左崇良等:中小学教师“县管校聘”改革的现状调查

左崇良,欧健婷.中小学教师“县管校聘”改革的现状调查——以广东省广宁县为例[J].中国乡村发现,2025,(04):92-98.

——以广东省广宁县为例

中小学教师“县管校聘”是现时期我国在基础教育大力推广的教育改革实验。高质量教育的需求呼唤优质教育资源的均衡化，师资均衡是教育公平的重点和难点，“县管校聘”改革及其举措成为新时期我国教师资源均衡配置的重要途径。

一、广宁县“县管校聘”改革基本情况

广宁县位于广东省中西部，是典型的山区县。广宁县目前公立学校共有50所，包括高中、初中、小学、幼儿园，教育资源较为贫乏，很多优秀的教师以及优良的教学设备，集中在学生数量较多的县城，导致了广宁县城乡教育拉开了差距。

2018年1月份起，县政府及其教育行政部门要求各镇将公立学校的在编教师进行统计上报。数据统计结果表明，广宁全县教育系统在编中小学教师共3945人，其中1891人持有中学职称，2054人持有小学职称。通过小学教育数据分析可知：全县小学数量呈现递减趋势，学生数量递减且主要分布在县城区。村小学萎缩性发展，村小学不断撤并到镇中心小学。通过中小学教育数据分析，全县学生总体数量变化不大，学生数量增加的学校主要分布在县城区域。整体数据显示：广宁农村地区教育设施及配套不断增加，师资素质不断提高，但是学生的数量逐年减少，小学数量不断萎缩，中学的生源也有减少的态势。

在“加强教职员编制管理”方面，广宁县“县管校聘”方案规定“实行‘县管编制总量，学校按需配编’,即由县编办针对生源情况编制城乡教职员编制标准，对规模较大的中小学按照“生师比”进行核定，对学生规模较小的村小学、教学点，按“生师比”和“班师比”相结合方式核定。”然而，在实际推行中，小规模学校对教师编制的实际需求远远大于按生师比核定的教师编制数。中小学教师的供给与分布状况不能适应学生变化的速度。在教师编制总量增长乏力以及内部统筹调配受限的情况下，广宁县按照城乡统一的生师比核定城乡学校教师数量的措施存在一定的不合理性。

在“完善教职员岗位设置管理”上，广宁县实行“‘县管岗位结构，学校按需定岗’政策，由县人社局、县教育局根据学校规模、教职员工人数和教育教学质量等因素，合理确定管理岗位和工勤岗位等级分布。”县城的大规模学校普遍存在工勤管理岗位占用编制的情况，由于处在工勤岗位上的大都是工龄长达20年以上的教职员，他们长期不在一线教学岗位，却占用了为数不少的编制额，如果在推出“县管校聘”第一时间就把这批教职员按照教师标准考核、转岗，由于缓冲期较短必定会引起部分教职工的恐慌。因此，县城教师编制总量短缺问题没能得到妥善解决。

学校制定聘用方案及考核细则，按照核定的编制人数，分为三个阶段聘用。对于专业技术岗位，在方案公布后，依次展开公开报名、资格审查、综合考评、民主测评、组织考评、聘前公示以及最后的岗位聘用七大流程。以广宁中学教职员岗位竞聘评分细则为例，教职员岗位竞聘通过全面考评竞聘人员履行岗位职责和完成工作任务情况，对竞聘人员履行职责必备的资格条件、基本知识、专业水平和工作实绩等进行综合考评，实行量化评分。

由于生源向县城区域奔涌，又要满足开齐开足国家规定课程的要求，广宁县中小学在长期一线教师短缺的情况下推出“校聘”改革。按照县定考评标准，专业技术岗位的教师在第一轮聘用中获聘。而第二轮聘用中的教师是其他学校第一轮落聘人员，第二轮聘用的候选人都是各校筛选出的不那么优秀的教师或者直接落聘教师。可以看出，“校聘”环节没有真正实现教师资源的流动或者是优质教师资源的流动，只是形式上的“校聘”，与“县管校聘”的初衷相违背，没能真正推进城乡教育资源的均衡化。

