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· 2025年4月，美国总统特朗普发布了一项行政命令，允许在国际水域进行深海采矿。
· 这违反了《联合国海洋法公约》，也意味着美国违反了习惯国际法。
· 该行政命令引发了人们对在美国许可下进行的深海采矿活动的法律地位的疑问，特别是保险公司和总部位于美国境外的公司是否愿意参与。
当前，日益紧张的地缘政治格局凸显了西方对稀土矿物的依赖。这些矿物以极低的浓度存在于世界各地的岩石中，但稀土的产地远不如其加工方式重要。由于加工过程烦琐且污染严重，西方国家长期以来一直不允许大规模加工，而这一领域却逐渐被中国企业所垄断。
这导致稀土的加工几乎完全在中国进行：截至2025年，约90%的稀土都在中国加工。但随着中西方地缘政治紧张局势加剧，2025年4月，为回应特朗普宣布对中国商品（以及其他国家商品）加征高额关税，中国对七种稀土实施了出口限制。当月底，特朗普签署了一项名为“释放美国近海关键矿产和资源”的行政命令，赋予美国公司在国家管辖范围以外的海域（即国际水域）开采关键矿产的权利。该命令指示其政府部门确定“美国外大陆架、国家管辖范围以外的区域以及某些其他国家（这些国家表示有兴趣与美国公司合作开发海底矿产）国家管辖范围内的海域中，私营部门对海底矿产资源勘探、开采和环境监测的兴趣和机会”。
海洋法中的采矿
早在19世纪，人们就已发现海底蕴藏着锰、钴、镍、铜和稀土元素等珍贵矿产，并且这些矿产的分布位置也已被详细记录。这些矿产浓度最高的区域位于深海，即各国领海和专属经济区（EEZ）以外的海域。（夏威夷和墨西哥之间的克拉里昂－克利珀顿海域蕴藏着特别丰富的矿产。）这些矿产存在于被称为多金属结核的海域，其大小和形状与土豆相似，位于3500至6000米深的海底。由于这些结核主要位于国际水域，因此，就开采这些结核的条件达成一致，是长期以来国际社会的一项任务。
1982年，当世界上绝大多数国家通过、签署并随后批准《联合国海洋法公约》（UNCLOS）时，该公约专门设立了一个章节，规定了深海矿产开采问题。UNCLOS第十一部分将这些矿产称为“人类共同遗产”。UNCLOS明确规定了在国际海底多金属结核矿藏区域开采的条件：“本区域资源的一切权利均属于全人类，管理局应代表全人类行事。这些资源不得转让。但是，从本区域开采的矿产只能按照本部分以及管理局的规则、条例和程序进行转让。” UNCLOS继续规定：“任何国家、自然人或法人不得对从本区域开采的矿产提出权利主张、取得权利或行使权利，除非符合本部分的规定。否则，任何此类权利主张、取得权利或行使权利的行为均不予承认。”
此处提及的机构是国际海底管理局（ISA），该机构于1994年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）生效时成立。由于《联合国海洋法公约》被普遍视为海洋的宪法，国际海底管理局自然而然地成为全球海底监管机构。（《联合国海洋法公约》也包含习惯法的要素。）自国际海底管理局成立以来，其成员国——即已批准《联合国海洋法公约》的国家——一直致力于就深海采矿达成协议。由于美国尚未批准《联合国海洋法公约》，因此它不是国际海底管理局的成员国，但以观察员身份参与了谈判。
法律挑战
美国决定不签署或批准《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的一个关键原因是反对其第十一部分。撇开这一问题不谈，美国长期以来一直遵守UNCLOS的核心原则，这不仅是因为一个运转良好的海洋秩序也有利于美国。事实上，除了第十一部分之外，美国一直将UNCLOS视为习惯国际法的体现。挪威商学院（BI Norwegian Business School）专门研究海洋法的副教授伊娃·帕洛夫（Iva Parlov）指出，值得强调的是，UNCLOS中关于争端解决的部分并不能反映习惯国际法，因为它缺乏“规范创设”的性质。
