来源：《中国法治》
中国法治 2026年第2期
《中国法治》2026年第2期“公共法律服务”刊发陕西省司法厅公证课题组文章《公证公信力建设与质量提升的路径探索——基于规范与优质的双重维度》，全文如下。
公证公信力建设与质量提升的路径探索
——基于规范与优质的双重维度
陕西省司法厅公证课题组
摘 要：公证公信力是公证制度赖以生存和发展的生命线。提升公证质量，需以公证公信力的理论内涵为逻辑起点，深刻认识公证质量对公信力的决定性意义，进而系统阐述通过规范建设与优质服务提升公证质量的具体实践路径。结合司法部“公证规范优质”行动的政策导向，应以强化风险预防、落实实质审查、健全监督体系为核心夯实制度保障，同时以创新服务模式、拓展业务领域、强化队伍建设为抓手提升服务效能，从而构建坚实可靠的公证公信力体系。
关键词：公证公信力 质量提升 规范 优质 实质审查
公证制度在现代法治体系中承载着不可替代的法治功能，其核心价值体现为通过国家授权的证明行为，防范纠纷发生、节约司法资源、维护社会信用体系。公证制度功能的有效实现，从根本上依托于社会公众对公证活动所普遍赋予的信任与认可，即公证公信力。公信力并非制度与生俱来的属性，它既来源于法律规范的明确授权，更生成于具体公证实践中每一次严谨、规范且高质量的法律服务之中。
当前，伴随社会经济的持续发展与公民法治意识的不断提升，公证服务既面临新的发展机遇，也遭遇诸多现实挑战。一方面，随着新型法律事务不断涌现，社会公众对公证服务的效率、质量与便捷性提出更高期待；另一方面，实践中偶发的公证质量问题亦警示我们，公信力建设犹如逆水而行，不进则退。在此背景下，司法部办公厅印发《公共法律服务规范提升三年行动方案（2025—2027年）》，旨在更加规范公共法律服务，显著提升公共法律服务质量和公信力。司法部于2025年部署开展“公证规范优质”行动，明确强调应在服务质量上追求卓越，切实增强人民群众在公证服务中的获得感与满意度，为新阶段公证公信力建设指明了实践路径，即公证发展必须坚持规范与优质并重，系统提升公证服务质量，夯实公证制度的公信力基础。
有鉴于此，本文立足于法学理论及公证实务，深入剖析公证公信力的法理内涵，系统阐释公证质量与公信力之间的内在逻辑联系，并围绕规范建设与优质服务两大维度，探索提升公证公信力的可行路径，以期为增强公证制度的法律权威与社会公信力提供理论支持与实践参考。
一、公证公信力的理论内核与质量决定论
（一）公证公信力的法理基础与构成要素
在社会价值层面，公证公信力系指公证机构依照法定程序制作的公证文书所具有的社会普遍信赖与法律权威。在效力层面，公证证明的特殊性在于它以整个公证行业的公信力为基础，具有较高的法律效力。而经过公证的法律行为或法律事实也由此被赋予了推定的法律效力。在制度层面，公证公信力本质上是一种复合型制度信用，既源于社会公众的心理认同，也来自法律赋予的特殊效力，可以归纳为以规则体系与专家系统的制度信任为基础，具有法定权威与社会公信。在理论层面，公证公信力源于二元规范结构，分别是公证人作为公权力受托人而天然具有公信力的传统公信观念，以及公证人员的内在专业素养、职业伦理和当事人的意思自治。
从法理层面具体剖析，公证公信力建构于以下三重基础之上。
其一，制度基础源于国家公权授予与法律明确确认。依据《中华人民共和国公证法》的规定，公证机构是依法设立、独立行使公证职能的专门证明机构。公证机构所出具的公证书具有法定证据效力、强制执行效力及法律行为成立要件效力。公证效力构成公证区别于普通证明活动的本质特征，也是公信力的规范基础。实务中也有观点认为，国家法律的授权与认可是公证公信力的直接来源，这也是公证区别于私证的根本所在。
其二，实质基础依托于程序公正与实体准确。公证公信力不仅源于规范授权，更源于公证活动自身的正当性与可靠性。公证人员通过审查当事人主体资格、意思表示真实性及行为合法性，确保公证文书客观反映事实。在这一过程中，专业判断与程序控制共同构成了公信力的实质内涵，其核心在于公证人对公证事项的“实质性掌控”。这一掌控在理论上可解构为物理在场性、感官可验证性与过程亲历性等三重要件。正因如此，公证人的“公”也指向提供具备公信力的“公共法律服务”。