二、推行“县管校聘”过程中存在的现实问题

广东省广宁县的“县管校聘”改革在2017年8月开始试点实施，五年后终有成效。课题组使用了利克特五积分法进行问卷调研，各维度得分都超过了3.5分，表明广宁县“县管校聘”改革在政策宣传、程序公平、教师竞聘三个程序上都比较令人满意。但后续的教师意愿与实践效果分析发现，带有明显山区特征的广宁县在推行“县管校聘”过程中存在着师资流动不畅、各校考核标准不一、教师流动意愿不强、教育资源均衡化效果不佳等困境。

1.教育资源流动不畅，教师“流”与“留”都很艰难

县管校聘是一项新的政策，其内容是将教师由学校的人员变为政府内部的系统人，以学校考核作为聘用标准。以前的考核可能更多的是学校内部的事，学校已经将教师考核作为日常工作的一环，但每个学期的考核往往流于形式。

在广宁县，跟大多数山区县一样，教师是一项非常稳定的职业，基本可以入职到退休都在同一个单位，甚至同一个岗位。“县管校聘”政策的实施，“竞聘上岗”打破了教师职业的稳定性，使得教师的工作环境发生了变化。聘用标准的重要依据是学校的考核，淘汰依据是教师过往的表现，新政策的淘汰机制让一直处于稳定状态的教师感到恐慌。在以往政策和现在政策有冲突时，相应部门还没出台相关细则之前，乡镇学校的教师们是不会贸然用自己仅有的薪酬待遇作为回县城工作而承担风险。政策之间的冲突导致的薪酬变动，使得这部分教师没办法通过“县管校聘”流动起来。由于“落聘”造成的利益损害过大，“落聘”教师会动用一切力量和关系，留住自己的“饭碗”，学校出于“人情”，也不好意思强力“驱赶”，因此，存在“落聘教师退不出”的尴尬局面。

由于“县管校聘”政策的顶层设计存在缺陷,配套政策不够完善,在政策实施过程中出现了一些问题,如行政协调难度较大、学校管理存顾虑、流动教师对政策认识不到位等，流动的中小学教师存在由工作、居家生活环境以及学生基础不同和学习动机差异导致各方面的不适宜。

2.各校考核标准不一，“校聘”与“县管”存在矛盾

“县管校聘”的主要运行模式是“竞岗”，而在“竞岗”中，学校根据自身情况的发展，可以调整考核政策，将教师的发展与学校的发展联系起来。但学校并非只依据考核结果决定教职工的去留，而是采取考核与民意测评各占比重的方式。

城乡学校对教师专业发展的要求不一样。乡镇学校，教师外出交流的机会少，由于资金有限，教师只能参加学校举办的教师技能比赛；而在县城的学校，倾向于提升教师教科研能力，如撰写论文、做课题等。县城学校在考核时，会比较重视教师校外比赛获奖情况，学校内部技能赛的价值可能就会相对降低。“县管校聘”政策出台后，全县一刀切的考核指标让城乡之间的教师都颇感政策的不公，考核评价的不允，这对政策的推行产生一定的负面影响。

3.“县管校聘”政策执行重心过高，普通教师流动意愿不强

困境之三：主要体现为考核小组权利过于集中，教师参与交流的方式较为被动。

广宁县许多学校在制定“县管校聘”方案都是直接把中层行政作为领导小组成员，或者考核结果为优秀或前30%的教师组成领导小组，方案评分细则由领导小组制定。根据访谈资料梳理，更多教师倾向于希望学校采用随机抽取或者按相同岗位人数百分比抽取的方式组成领导小组。原方案中的组织架构容易让部分教师误认为“县管校聘”的决定权掌握在学校领导和管理层手中。

“县管校聘”人事制度改革理应面向全体教师，“校聘”环节要求全体教师参与。数据统计显示，超过七成的教师是希望能自愿申请才参与的，有14.34%的调查对象愿意在“附加评优优先条件”下参与“县管校聘”。可见教师对政策参与的积极性有待提高。此外，“县管校聘”的考核政策并没有体现出对优秀教师流动到薄弱学校的补助措施，教师权益缺少保障的政策难以真正调动起教师的工作积极性。

4.教师资源均衡化效果不佳，城乡教育差距依然很大

乡村衰落、县城膨胀，是现时期中国县域社会结构的主要特点。调查发现：乡村学校数量递减，乡村教育点撤并，乡村学校的教师学生往县城聚集，城乡教育差距还在扩大。广宁县小学数量及学生数量呈现递减趋势，村小呈萎缩性发展，乡村小学生基本集中在镇中心小学；全县中学总体数量不变，学生总体数量减少。县城中小学规模扩大，乡镇学校规模缩小。从问卷数据可以看出，在教师群体心目中，不同学校之间存在各种的不均衡，而这些不均衡影响着县管校聘政策中教师参与的积极性。统计数据显示，待遇的不均衡占了首位，其次是办学条件的不均衡，接着还有教育环境、教育政策以及生源的不均衡。