这意味着，例如，如果某国是《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的缔约国，则适用其强制解决争端的机制。当事国可以对此持有某些保留意见，但本质上，其他国家可以根据《联合国海洋法公约》的规定将该国诉诸国际法院或法庭。如果某国不是《公约》的缔约国，即使《公约》反映了习惯国际法，该国也不受《公约》强制解决争端机制的约束，因为争端解决并非习惯国际规范的一部分。这意味着该国可能受《公约》所反映的习惯国际规范的约束，但不受其争端解决条款的约束。
由于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）将习惯国际法编纂成法，并因此发挥着习惯国际法的作用，特朗普允许在美国许可下进行深海采矿的行政命令——这与《联合国海洋法公约》相悖——构成了一项显而易见且迫在眉睫的法律挑战。美国政府可以辩称，作为非《联合国海洋法公约》缔约国，它可以自由地采取违反该公约的行动。然而，这一论点的关键在于，美国能否令人信服地证明自身是《联合国海洋法公约》中体现习惯国际法条款的持续反对者。
根据国际法，持续反对者是指“在习惯国际法规则形成阶段持续反对该规则的国家，在该规则确立后不受其约束。”
帕洛夫说：“《联合国海洋法公约》总体上被认为是习惯国际法的体现。这一点在航运领域显而易见，但深海采矿则更为复杂。一般来说，不单方面开展深海采矿的义务可以被视为习惯国际法。然而，在《联合国海洋法公约》谈判期间，美国对第十一部分存在异议。这正是1994年《实施协定》通过的主要原因——即为了让美国加入进来。”
尽管签署了《实施协定》，但美国并未批准《联合国海洋法公约》，而是签署了该协定并以观察员身份参与了国际海底管理局会议。这使得美国是否应被认定为“持续反对者”变得复杂。
“学者们对此问题存在分歧。一些美国学者认为美国是‘持续反对者’，而另一些学者则认为并非如此。”帕洛夫指出。
要符合“持续反对者”的资格，美国需要证明其确实“持续”反对其希望违反的习惯国际法的具体条款——在本案中，即为禁止单方面决定以及将国际水域的海底资源视为全人类共同遗产的规定。
新加坡国立大学国际法中心的爱德华多·卡瓦尔坎蒂·德·梅洛·菲略指出：“《公约》第十一部分被构想为一个‘客观机制’，根据国际法的正统理解，该机制通过习惯国际法影响非缔约国。
美国在投票支持1970年《管辖该区域的原则宣言》时就理解了这一点。”国际法专家科尔特·拉思罗普指出，美国在同意1994年《实施协定》时放弃了对第十一部分所列条款的反对，当时比尔·克林顿总统致信参议院称，“该协定满足了美国和其他工业化国家此前对第十一部分提出的反对意见。”
与此相反，美国海军战争学院的詹姆斯·克拉斯卡则认为，美国是持续反对者。他认为，“《联合国海洋法公约》第十一部分构成习惯国际法，美国一直持续反对这些部分，因此根据习惯国际法，美国不受其约束”，并且“美国在1994年《实施协定》上的签字并未充分表明美国有意受其约束，尤其是在考虑到《深海硬矿产资源法》下的行动之后。” （1980年的《深海硬矿产资源法》是一项“临时措施，允许美国在国家管辖范围之外（ABNJ）的区域开展海底采矿活动，直到国际机制建立为止。”）
实际上，深海采矿令是否违反习惯国际法这一问题，对美国的政策制定可能影响甚微：作为世界上最强大的国家，美国拥有弱小国家所不具备的行动自由。2026年1月，特朗普告诉《纽约时报》记者：“我不需要国际法。”
