文 | 张可云 全国经济地理研究会会长、中国人民大学应用经济学院教授
2025年7月中旬召开的中央城市工作会议，对城市工作作出全面、深远的战略部署，提出“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，这是进一步提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力的重要举措。城市群是新型城镇化的主体形态，是中国式现代化的领头羊，是支撑国民经济与地方经济增长、促进区域协调发展的核心引擎，也是参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。作为城镇化高级阶段的产物，城市群和都市圈通过集聚效应、协同效应和创新效应等多重作用，跨越了行政区域边界，在更大的地域范围内持续优化人口与经济活动空间布局，促进城市群内与城市群间不同地区的分工与合作。携手共建功能互补、有机联动、安全韧性的城市群和都市圈生态，一方面能够在“抱团式”发展中巩固集群的协同优势，另一方面可以使不同城市在深度融入区域整体发展格局中实现精准定位与错位发展，避免同质化竞争。
现代化城市群和都市圈建设的基本要求
党的十八大以来，城市群与都市圈建设提速。作为中国人口规模最大、经济活力最足和创新能力最强的城市群，京津冀、长三角和粤港澳大湾区的人口承载能力、经济体量等已居世界城市群前列，但在全球优质资源竞争力与资源配置效率等方面，与世界其他发达城市群相比仍存在差距。其他的国家级与区域级城市群和都市圈，未来发展也存在很大提升空间。城市工作是一项牵一发而动全身的系统工程，必须在统筹谋划与重点突破中协同发力。发展现代化城市群和都市圈，必须遵循城市发展规律，其建设要符合三个方面的基本要求。
首先，优化现代化城市体系，明确城市群和都市圈的空间格局。任何城市都不是孤立的存在。各个城市之间会通过人流、物流、信息流与资金流等连接在一起，形成一个层次分明、分工合作的有机系统。一系列规模不同、职能各异、联系密切的城市所组成的有机整体就是城市体系。城市群和都市圈都是城市体系的一部分，均存在大中小城市和小城镇。优化现代化城市体系，要求构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补、协调发展的空间格局，在城市群和都市圈内部构建等级合理、层次分明、功能联动的发展格局。城市体系不完善有着多种表现，主要包括：超大特大城市人口与经济活动过度集聚、中心城区“城市病”突出；大中城市存在功能短板；小城市人口和产业集聚不足。这些城市体系缺陷会妨碍城市群和都市圈的发展。
其次，打造城市利益共同体，加快城市群一体化和都市圈同城化。中心城市—都市圈—城市群是城市化推进到一定阶段后所形成的高级空间形态，贯穿这一演化过程的关键是城市利益共同体的不断拓展。都市圈以中心城市为依托，通过构建通勤圈、产业圈、生活圈等同城化手段，将中心城市和周边城镇连接为一个利益共同体。城市群则是多个都市圈的有机连接，通过基础设施互联互通、技术和产业协作、统一大市场建设、公共服务共建共享、生态环境共保共治以及城乡融合发展等一体化手段，拓展利益共同体的空间范围。
最后，推进韧性安全城市建设，促进城市群和都市圈持续健康发展。城市生态环境破坏与灾害的负面影响具有跨区域的特点，推进韧性安全城市建设需要城市群和都市圈内实行生态环境共保共治和灾害联防联控。需要注意的是，城市群和都市圈内行政边界地带往往因跨区域协同机制缺位而成为城市韧性安全的薄弱环节。
发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，是契合上述基本要求的系统性方案。“组团式”着力于构建功能互补的空间格局，依托城市群推动大中小城市专业化分工和创新链、产业链深度嵌套，有助于防止重复建设与无序竞争；“网络化”重点是打造立体互联的系统脉络，通过现代化综合交通体系和数字基础设施升级，以及网络化治理，促进城市群内外要素高效流动、资源优化配置。“功能组团”与“联通网络”双向发力，既有助于促进单个城市实现建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标，又能加强城市间有机联系，提升区域整体承载能力，为释放城镇化内需潜力、实现高质量区域协调发展奠定坚实基础。
强化组团式发展动能，优化城市群和都市圈功能布局
未来我国提升城市群和都市圈发展质量的关键，在于强化组团式发展的动能、优化城市群和都市圈功能布局，为拓宽发展空间、畅通经济循环提供稳固支撑。根据2025年中央城市工作会议的部署，我国既要优化城市空间结构，医治“大城市病”，又需构建大中小城市和小城镇分工协作、有机联动的协同体系，深层次一体化释放“1+1>2”的系统效能。这意味着各地应主动将自身发展融入区域协调发展大棋局，遵循要素流动、产业演进与生态承载的客观规律，科学研判中心城市的辐射带动能力与发展阶段特征，审慎界定发展边界，合理把握推进时序，坚持因地制宜、分类指导、久久为功。
