值的判断（见表1）。同时，在区分价值等级的基础上，对两种价值的保护分别形成了强制法和自由法两套法律调整方案。传统上两套方案在各自法域内并行不悖，尽管二者间缺乏有效衔接，但整体运行良好。法律调控手段发生冲突，往往是因为市场本身开始具备完全竞争的条件。此时产生了国有企业竞争约束的需要，并通过放开市场准入限制、引入民间资本、全面实行价格机制等改革举措，令国有企业有序退出市场竞争，以达到经济内部的总体平衡。由于生产资料一般具有稀缺性，因此总体经济平衡须关注效用最大化，利用给定的资源和技术取得最大可能效用，实现资源最优配置，此即一般均衡理论。该理论下的完全竞争模型被视为衡量市场竞争的基本参照和理论起点，聚焦既定资源的生产效率和分配效率。由此推导出的竞争分析框架以完全竞争为静态参照，天然带有显著的静态效率取向，只能回答现有资源是否已充分利用问题，而不关心未来资源能否更好利用，因而规制反竞争行为的实施路径主要是事后补救式的。
而数据市场的动态竞争特征极为明显，动态竞争下的国有企业和民营企业关系也异常复杂，事后补救式的规制路径存在明显局限。根据前文从基本权利视角的观察，国家通过履行具体义务、支付具体对价的方式，将公共数据视为实质上的公共财产进行消极防御和积极保障。国家义务的履行可以发现价格，促进数据要素价格形成，推动数据市场机制发展。数据本身的非竞争性加之国家义务履行的灵活性，意味着国有企业与民营企业之间的竞争空间不像传统实体经济那样此消彼长，而是在交界处出现角色和身份、资本和组织、技术和标准的部分重叠。同时，二者在数据能力维度上存在较强的错位依赖：国有企业是数据市场底层设施的建设运营者和公共数据授权经营者，民营企业则在数据市场的上部应用层具有较好技术优势。这些因素导致二者之间实际上形成了一种互嵌式竞争格局，一定程度上产生“共进”或“共退”的博弈效应。虽然基本权利对国家从事经济活动提出了一些必要性前提，如市场机制本身以及对市场干预强度较弱的手段均无法实现目标等。但就数据市场而言，通过市场自发调整或较弱国家干预来实现数据有序流通利用的周期太过漫长，不利于国家战略目标迅速达成。自发秩序和人为秩序同步演进，表明国有企业和民营企业的竞争活动必然存在时空错合。在竞争重叠地带，二者力量的复杂互动更是要求采用动态和多维的分析方法考察市场行为全过程的竞争秩序损害风险，并正确选择干预的时机、环节和手段。
通过以上分析可见，数据市场两种法秩序冲突的本质是目的和手段之间的冲突，若二者的规范保护目的不一致，就需要朝着法秩序统一的方向解释，并通过法秩序统一性的实现来解决竞争法自身的局限性。
（二）
基于可持续竞争的价值统一性实现协调
法秩序应当具有价值统一性。由于部门法性质和任务不同，部门法的价值之间存在差异。但价值不像效力一样具有等级性，价值统一性不是指部门法价值的完全同一，而是以部门法的差异为出发点，寻求不同价值的协调统合。基本方法是：其一，从法秩序中抽取所要遵从的抽象法理念，作为共同的价值基点；其二，宪法作为根本法提供了价值判断基准，共同价值基点不能与宪法的基本价值相悖。由此，本文提出应当从两种法秩序中提取可持续竞争作为共同价值基点，围绕可持续竞争构建的动态评估方法可以有效弥补传统竞争分析框架的不足。本文所称的可持续竞争是指，在国有经济主导与民营经济并存的市场结构中，任何市场主体都必须维系竞争结构的动态更新、关键资源的开放共享、代际和社会的分配正义，以确保竞争秩序不因所有制差异、资源错配、数据控制或行政垄断而结构性瓦解，并可用以解释、适用和续造相关规范的一项价值理念。
可持续竞争源于持续竞争优势（sustainable competitive advantage）这一管理学概念。持续竞争优势最初作为产业组织理论由经济学家张伯伦提出，后在战略管理领域获得系统阐述，衍生出生态可持续性、共享价值等分支，成为一个跨学科研究的共享术语。在管理学视域中，持续竞争优势是指，企业在长期竞争中能够持续地为其客户创造和交付独特价值，竞争对手即使充分模仿或努力替代也难以削弱或消除的，可以为企业带来长期收益的市场优势。持续竞争优势正式进入法学视野始于mercexchange与ebay专利侵权纠纷案。