更广泛的挑战在于其对《联合国海洋法公约》和全球海洋秩序的影响。尽管各国和企业对《联合国海洋法公约》和其他海洋条约的承诺从未完美无缺，但俄罗斯通过系统性地使用和支持其影子舰队，以及胡塞武装通过袭击商船，同样违反了这些条约。美国的行政命令有可能助长其他国家采取损害海洋秩序的行动。
这项行政命令以及任何已颁发的许可证也给可能参与其中的公司带来了疑问。由于采矿活动将由私营公司而非美国政府进行，它们在《联合国海洋法公约》之外进行采矿活动，这使矿企处于一种前所未有的挑战性境地。尽管矿企将获得美国政府的许可，但运营还将涉及其他国家的企业，包括供应商、工程公司和保险公司。目前尚不清楚这些公司是否愿意或能够与美国深海采矿公司合作，以及合作方式，因为这样做会违反它们本国的法律。“就保险公司而言，不太可能有任何一家知名的深海设备承保公司愿意承保。”著名海洋学家、水下技术协会前首席执行官斯蒂芬·霍尔指出。 “专属经济区内的项目可以，但国际水域的项目不行。他们或许愿意为自主水下航行器或检测系统等投保，但为实际的采矿设备本身提供保险就非常困难了。而采矿设备价格不菲。”霍尔目前参与了一项绘制海底地图的国际合作项目。
2026年1月26日，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）宣布，将绘制美属萨摩亚附近海域的海底地图，以寻找工业矿产资源。“得知在未来几年内，在本届政府的领导下，将有公司从海洋中开采深海结核并运往美国，这真是令人兴奋，”《纽约时报》援引NOAA负责深海矿产的副助理部长埃里克·诺布尔的话说。
实际考虑因素
多年来，国际海底管理局已向来自不同国家的22家公司和组织授予了勘探合同。这些许可证允许这些实体在国际水域的指定区域进行采矿，但并非用于商业目的。商业采矿只有在国际海底管理局成员国就是否允许以及在何种条件下允许此类采矿达成一致后才会被允许。勘探合同自然允许进行勘探性采矿，一些持有此类合同的公司已成功地将多金属结核从海底打捞至海面。其中包括总部位于加拿大的金属公司（TMC），该公司通过瑙鲁、汤加和基里巴斯政府获得了勘探合同——这些南太平洋国家的周边水域也蕴藏着大量的多金属结核。在白宫发布行政命令几天后，TMC的美国子公司申请了两份美国许可证。该公司计划开采超过16亿湿吨的多金属结核，从中提取镍、铜、钴和锰。该公司尚未公布开采稀土的计划。
商业深海采矿听起来像是勘探性深海采矿的升级版，但它却带来了一系列额外的复杂问题。正如上文所述，首要难题在于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）之外的采矿活动的法律地位——包括获得保险和设备方面的挑战，以及与缔约国公司合作的难题。或许更为棘手的障碍在于将结核从海底运送到海面的设备。“采矿本身并不难，”霍尔说道，“难的是如何将开采出来的结核从海底运送到海面。”这是因为与从大陆架（即较浅的水域）开采且质地较软的石油和天然气不同，深海结核位于数千米深处，其质地自然坚硬。“很多人都做过小规模的试验，”霍尔解释道。 “有些公司在利用吸力技术打捞沉没物方面做了非常有趣的研究。其他公司则尝试使用各种类型的料斗，或者类似升降机的系统，让水下挖掘机装载类似水下铁路货车的装置，然后用钢丝将整个装置提升上来。方法有很多种，但要在工业规模上进行这项工作，比如打捞数千吨物料，就变得相当棘手了。”
大多数从事深海采矿勘探的公司采用或设想的技术都涉及使用一根巨大的管道来输送结核。但霍尔警告说：“将结核输送到水面才是真正出现问题的地方。例如，如果阀门发生故障，大量的物质就会突然从管道中掉落。最终会形成一股尘埃羽流。然后你必须想办法把它们全部捞起来，重新送回管道。如果管道出现破损、裂缝或泄漏，也会面临同样的问题。你会损失大量的物质。根据不同深度水流的方向，最终可能会形成一股多方向的尘埃羽流，飘向各个方向。”