明确功能实现错位发展，立足国家战略全局构建梯次分明的城市群体系。世界级城市群应突出“高度”，京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群聚焦量子信息、人工智能、生物制造等前沿领域，打造具有全球引领力的科创高地，为高质量发展注入核心动能，抢占国际竞争制高点。国家级城市群要体现“厚度”，成渝、长江中游城市群等重在培育特色支柱产业，通过构建跨区域产业共同体，巩固产业链安全底座。区域级城市群需彰显“特色”，中西部和东北的城市群、都市圈深耕特色化发展路径，发挥出地方优势。各城市群必须严控同质化重复建设，驱动创新要素按功能定位梯度流动，最终形成“前沿突破—产业转化—特色凸显”的价值循环，实现全国统一大市场下的深度分工与紧密协作。
积极探索利益共享机制，共建组团式发展共同体。城市群和都市圈一体化的核心在于建立利益共享机制，打造“你中有我、我中有你”的利益共同体。探索建立跨区域财税分享相关配套制度、设立共同发展基金等，促使城市群和都市圈发展真正从“共担”迈向“共赢”。建立跨区域财税分享机制，按产业关联度合理划分增值税、企业所得税等共享比例，使制造业配套县域共享产业链增值收益；设立共同发展基金，对生态保护区、粮食主产区实施纵向转移支付与横向补偿，实现责任共担与发展回馈的平衡。
以内涵发展锻造生态韧性，夯实组团式发展的永续根基。组团式发展，必须坚持生态优先、绿色发展、共建共享的原则。依托主体功能区战略，锚定各城市在区域生态安全格局中的定位，共同构建韧性生态网络。生态屏障区严格保护水源涵养、生物多样性维护等功能，不断完善生态产品价值实现机制，将生态优势转化为发展势能；产业承载区加快绿色低碳转型，通过发展新质生产力推动减污降碳扩绿增长协同增效。在此基础上，强化跨区域生态安全屏障，加固灾害监测预警与防洪排涝等避险设施，提升应急联动与防灾减灾能力；配套跨区域生态补偿与污染联防联治机制，确保生态价值与产业收益在组团内部合理流转。同时，以内涵式发展为主线，以城市更新为抓手，建设现代化人民城市。老城区通过有机更新补齐安全韧性短板，优化蓝绿空间；新城区严守生态边界，集约高效布局产业与人口。唯有统筹生态安全、产业升级与空间重构，城市群和都市圈的发展方能行稳致远，为组团式发展注入持久生命力。
畅通网络化协同脉络，提升城市群和都市圈治理效能
发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，应依托已有产业基础网络和庞大消费市场，系统整合区域资源，构建高效协同的产业链供应链体系，形成规模效应与创新集群优势。同时，以交通、通信等基础设施网络为支撑，推动“硬联通”与“软联通”并重，实现要素跨区域无障碍流动。最终通过治理效能提升，形成“规划共绘、设施共建、产业共兴、市场共融”的协同发展格局。
构建基础设施骨架，织密网络联通脉络。交通一体化是集聚经济、规模经济、知识溢出等区域效应产生的前提，通过打通跨城“断头路”、打造“1小时通勤圈”等，不仅能缩短不同区域间的时空距离，在更大范围内实现要素流动，还能为就地就近城镇化创造关键条件。县域深度融入城市群和都市圈交通网络，能够促进农业转移人口就近在本地产业园区就业，子女教育、医疗养老等需求在县域内得到高效满足，有效缓解大城市承载压力。加快新型基础设施网络化，既能加速核心城市产业升级，更能强化县域节点功能，为就地就近城镇化筑牢基石。当前阶段应重点推进5G网络和数据中心向县域延伸，建设智慧物流枢纽衔接农产品产地与消费市场。
破除制度性流动壁垒，提升网络配置效率。各城市应通过加强跨区域政策协同，统一市场规则、简化交易流程，压缩制度性成本；通过统一市场准入、监管规则与标准体系，着力构建全国统一大市场，合理化城市间利益分配。一是破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，扫清要素流动障碍。二是切实落实市场准入、产权保护等市场经济基础制度，全面提升营商环境法治化水平。三是创新市场化融资模式，强化资金保障，健全多元可持续资金供给机制，优化城镇化建设投入结构。
加强多领域协同，提升网络化治理效能。在产业领域，通过构建跨区域产业链协同平台，推动制造业集群化发展，实现城市群和都市圈资源优化配置与产能共享，增强整体竞争力。在创新领域，强化科技资源共享网络，建立联合研发基地和人才流动机制，加速技术成果转化，打造“科创走廊”，汇聚高校、企业与政府资源，孵化前沿科技项目，提升区域创新策源能力。在生态环境领域，完善生态监测与治理协同体系，通过数据共享和联合执法，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同应对污染传输与流域保护，显著改善区域环境质量。同时，依托数字化治理工具，如城市大脑或智慧平台，整合多源数据，实现风险实时预警与应急响应联动，形成高质量协同治理格局。
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