半个多世纪以来，钢铁行业一直是美国经济中最受保护的行业之一，受益于一系列贸易限制措施，包括进口配额、关税和强硬的贸易救济措施。尽管美国长期声称奉行“完全自由”的贸易政策，但钢铁显然是另外一个故事——一个关于持续且日益强化的保护主义的故事，这种保护主义至今仍深刻影响着美国贸易政策的走向。

“自愿出口限制协议”

20世纪上半叶，钢铁工业在美国中西部，尤其是俄亥俄州和宾夕法尼亚州，蓬勃发展。这一地区蕴藏丰富的铁矿石、煤炭和石灰石——炼钢的关键原料。五大湖与纵横交错的河流构成了重要的运输网络，使原材料与成品得以相对高效地流通。19世纪末至20世纪初，匹兹堡、扬斯敦和克利夫兰等城市相继兴建了大型钢铁厂。二战后，美国成为超级大国，钢铁行业亦不例外。1950年，美国企业贡献了全球钢铁产量的53%。然而随着其他经济体在战后废墟中重建，这一市场份额很快开始萎缩。

1959年夏天，美国钢铁工人联合会（USW）发动了一场100多天的罢工。期间，钢铁消费型制造业只能进口钢材来填补供应缺，以致出现钢铁进口超过出口的情况。而“管理层从这场代价高昂的停工中得到的教训是：为了维持工厂运转、避免消费者购买外国钢铁，必须以慷慨的工资让步来换取劳资和平”。然而，这种工资增长与生产率提升完全脱节了。在缺乏外国竞争的年代，钢铁企业可以将增加的成本转嫁给消费者，但到1950年代末，这种做法已经行不通——日本和德国的钢铁产业迅速恢复，并且在政府补贴支持下，采用了“氧气转炉”等新技术，效率远高于美国普遍使用的平炉，产量显著提高。

1960年至1970年间，进口钢在美国钢铁消费中的比重从约5%上升至15%。在这种情况下，钢铁工人、企业管理层以及主要钢产区的政策制定者纷纷呼吁采取保护措施。1967年，美国国会提出立法草案，试图将进口钢铁的市场份额限制在10%以下。为了避免国会通过更严苛的立法，德国和日本主动提出自愿限制出口，各自将钢铁出口量从原本的750万吨（日本）与730万吨（欧洲经济共同体）下调至580万吨，并在1969年–1971年的三年协议期内每年递增5%。

约翰逊政府对此喜闻乐见，认为是比国会保护主义立法更优的替代方案。这一“自愿出口限制协议”（Voluntary Restraint Agreements, VRAs）在1971年又续了三年。但据布鲁金斯学会的一项研究，这些贸易限制使得1971年–1972年美国钢铁价格上涨了1.2%至3.5%。

1970年代中后期，美国钢铁保护主义进一步升级。当时，美国经济开始放缓，而外国政府对钢铁行业的补贴持续增加，导致全球钢铁产能过剩。与此同时，美国国内钢铁生产商因高劳动力成本与生产率停滞，在国际市场上竞争力下降。随着需求疲软，钢铁企业、工会和政策制定者又纷纷呼吁对进口钢材采取限制措施。

日本方面同意再次实行出口限制，但欧洲经济共同体（EEC）拒绝配合。于是，美国钢铁企业开始对欧洲生产商提起大量反倾销诉讼。

出于对这种“反倾销案件泛滥”可能导致“进口贸易几乎被封锁”的担忧，卡特政府于1978年推出了所谓的“触发价格机制”（Trigger Price Mechanism, TPM）。政府通过设定基准价格（以日本钢铁生产成本等为参考），当进口钢价低于该触发线时，即加速反倾销调查。

然而，由于日本的钢铁生产成本普遍低于欧洲，欧洲钢铁仍能以相对低价进入美国市场。1980年，在又一轮反倾销指控出现后，卡特政府先是暂停了价格下限，随后又以提高12%的价格标准换取企业撤回诉讼，重新启动该机制。

进入1980年代，美国经济仍处于滞胀与衰退的阴影之下，钢铁业遭遇了前所未有的困境。1979年至1982年间，钢铁进口在国内消费中的比例从约15%上升至22%，国内主要钢铁公司被迫大规模裁员。

面对竞争压力，美国钢铁企业与工会转向通过“贸易救济措施”（trade remedies）寻求保护。1982年，主要钢铁企业针对来自11个国家的41家外国公司，提交了多达155项反倾销与反补贴申诉，其中约半数获得美国国际贸易委员会（ITC）支持。

然而，这种案件分散且复杂，既威胁到国际贸易关系，也不利于政策协调。为了防止全面的贸易摩擦，里根政府选择通过谈判实现“有序保护”——与欧共体签订“自愿出口限制协议”，将欧洲钢铁出口占美市场份额限制在5.5%以内，涵盖11类产品。与此同时，日本方面也继续实施出口限制。到1985年，美国已与15个国家达成类似协议，覆盖约80%的钢铁进口。

这一时期标志着美国钢铁业从自由竞争走向制度化保护的转折。钢铁贸易进入“管理型贸易”时代——政府而非市场决定进口的规模与来源。这种政策安排使得钢铁保护主义成为美国贸易政策结构中的长期制度特征，并为此后几十年的产业保护奠定了基础。

1980年代末，随着“自愿出口限制协议”即将到期，钢铁公司与美国钢铁工人联合会再次要求将其延长五年。面对钢铁生产商与钢铁消费行业之间的利益冲突，老布什选择了折中方案，支持将VRA延长两年半，同时主张通过关税及贸易总协定（GATT）谈判解决补贴与产能过剩的问题。