在该案的审理中，美国联邦贸易委员会和美国司法局曾就竞争政策和专利法之间的协调关系发布了一份报告，认为必须考虑如何更好地为创新者保留足够激励，使之成为能够持续创新的市场竞争者。随后，企业和市场持续竞争的可能性开始成为竞争实务中可直接援引的一项评价要素。在我国指导性案例第159号“深圳敦某科技有限公司诉深圳市吉某腾达科技有限公司等侵害发明专利权纠纷案”中，最高人民法院曾提出，要实现行业的可持续创新和公平竞争。本文正是在行业市场竞争活力保持和增进的意义上阐发这一概念。应当注意到，可持续竞争与鼓励创新不能等同，二者存在观察视角上的差异。鼓励创新作为《反垄断法》的一项立法目的和法律原则，考察的是企业面临的“外部综合性生态系统”是否具有激励企业实施创新活动的特殊功能。可持续竞争则着眼于企业实施的竞争行为能否对企业、行业、市场乃至社会带来持续性增益。
可持续竞争与可持续发展、新发展理念具有紧密联系。自1987年联合国世界环境与发展委员会提出可持续发展以来，法学界就对相关立法开展了持续研究。虽然研究成果主要集中在环境法领域，但可持续发展是社会、经济和人文的三重关注。在党的十六届三中全会提出将可持续发展作为我国的发展模式后，法律作为发展模式的组成部分，自然应当从属于这一发展模式的选择。2018年“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念被写入《宪法》序言，意味着发展是国家根本任务，任何可能削弱长期竞争活力的制度安排都将因违宪疑虑而受到严格审查。联合国《全球数字契约》中“维持稳定、有韧性的全球数字产品和服务供应链”目标的提出，更是使得可持续竞争从反垄断个案救济上升为全球数字治理的元规则。当前，“持续竞争优势”一词在中央法规和地方法规中频繁出现，表明可持续竞争始终寓于我国各类法律规范之中。尤其值得关注的是，2025年4月发布的《上海市国资委监管企业核心竞争力评价指引》指出，可持续性是国有企业的核心竞争力，要科学系统地评价国有企业的持续竞争优势，推动国有企业做强、做优、做大。这是地方层面首次明确将国有企业与可持续竞争联系起来。可持续竞争是指引国有企业和民营企业的共通性原则，构成各部门法具体规定必须维系的共同价值基点。各种所有制经济都应将自身目标置于不削弱未来竞争空间的法律框架内运行，否则将引发法律负面评价。
可持续竞争的价值判断基准包括一般平等权条款和人权条款。《宪法》第33条第2款一般平等权条款规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等；第3款人权条款规定，国家尊重和保障人权。将这两个条款结合起来进行体系解释，可以认为第3款“凭借人权内涵的广泛性覆盖了前款包含的平等权内容，为国家承担平等保护义务提供了一般性规定”，使得国家承担市场主体平等保护义务具有了宪法规范的解释基础。《宪法》第33条作为统领条款，与《民法典》第206条、《反垄断法》第11条、《反不正当竞争法》第3条、《民营经济促进法》第3条和《优化营商环境条例》第2章等法律法规共同构成市场主体地位平等的立法解释，即国家保护各类市场主体规则平等、发展权利平等和保护公平竞争秩序。就保护公平竞争秩序的国家义务而言，防止国家过度干预市场一直是经济改革的重点。在此基础上，可持续竞争提示，国家不应仅停留在所有制身份平等或资源获取机会平等的层面，而是要把市场主体地位平等具体化为进入、退出、试错和迭代的实质平等。可持续竞争的引入有助于从多部门法的角度来研究与处理国有企业数据竞争的问题、特点、形式、条件以及观念，而不受限于国有资产法事先确定的框架内完成上述任务。进一步地，可持续竞争指引构建的动态评估框架将可有效地促进部门法协调，在市场主体地位平等的保护过程中不断自我纠正和激励创新。
（三）
可持续竞争引领下法秩序体系化的实现
基于以上分析，国有企业数据竞争行为的边界具有动态适应性，必须建立与之相匹配的评价标准，以维持和促进数据市场竞争的持续进行。在现行竞争政策工具体系中，市场竞争影响评估可以提供参照，但需对其进行必要改造。市场竞争影响评估是实现国家经济治理能力和治理体系现代化的重要工具。早在2021年，《“十四五”市场监管现代化规划》就提出了“建立健全市场总体竞争状况评估和行业、地区竞争状况评估相结合的评估体系，完善竞争状况评估框架和规则，适时发布评估报告”的设想。2023年，国家市场监督管理总局罗文局长在两会期间提到，将在数字经济、民生保障等重点领域，加强市场竞争状况评估。2025年6月，国家市场监督管理总局发布的《中国反垄断执法年度报告》显示，我国已对六个行业领域开展了初步评估。