其三，组织基础建立在机构中立与人员专业之上。公证机构作为依法独立行使证明权的法定组织，具有非行政性、非营利性与中立性，能够以客观立场开展证明活动，确保公证书的法律效力。其超然地位决定了它是不偏不倚的第三方，与申请人无利害关系，从而保障了公证结果的公正性。同时，公证员作为具备专业法律素养与实践经验的法律职业人员，为公证活动的规范开展提供了专业支撑。公证文书的公信力直接来源于公证人对公证事项的实际体验与全程把控，即公证过程中的关键行为与细节均须在公证人在场的情况下依法完成，体现为物理在场性、过程亲历性与形式合规性的统一。
综上所述，公证公信力在价值维度上体现为三重含义，分别是作为公证制度存续根基的制度价值，构成社会信用体系的重要组成部分的治理功能，以及成为保障公民、法人合法权益的法律机制的权利价值。就内在构成而言，公证公信力包含以下五个核心要素，分别是公证活动须严格遵循程序与实体规范的合法性，要求通过审查核实确保证明内容符合客观事实的真实性，体现为公证文书对事项的准确表述与法律的正确适用的准确性，依赖于公证机构保持中立立场从而不偏不倚地履行职能的中立性，以及在合理期限内完成公证程序以回应当事人的正当期待的效率性。上述要素相互支撑，共同构成公证公信力的完整基础，任一要素的不足都可能削弱整体公信力。尤其在当前公证实践仍面临规范性不足、人员专业素质有待提升的背景下，公证公信力的建设具有重要意义。
（二）质量作为公信力的决定性因素
“公证质量是公证公信力的标志”，二者之间存在显著的正向关联。公证服务的品质直接决定公信力的稳固程度，高质量的公证实践有助于巩固制度信用，而质量缺陷则必然削弱公众信任，损害公证制度的法律权威。此种决定作用具体体现于以下两个层面。
其一，程序质量构成公信力的生成基础。公证活动涵盖自申请受理、材料审查至文书出具的全过程，每一阶段的规范性与严谨性均直接影响公证书的法律效力。对当事人身份的审慎核实、对意思表示真实性的专业判断以及对行为合法性的严格审查，共同构筑了公证文书的可信性基础。程序环节中若出现疏漏，如对虚假材料未能有效识别，将直接影响公证文书的证明效力，进而动摇公证制度的公信根基。传统理论认为公证公信力源于国家权属性，但这实为一种误解。公信力本质上是社会与当事人对公证的信任，需要通过提升公证质量、履行法律职能来赢得，而非仅凭公共属性自动生成。
其二，文书质量是公证公信力的直接载体与外在表征。“公证公信力取决于公证质量。”公证书作为公证活动的正式成果与有形产物，其格式是否严格规范、表述是否精确严谨、逻辑是否清晰严密，直接面向社会公众及司法机关、行政机关，成为评价公证专业能力与可靠性的客观依据。一份形式完备、论证充分的公证书，能够有效增强其在使用过程中的可信度与法律效力。反之，任何形式或内容上的瑕疵，都会直接削弱文书的证明价值，并损害公证机构的专业形象。当前，我国公证质量提升仍面临若干现实挑战。比如，区域发展不平衡，发达地区与欠发达地区公证资源分布不均，导致公证服务质量差异明显。再如，新型业务挑战，随着经济社会发展，公证服务领域不断拓展，对公证人员专业能力提出更高要求，以及技术发展冲击，信息化、数字化既为公证服务提供新手段，也带来诸如电子证据认定等新挑战。同时，随着法治意识增强，公众对公证服务的质量和效率有了更高期待。在此背景下，公证公信力的强化根本上依赖于公证质量的全面提升，应当构建系统化的质量保障机制，通过规范建设确立质量基准，通过专业化服务提升业务水准，从而整体增强公证制度的法律权威与社会公信力。
二、通过规范筑牢公证公信力的制度防线
规范是确保公证质量稳定、可预期的基石，旨在通过健全的制度设计、统一的作业标准和有效的监督机制，为公信力构建一道坚实的防线。
（一）强化执业监管与风险预防机制