“自愿出口限制协议”最终到期后，美国钢铁行业再次诉诸反倾销与反补贴诉讼寻求保护，但大多数都被美国国际贸易委员会（USITC）驳回了。克林顿政府仍旧对部分钢铁产品征收少量关税，但拒绝了行业提出的实施全面进口限制的请求。而世贸组织的乌拉圭回合则正式禁止了“自愿出口限制”。

值得一提的是，1962年至2005年，也就是美国执行上述钢铁保护主义的同时，钢铁行业流失了约40万名员工，占其劳动力总数的75%。保护主义者认为这是由于进口竞争，尤其是一些受到外国政府补贴的进口钢铁造成的。然而，实证研究表明，技术进步带来的生产率提升才是造成钢铁行业就业减少的主要原因，尤其是小型钢厂的兴起。小型钢厂采用电弧炉回收废钢，其运营成本低于大型综合钢厂，更能快速适应市场需求变化。在此期间，钢铁行业全要素生产率增长了38%，人均产量提升了五倍。根据经济学家艾伦·科拉德-韦克斯勒（Collard-Wexler）和扬·德·洛克（de Loecker）的研究，“在生产率实现惊人增长（28%，远超3%的中位数）的同时，该行业规模却萎缩了35%，就业岗位更是锐减80%，而同期行业平均降幅仅为5%。”换句话说，技术创新导致旧产业的淘汰与岗位消失，这是任何关税或进口限制也无法挽回。

小布什关税

1997年-1998年亚洲金融危机爆发后，全球钢铁价格大幅下跌，美国钢铁行业受到严重冲击，短短四年间有三十余家钢铁生产及加工企业破产。在这样的背景下，小布什为兑现竞选承诺，于2001年6月启动“201条款”，要求美国国际贸易委员会（USITC）对33类钢铁进口产品展开“保障措施”调查。根据该条款，若USITC认定某一国内产业因进口激增而遭受严重损害或存在严重损害威胁，总统有权实施临时性进口限制，以缓解产业冲击并提供调整期。

同年10月，USITC裁定约半数被调查钢铁产品对美国产业造成或威胁造成严重损害。2002年3月，布什政府宣布对钢板、热轧板、冷轧板、镀层板、镀锡板、棒材、钢筋、部分焊接管材、碳钢与合金钢管件及法兰、不锈钢棒材、不锈钢杆及不锈钢丝等产品加征8%至30%不等的临时关税，并对钢坯实施关税配额制度。该措施原定执行三年，并采取逐年递减方式，计划于2005年3月前完全取消。与美国签有自贸协定的国家（如加拿大和墨西哥）及部分发展中国家可以豁免。

关税实施约六个月后，美国热轧钢与冷轧钢的平均价格上涨约25%；至2003年9月，钢价仍较关税实施前高出10%—20%。针对美国的关税，欧盟及美国其他贸易伙伴向世贸组织(WTO)提起了申诉。2003年7月，WTO专家组裁定，美国的钢铁保障措施违反其在WTO下的义务；同年11月，上诉机构维持原裁决。面对欧盟拟定的报复性关税清单及潜在的贸易战风险，小布什政府于2003年12月初宣布提前撤销钢铁关税，结束了原定为期三年的政策。

那么，小布什的钢铁关税到底起到了什么效果呢？2001年至2003年间，美国粗钢产量仅小幅上升。经济学家查德·鲍恩的研究显示，受保障措施影响的国家对美钢铁出口在2002年下降约28%，2003年下降约37%；与此同时，来自未被征税国家的钢铁进口却显著增加——来自自由贸易协定（FTA）伙伴国的进口在2002年上升约40%，来自发展中国家的进口在2002至2003年间上升约28%。

据统计，在关税实施后的第一年，美国的钢铁进口总量实际上增长了约3%。正如经济学家塞巴斯蒂安·让和阿里埃尔·雷舍夫所指出的，关税对贸易流动的主要影响是“贸易转移（trade diversion），而非进口减少（import reduction）。”美国钢铁企业的股票在关税宣布之初显著上扬，而后随着WTO裁定的出炉又显著下跌。

在总体经济上，由于钢铁是众多下游产业（如汽车、机械、建筑、运输设备制造等）的关键投入品，关税措施实施后导致钢价上涨，从而对更广泛的美国经济造成显著损害。关税实施时，钢铁消费行业的就业规模远超钢铁生产行业，比例高达57比1——即钢铁生产行业约17万名工人，而钢铁使用行业就业人数达1280万。根据全球贸易伙伴关系组织（Trade Partnership Worldwide）的研究，2002年钢铁关税的实施导致约20万个就业岗位流失，其中大部分集中在金属制品、机械设备及交通运输设备制造业。

尽管布什政府于2003年底取消了关税，但其负面影响在之后多年仍在持续。据估算，2002年至2009年间，关税导致美国出口额每年减少100亿至500亿美元，约占出口总额的4%。同期，钢铁消费行业的就业人数每年比前一时期平均减少约16.8万人——这一数字甚至超过整个钢铁生产行业的就业总量。与此同时，制造业出货量（manufacturing shipments）在同一时期下降了约1%。

总体而言，小布什的钢铁关税政策可谓一次失败的贸易保护实验。尽管国内钢铁生产在边际上有所改善，但下游行业因成本上升与出口受阻而遭受的长期、广泛性经济损失远超其收益。所幸决策者最终取消了关税，但此时经济损失已然造成。

来源：王动 整理