截至目前，市场竞争影响评估机制尚未完全发挥应有效能，根源在于其被设定为公平竞争审查的从属环节。公平竞争审查本质上是一种政府部门主导的自我审查、自我完善和监督改正方式，以竞争政策制定者滥用行政权力的外观，而非市场主体行为的竞争损害实质，作为反垄断启动要件。由此，市场竞争影响评估的机制效能在以下三个方面受到限制：第一，行政资源有限和监管理性不足，导致政府无法获得充分的市场信息，难以完成复杂的利益权衡。第二，科层制的形式理性一定程度上以时间效率的牺牲为代价，导致评估结论滞后于市场动态，难以为政府干预提供有效的事实基础。第三，实践中，政府更倾向于采用粗颗粒度指标为政府干预和市场自治留足弹性空间，但粗疏的指标体系容易产生规则密度不足问题，从而难以识别市场的动态调整需求。
基于提高机制效用的考虑，应将市场竞争影响评估确立为国家干预数据市场的主干制度之一。其重要意义在于，通过评估指标的科学设定，数据市场竞争影响评估将能实现国家竞争性行为的可测性。可测性是私人在经济活动中有效投入生产要素的前提，也是私人决定未来能否信赖国家经济立法的基础，立法者和政策制定者必须对私人的经济信赖给予特别保护。可以说，数据市场竞争影响评估是对数据经济过程的一种计划性协调，通过主动设计、定期评估和持续调整国家竞争性行动的市场方案，追求预定理想状态和市场现实发展水平的动态均衡，以更好地促进市场持续、健康运行。具言之，数据市场竞争影响评估将能在以下两方面有效地促进数据市场秩序一体化。一是数据市场竞争影响评估通过国有企业自行评估、引入社会第三方评估、监督机构强制评估等多种方式，对国有企业竞争行为之于市场运行的外部环境、市场自身、市场中的其他成员在可持续竞争方面的影响开展定期全面审查，从而可将国有企业考核从单一的保值增值维度升级为保值增值和可持续竞争并重的双维体系。二是数据市场竞争影响评估对市场运行本身具有实时作用力，通过评估信息共享、政策动态调整、立法后评估阶段的统筹与校准等方式，与国有资本和行为约束制度及其配套制度、市场环境建设制度形成联动，促进国有企业数据竞争规范体系的整体适用和迭代更新（见表2）。
表2 国有企业数据竞争行为的规范体系
应当注意的是，可持续竞争是目的，而数据市场竞争影响评估是实现目的的手段，二者均应符合宪法和法律的要求。数据市场竞争影响评估的作用方式应当是运用比例原则审查国家介入数据市场竞争的必要性和适当性，并及时识别与禁止那些无效的、不必要的和过度的国家竞争性行为。具体而言：
第一，评估国有企业数据竞争行为的必要性，即运用比例原则衡量那些以私法行为表现的行政目的和行政手段，以禁止国有企业经营自主权滥用。对此，一种可行的方案是在公共数据授权运营中严格区分两类国有企业：一是规划、融资、建造和经营数据市场基础设施的国有企业；二是从事数据产品生产和提供服务的国有企业。前者本质上属于政府为了生存照顾和满足自身正常运转而进行的公共性经济活动。这类经济活动是国家和社会有序运行的前提，不追求成本收回，也不考虑营利。从事该活动的国有企业是最狭义的公共企业，其正常运转相较于微观交易层面的数据竞争保护，具有更重要地位。后者虽然也有助于促进公共目的实现，但需要考虑国有资产保值增值的营利目的而面向市场作出调整。这类行为一定程度上偏离了公共企业的自身目的，不应继续从属于公共任务，而是应当成为新的、独立的经济活动，优先遵从公平竞争规则对市场主体行为的普遍约束。虽然对公共数据授权运营做出了以上两种区分，但这不意味着允许国家通过国有企业垄断数据基础设施的供给。当数据流通利用的市场环境真正形成时，仅由国有企业提供相关服务便不再具有必要性；利用公私合作责任或者私人独立承担责任的方式来经营数据基础设施，便可获得发展空间。