规范的首要环节在于明确公证机构的职能边界。公证权作为一项法定证明权，其行使须严格遵循法律授权范围。对于不符合法定受理条件的申请，如不属于法律事务范畴或存在重大真实性疑问的情形，公证机构应当依法作出不予受理决定，杜绝超越职权或滥用职权的行为。这既是对公证机构自身权益的维护，也是对公证制度整体公信力的必要保障。
在职能明晰的基础上，应推动建立公证与审判机关、调解组织等主体的协同机制，实现纠纷解决资源的优化配置。尤其在司法辅助事务、调解协议强制执行公证等领域，公证可依托其专业能力发挥重要作用。司法部在“公证规范优质”行动中明确提出“规范公证执业秩序”，严格执业区域管理与收费政策执行，其规范目的在于防范因不当竞争引发的质量风险与信用危机。此外，建立行业性反洗钱制度，亦是应对金融公证复杂性与风险性的重要举措。在实务中，陕西渭南等地通过建立公证质量责任化制度，积极推动规范公证业务流程、强化全方位监督管理，从而提高公证质量。
总体而言，执业监管体系的构建应致力于形成覆盖事前、事中、事后的全流程监管机制。通过层级监督、质量评查与风险预警等手段，实现对公证执业行为的动态规范，也有助于在制度层面预防公证失范行为，为公证公信力提供持续稳定的制度保障。
（二）落实实质审查与优化审查模式
实质审查作为公证程序的核心环节，是公证文书取得法定证明效力的实质性基础。区别于形式审查，实质审查要求公证机构超越表面核实，深入探究法律行为、事实与文书的真实性与合法性。为实现审查质量的有效保障，应当依据公证事项的复杂程度与风险等级，建立分层级的审查标准体系。
规范审查标准。对于涉及重大财产处分、身份关系变更等高风险事项，必须实施严格的实质审查程序。这要求公证机构综合运用多种核实手段，对当事人意思表示的真实性、行为的法律效力以及相关证明材料的合法性进行全面审视。公证机构的审查责任范围应当严格遵循其法定职权与专业能力边界，确保审查深度与法律授权相匹配。在实务中，当事人提供虚假材料公证的行为，不仅侵害他人的正当权益，而且对公证制度的公信力产生致命性的危害，这就需要公证机构规范审查标准，实行严格的实质审查。
优化审查模式。在信息化时代，应当充分运用信息化技术提升审查效能。通过接入政务数据共享平台、建立部门间信息核查机制，公证机构能够有效提升核实工作的准确性与效率。司法部推动建立的“信息查询共享机制”，为实现跨部门系统互联互通提供了制度保障，有助于显著降低因信息不对称而产生的执业风险，为实质审查提供可靠的技术支撑。
（三）健全监督体系与推进标准化建设
健全的监督体系与标准化建设是确保规范得以持续实施的重要保障。构建多层次、全覆盖的监管格局，需要从内部监督、协同监管和标准化建设三个维度系统推进。
完善内部监督机制是基础环节。公证机构应当建立包括承办公证员初步审查、部门负责人复核、机构负责人签发的层级监督流程。对涉及重大财产权益或新型法律关系的公证事项，应当实行重点审核与集体讨论相结合的质量控制机制。通过定期开展案件质量评查，对证明材料采信标准、法律行为效力认定等关键环节实施分类分级管理，形成系统化的内部自律体系。
构建协同监管格局是关键支撑。应强化司法行政机关的行政监管与公证协会的行业自律职能，形成监管合力。应当进一步完善投诉处理与重大案件督办机制，旨在压实各主体监管责任。同时，通过建立人大代表、政协委员监督机制，畅通社会公众与新闻媒体监督渠道，构建多元共治的监管体系，提升监管实效。
推进标准化建设是技术保障。应当加快制定统一的公证证明标准与业务操作规程，重点推进涉外公证、在线公证等新兴领域的规则体系建设。通过细化各类公证事项的办理流程、审查标准和文书格式，最大限度消除因个体认知差异导致的质量波动，实现公证业务全流程标准化管理，为公证质量提供稳定的技术支撑。
三、通过优质服务践行公证公信力的实践路径
优质服务是公证公信力在实践层面的具体体现，其核心在于推动公证服务从基础性供给向高质量服务转型，通过提升服务效能与用户体验，增强社会公众对公证制度的认同与信赖。要求公证服务从“有没有”向“好不好”转变，最终赢得人民群众的真心信赖。
（一）创新服务模式与优化资源配置