从海底开采出的此类物质羽流若意外释放到其他多个地点，将对海洋环境造成危害。2025年7月，美国国家海洋和大气管理局宣布计划加快申请流程。目前尚不清楚NOAA将如何评估环境损害风险，但任何此类事故都可能引发诉讼。（2010年英国石油公司“深水地平线”号钻井事故就导致了数百起诉讼。）霍尔指出：“你无法断言沉降物只会朝一个方向扩散，因为在几千米深的水柱中可能存在完全相反方向的水流。这意味着你可能需要围绕采矿区域画一个大圆圈，并声明‘圆圈内的任何地方都可能受到此次采矿活动沉降物的影响’。一旦采矿作业出现任何问题，将使矿企面临许多潜在的责任、诉讼和保险赔偿。”
为了降低商业采矿过程中发生此类泄漏的风险（商业采矿的矿石量将达数亿吨，远大于勘探性采矿），管道必须极其坚固。这将大幅增加成本。在《联合国海洋法公约》之外进行的采矿活动还会引发另一个问题：能否找到愿意生产这种管道的制造商。
任何在美国许可下运营且不受《联合国海洋法公约》约束的公司，在寻找合格的工程师和其他专家方面都会面临挑战。这些专家由不同的专业机构认证，而这些机构可能不愿意为参与违反《联合国海洋法公约》项目的工程师或其他专家提供认证。
运送多金属结核的船只将面临一系列相关难题。由于采矿活动违反了《联合国海洋法公约》（UNCLOS），这些船只必须由美国所有并悬挂美国国旗。然而，它们仍然需要停靠港口，而已批准《联合国海洋法公约》的国家的港口很可能不愿意接收违反该公约的船只。“你会发现，这艘船需要加油，”霍尔说，“它在哪里加油？在哪里可以进行船员轮换？你可能会发现，母船能够安全航行并返回的唯一国家实际上只有美国，因为其他国家都会直接拒绝，说：‘在我们看来，你们的作业违反了《联合国海洋法公约》和国际海底管理局规定。我们不愿意为你们的船只开放设施。’你不仅要支付从最近的可用港口出发所需的燃料费用，还要为长达数周甚至数月的航程装载燃料和船员。”印度等国的港口经常接收“影子船”（违反海事规则），但这是因为这些港口可以从接收这些船只所运载的货物中获益。虽然一些海事活动有限的国家可能会为参与美国许可的深海采矿作业的船只提供服务，但其他主要国家都不太可能这样做，因为这样做会破坏国际海底管理局（ISA），从而不利于它们自身参与的相关工作。
潜在后果
如果国际海底管理局（ISA）成员国达成允许商业深海采矿的协议，那么与深海采矿相关的法律挑战自然会消失。但这在短期内不太可能发生，因为包括墨西哥、巴西和欧盟大部分成员国在内的40个国家呼吁暂停商业深海采矿。这些国家认为，需要对深海采矿对海洋生态系统的潜在影响进行更多研究。
技术挑战可能依然存在。许多挑战可以克服，但需要付出相当大的代价，尤其是在国际海底管理局（ISA）成员国达成协议，国际水域采矿合法化的情况下。然而，任何运营商都需要权衡采矿成本与矿产可能带来的收益。这取决于运营商计划开采的矿产种类：铜、钴、镍和铁，这些矿产相对容易开采，但目前价格较低；或者稀土，稀土开采极其烦琐且污染严重，但价格高昂，而且随着相关国家禁止出口稀土的政策持续，稀土对西方经济的重要性可能会进一步提升。为了减少对陆地和海洋金属开采的依赖，包括欧盟成员国在内的各国也加大了对现有流通金属的回收利用力度。截至撰写本文时，TMC仍然是唯一一家根据美国新的行政命令提交美国许可证申请的公司。
美国政府这项行政命令的可能结果是：不会减少深海采矿活动，但却有可能破坏本已岌岌可危的全球海洋秩序。
来源：Atlantic Council
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