第二，评估国有企业数据竞争行为的适度性，即衡量国有企业和民营企业之间竞争利益失衡的程度，避免利益分配显失均衡。一方面，在同样能够实现目标时，国家应优先选择对私人竞争自由更加温和、侵犯最小的措施，如尽可能减少国家持股比例。另一方面，国家有义务就竞争利益失衡风险预先寻找可能的替代方案，如适用竞争性采购代替定向补贴；将数据市场竞争影响评估作为国有企业投资决策的前置程序；参考证券市场的人员、程序、物理隔离墙制度，在保留国有企业对数据基础设施的控制的同时，阻断其利用控制地位排斥民营企业的风险等。
由此可见，可持续竞争价值引入后，围绕数据市场竞争影响评估整合升级的国有企业数据竞争规范体系将为解决企业“进退两难”问题提供一种新的评判标准。可持续竞争的核心是维系竞争结构动态更新与防止竞争秩序结构性瓦解，因而明确允许甚至鼓励国有企业在特定条件下退出。当国有企业的存在已导致资源错配或挤压创新空间时，其退出便是对竞争秩序的必要修复，具有充分的价值正当性。此时，针对国有企业退出市场所面临的国有资产保值增值压力，退出行为本身便可重新被理解为一种为了保持长远市场价值所作的战略性调整。对于涉及国家安全或公共利益确实难以退出的情况，可持续竞争提供了一种继续持有数据但退出垄断性运营的替代方案。在国有企业出于垄断利润或路径依赖不愿退出的情况下，立法者和监管者将基于可持续竞争的指引，运用强制监管评估、立法后评估和考核问责等评估联动机制，发挥制度的倒逼作用。
更进一步地，可持续竞争价值的引入将能从四个维度重塑数据市场的运行逻辑，为破解数据要素流动性困境提供解决方案。一是公共数据流通利用维度。可持续竞争确立的关键资源开放共享原则将能有效破除行政垄断下的“数据孤岛”，推动国有企业为基于评估之目的，主动开放关键数据资源，促使公共数据真正转化为流动的市场要素。二是数据权益归属维度。可持续竞争强调的分配正义将能提供一种实质公平导向，促使数据权益归属向着能够维系竞争结构动态更新和创造实际价值的市场主体倾斜。这有助于纠正民营企业在数据获取与加工权益认定上的弱势地位，推动数据权益归属从“谁拥有谁受益”真正转变为“谁利用谁受偿”，从而有效服务于数据市场的长期繁荣。三是数据保护规则维度。可持续竞争反对因过度保护导致的资源错配与效率损失，要求在数据安全与市场竞争之间寻求动态的平衡。这将会有力地推动数据保护规则更加精细化和场景化。四是数据市场规则形成维度。可持续竞争价值指引下的数据市场规则能够利用评估联动机制，获得较强的自适应能力，使得规则制定成为一个随技术与市场环境变化而不断自我校准的持续演进过程，从而避免规则僵化导致对新兴产业的阻碍。
结语
国家与市场关系的一般理论认为，国家介入的目的或是通过临时性、过渡性干预来构建市场机制，或是通过持续、低强度的干预来恢复市场机制。此中隐含的假设前提是市场机制可以自我运行，且一旦开始自我运行，就不存在不竞争或竞争不完全的情形，国家和市场在此是二元对立的。然而，数据区别于传统生产资料的稀缺性和排他性，其价值的实现高度依赖于自身的跨主体、跨场景的可流动性，因而唯有构建涵盖国家、市场和社会多元节点的持续交互网络，才有可能实现要素潜能的充分释放。对于数据市场是否会突破一般生产资料交换市场的发展轨迹，国家与市场是否有可能建立起超越二元对立的协调共生关系等问题，不宜过早作出否定性论断。同样，当下的公共数据授权运营的制度与实践也不意味着“公共数据归国家所有”观点的必然成立，而只能视为在法理和制度规范所确立的合法性边界内，对既有权利义务结构予以策略性运用的过渡性安排，仍须未来理论学说和司法实务的协力填补，方能彻底解决这一理论难题。有鉴于此，正在形成的数据市场中，应当为国有企业和民营企业相生共栖保留弹性的制度与理论空间。本文在此意义上提出，要引入可持续竞争作为法规范之间的转介价值，在“国家—市场—社会”多层治理结构中，消解国有企业数据特许经营权和民营企业数据经营权非对称配置的潜在风险，塑造数据市场的可持续竞争格局，并为数据理论和制度演进构建一种可供持续观察的现实情境。
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上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
上观号作者：上海市法学会
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