服务模式创新是实现优质服务的重要路径。应当以申请人需求为导向，推进服务流程再造与机制优化。深化“高效办成一件事”改革，聚焦群众办理公证中的现实诉求，整合关联事项，简化办事流程。例如，在遗产继承等涉及多环节的公证事务中，通过完善遗嘱信息核查与部门间数据共享机制，有效减轻当事人重复举证与多头奔波的程序负担。
在线公证的推广与应用是服务模式创新的关键举措。应积极推进从申请、审核到文书送达的全流程线上服务，依托统一业务平台与电子签名等技术手段，打破地域与时间限制，提升公证服务的可及性与便利性，以契合数字时代公共服务的发展趋势，推动构建高效、透明的公证服务机制。
在资源配置方面，应着力推动公证服务资源的均衡布局。通过跨区域协作、线上协同办理等方式，缓解部分地区公证服务供给不足的结构性矛盾，逐步实现公证服务在区域间的均等化覆盖，为全面提升公证服务质量奠定坚实基础。
（二）拓展业务领域与参与社会治理
公证制度欲保持其时代生命力，必须与时俱进，积极融入国家治理体系和治理能力现代化进程。尤其是基于公证机构的中立性与公信力，公证在市场交易与民事活动中承担着重要的监督职能。.这意味着公证机构在恪守法定职能的同时，适度拓展服务领域，深化社会治理参与，以实现制度价值与社会需求的有效契合。
在新型业务拓展方面，公证机构应立足经济社会发展的现实需求，围绕高质量发展与营商环境优化等核心目标，积极探索服务新领域。重点介入企业破产清算程序、遗产管理事务、意定监护安排及慈善信托监管等新兴法律服务领域，构建涵盖事前咨询论证、事中规范办理与事后保障监督的全流程服务体系。通过业务领域的合理拓展，使公证职能在现代社会治理体系中焕发新的活力，实现制度功能与时代需求的有机统一。
在司法辅助事务方面，应持续深化公证与司法机关的协作机制，拓展参与司法辅助事务的广度与深度。积极为检察机关、公安机关等提供证据固定、财产保全等专业法律服务，构建司法权与公证权良性互动的制度格局。同时，着力推动公证服务向基层延伸，通过开展公证服务进村（社区）、参与基层调解工作等试点，充分发挥公证在纠纷预防方面的制度优势。
在矛盾纠纷化解方面，应当充分彰显公证制度的预防性司法功能。司法部推动的公证参与调解试点工作，支持符合条件的公证机构设立专业调解组织或发起成立商事调解中心，构建“调解—债权文书赋强—资金监管”全链条解纷模式，体现了公证在多元化纠纷解决机制中的独特价值。通过支持公证员担任基层法律顾问等举措，使公证服务深度融入基层社会治理网络，实现矛盾纠纷的源头预防与前端化解。
当然，公证机构要拓展业务领域、参与社会治理，必须以过硬的公证质量和坚实的公信力为前提。正如理论界所言，若要扩大强制执行公证等业务的适用范围，公证机构必须首先具备充分的公信力与高水准的办证质量。
（三）强化队伍建设与做优重点服务
公证服务的最终实现有赖于公证人员的专业素养与执业水平，队伍建设质量直接决定服务质量与社会评价。构建专业化、规范化的公证人才培育体系，是提升公证公信力的基础性工程。因此，公证人员的素质作风直接关系到服务质量和社会评价，加强公证队伍建设和做优重点群体服务，是提升公证公信力的重要抓手。
提升公证队伍业务素质。应当建立系统化的专业人才培养机制。通过完善公证员职前培训制度，强化涉外公证、新型业务等专业领域的能力建设，构建分层分类的继续教育体系。重点加强青年公证员培养与业务骨干培育，开展专业能力评定与业务专家遴选工作，形成可持续发展的人才梯队。司法部推动的县域公证机构业务能力提升计划，正是着眼于解决公证服务区域发展不均衡问题，提升基层公证人员的专业素养与服务能力。
加强作风建设。需要规范服务标准，优化服务体验。严格执行公证机构窗口服务规范，推行延时服务、预约办理与非工作日服务机制，构建多渠道、便捷化的服务体系。通过完善电话咨询、在线预约等便民措施，提升服务可及性与时效性。同时，加强职业道德建设与警示教育，强化公证人员的服务意识与责任担当，塑造专业、规范、高效的行业形象。