县城学校学生人数剧增，教师缺编短员，导致学段教师结构矛盾。县城学校中层行政主要从乡镇教师选拔，乡镇骨干教师的转移削弱了乡镇教育的竞争力。此外，农民越来越多地送孩子到县城上学，县城中小学在校生人数增多，学校规模扩大，又从乡镇学校中选派教师进城任教，导致乡镇师资力量下降，陷入恶性循环，一直无法有效提升，许多乡镇中小学校长对此表示十分无奈。如果说乡镇教师竞聘来县城是乡村教师牺牲自身收入换取子女享受优质教育的机会，那么县城教师想申请去乡镇就是为了获得相应补贴或评优评先资格。城镇教师作为教师交流轮岗政策对象契合了支教帮扶的流动目的，实际上农村教师也有流动需求，政策规约与流动实践中的教师诉求产生错位，政策对象单一化得以确证。城镇教师帮扶性流动与政策对象单一相互强化，压抑农村教师流动需求，忽略培植农村教师队伍内生力量，可能会消解政策实效。

三、中小学教师“县管校聘”改革的推进与优化

“县管校聘”是一个正在推进的教育改革实验，制度优化是一个持续改进的过程。结合“县管校聘”政策实施情况的调研，我们对“县管校聘”制度优化提出以下建议。

1.构建多元协同机制，优化教育资源配置

片区集团联合办校，教育资源校际共享。推动城乡双向交流机制，形成优质资源补给的制度化和常态化，切实提高城乡教育质量均衡。任命名校长担任组长，以学生全面发展为目标，把乡镇分散的教学资源统筹盘活。在乡镇推行集团化办学，或者县城+乡镇的联合办学模式，集团或片区内的学校捆绑考核，由担任组长的校长作为统一负责人，教师统一调配使用，教育资源共享，文化统筹共建，做到管理统一，财务统一。在捆绑考核的基础上，教师发展中心在校际共享的思想指导下，做到横向贯通、优势互补、资源共享、深度帮扶，从而推动教育协同发展，把广宁特色的“校联体”打造成为广宁县教育发展的新引擎，推动广宁乡城教育优质均衡大发展。

创新师资培养制度，创设校园良好生态。构建优秀教师增量培育机制，组建教师成长梯队可以有效规避优质学校面临此风险。在新老教师“青蓝工程”的基础上，形成有良好持续性的梯队，发展传、帮、带的师徒结对模式，维持校园师资的可持续生态。开启深度联盟优质资源带上的教师联合培养交流基地，扶持偏远学校教师的统一招聘和后续培养。积极发挥名师、名班主任工作室、名校长工作室的引领作用，通过“名师下乡镇”增加校际教师对口帮扶，将教学能手培养成新的骨干教师，帮助年轻教师快速成长，实现教师教学水平的稳步提升。

丰富教师培训内容，助力教师专业成长。在“县管校聘”政策实施过程中，除了有针对性地解决教师所需的实际问题，还要加强音乐、美术、体育、计算机等紧缺学科教师的培训，共同提高教师专业水平和学校办学能力。搭建教师专业发展平台，鼓励在职青年教师攻读教育硕士学位，通过本硕衔接培养一批能胜任两科目教学的厚基础、高素质复合型教师，提升教师学历层次。邀请乡镇学校优秀骨干教师参加优质学校教学体验活动，组织各学科教师通过优质电子课程资源自学教材，保证体艺学科教学渠道多元化、教学人员多样化。丰富教师培训内容，促进教师专业发展，充分发挥教师培训的多重功能，从整体上提高教师工作的积极性和专业化水平。

提升学校人文关怀，激发教师教学热情。应当秉持人性化的教师管理理念，主动关心流入教师的工作生活并及时肯定其工作业绩，公平地处理流入教师与学校其他成员之间的矛盾。鼓励和支持教师对学校工作的建言献策，建立科学、民主、平等的管理体制，不但能有效激发流动教师工作的积极性，而且可以增强流动教师的社会使命感与社会责任感。

2.出台教师激励制度，吸引优秀教师回流

多方筹措资金，提高教师坚守津贴。为了保障教师资源能够得到均衡配置，亟需建立多种保障措施，通过多种途径给予教师以激励和补偿，吸引教师自愿帮扶农村薄弱学校。县级政府及县教育行政部门设立专项经费，对流动后绩效工资变少的教师给予补足并适当增加。保证交流教师原有的生活水平，还可以通过优厚的福利吸引特别优秀的教师进驻农村学校。对于应届毕业生入职偏远薄弱学校，可以提供一定数额的人才补贴等。此外，还可以探索符合实际的“县管校聘”教师流动管理制度及补偿机制，提高优秀教师待遇。

教师评优政策倾斜，突破教师发展瓶颈。县教育部门和中小学应该针对教师的不同需求，构建多重激励机制。提高农村中小学中高级教师职称评聘比例，有助于突破教师专业发展瓶颈。有偏远学校任教经历的教师，享受职称评聘加分政策。获得政策的倾斜后，可以提高偏远学校对教师的吸引力，进而促进优质教育资源向偏远和薄弱学校的流动。对于特别优秀的教师，在乡村学校服务满5年后，教育主管部门可开通绿色通道，单独拿出高级职称竞聘指标（不占用本校名额）。注重教育情怀的植建，对具有高级职称的交流教师给予精神鼓励，树立优秀教师榜样形象，引导更多的年轻教师投身于乡村教育事业。

出台落户安居政策，夯实教师生活保障。“县管校聘”工作的改进，需加快制度的顶层设计,完善政策配套及其政策执行过程,从而增强政策合理性，以达到优化政策执行环境、提升政策满意度的目的。地方政府需出台落户安居政策，夯实教师生活保障。县级政府牵头，联合发改委推进农村教师安居工程项目，优先保障无房、租房、生活困难的农村教师需要，吸引优秀的人才下乡任教、安心从教。围绕实现优质教育资源向山区、农村输送，打造乡村教师“安居工程”，为农村教师提供住房的同时，协助教师及其子女可以落户县城，享受户籍生入学待遇。加快教师周转房的建设，为流动教师节省上下班时间，可以让教师将更多的时间精力投入教学活动，更好地发挥其作用，从而提升学校的办学质量。

3.建设财政统筹机制，缩小县域学校差距

定制乡镇公交，破解乡村教师上班难问题。定制乡镇公交能让教师减少奔波之苦，减少往返费用，让乡村教师保持足够的精力用于教学，这是对教师最大的关爱，也是给予他们的最实惠的福利。设立农村教师专项发展资金，开设农村教师定制公交，提供教师上下班的班车保障，对吸引优秀人才、保障优秀教师安心服务偏远乡镇，优化乡村师资队伍结构有积极的推动作用。

重振师道尊严，营造乡村尊师重教氛围。完善乡村教师荣誉制度，开展乡村教书育人楷模教学奖颁奖晚会。多渠道宣传乡村教师的优秀育人故事，利用学习强国融媒体、县级教育公众号、视频号平台、地方电台电视等，定期收集乡村教师日常教育随笔、教学成长日记等，多形式展播乡村教师风采及乡村教育发展面貌。营造乡村尊师重教氛围，让乡村教师以己为荣，让乡村教师的家人以他为荣，把乡村教师的影响力最大化，大力发展乡村教育事业。与此同时，还可以深挖乡村教师乡村知识分子的作用，将乡村教师的文化引领融入乡村振兴体系。建立乡村振兴联席会议制度，为优秀乡村教师参与乡村治理提供更多渠道，帮助教师更好地实现其职业理想和服务社会的理想。

打造乡村宜居环境，以乡村教育振兴助推乡村振兴。聘请专业的园林设计团队，充分利用乡村学校场地空旷、依山傍水等自然优势，设计校园文化及师生休闲娱乐场所，为乡村教师缔造一个“五星级”的工作、学习、生活环境，让每一位教师都为之“下”乡镇。注重教师是“心灵工作者”的本质，在每个乡镇每年订购树苗，开辟专属的“志向林”，为每一位乡村教师都栽种“志向树”。

作者简介：左崇良，衡阳师范学院教育科学学院；欧健婷，佛山市顺德区大良街道朝乐幼儿园；来源：《中国乡村发现》2025年4期