做优重点群体服务。应当体现公证服务的社会责任与人文关怀。针对老年人、残疾人、农民工等特殊群体，建立“绿色通道”服务机制，提供优先受理、快速办理等便利措施。对行动不便的当事人，推行上门办理、在线办理等适应性服务。规范优质行动强调的“做实做优老年人公证服务”，要求高效办理遗嘱、继承、意定监护等涉老年群体公证事项，体现了公证服务对特殊群体权益保障的制度担当。同时，对军人军属、退役军人及台胞、侨胞等特定群体，也应当提供专业化、精准化的公证服务。
（四）紧跟数字化转型与公证公信力提升
随着数字技术的快速发展，公证服务正在经历深刻的数字化转型，这为公证公信力提升带来了新的机遇和挑战。未来公证公信力建设必须充分考虑数字时代的新特征，将技术创新与制度创新有机结合，构建适应数字社会的公证公信力体系。
在线公证的规范发展是数字化转型的核心内容。司法部明确要求“积极推广在线公证服务”，推动建立全省统一的公证业务系统，完善信息查询共享机制，实现与相关部门系统的有效对接。在线公证模式不仅提升了服务便捷度，更通过全流程电子化记录，增强了公证程序的可追溯性与透明度，为公证效率与公信力的同步提升提供了技术支撑。然而，线上办理模式也带来了身份确认、电子证据固定等新型法律问题，这要求通过完善技术标准与操作规程予以制度性回应。
区块链等新兴技术的司法应用为公证服务创新提供了重要路径。区块链技术所具有的去中心化、不可篡改及可追溯等技术特性，与公证制度对安全性与可信度的内在要求具有高度契合性。当前部分公证机构已在电子数据存证等领域开展区块链技术应用探索，有效保障了电子数据的原始性与完整性。未来应进一步探索区块链技术在公证业务全流程中的深度应用，构建更加安全、透明的数字化公证服务平台。
信息共享机制的完善是数字公证发展的基础保障。司法部推动建立的信息查询共享机制，有助于显著提升公证机构的信息核查能力与工作效率，从源头上降低虚假材料带来的执业风险。在此基础上，应持续推进与公安、民政、自然资源、市场监管等部门的深度协作，推动全国性、多领域的公证信息查询互通，为公证实质审查提供权威、及时的政务数据支持，夯实数字时代公证公信力的信息基础。
四、公证公信力建设的未来展望与路径优化
基于规范与优质的双重维度，我国公证公信力建设应当立足于制度完善与实践创新，通过系统性改革推动公证制度在现代法治体系中发挥更大作用。未来发展方向应着重于以下三个方面。
第一，在理论创新层面，需构建与中国公证实践相适应的理论体系。应当突破传统证明价值的局限，确立以预防价值、服务价值和治理价值为核心的现代公证价值理论。同时，拓展公证法律关系理论的研究视野，将公证置于更广阔的法律关系网络中，系统分析公证机构与司法机关、行政机关、社会公众之间的权利义务配置。在此基础上，通过总结本土实践经验与借鉴域外有益成果，构建中国自主的公证学知识体系，为公证公信力建设提供理论支撑。
第二，在制度建设层面，应持续推进规范与优质的协同发展。规范建设着重于完善执业监管机制、统一业务标准、健全监督体系，为公证质量设定基准红线。优质服务则着眼于创新服务模式、拓展业务领域、提升队伍素质，通过服务体验增强公众信任。二者相辅相成，共同构筑公证公信力的制度保障与实践路径。
第三，在技术应用层面，需积极推进数字化转型与创新发展。在线公证的规范推广、区块链等新兴技术的司法应用、跨部门信息共享机制的完善，都将为公证公信力建设注入新的动力。数字技术的深度应用不仅提升公证效率，更通过技术赋能增强公证文书的可信度与权威性。
未来公证公信力建设应遵循体系化、精细化、国际化的发展方向。体系化要求各项制度措施协同配合以形成合力，精细化需要根据不同业务类型和当事人需求来设计差异化的公信力保障机制，国际化则要求我国公证制度与国际规则有效衔接以满足高水平对外开放的法治需求。
概括而言，公证公信力的持续提升有赖于规范与优质的双轮驱动，需要理论创新、制度完善与技术应用的三维支撑。通过构建现代化的公证服务体系，强化公证制度的纠纷预防功能，我国公证制度必将在法治中国建设中发挥更加重要的作用，为完善中国特色社会主义法治体系作出应有贡献。
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