陈文胜、向玉乔主编《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告（2025）》，社会科学文献出版社，2025，第72～100页。
摘要：盘活闲置农房是深化农村改革、推动乡村全面振兴的重要举措。本文基于对汨罗市、嘉禾县、汝城县等地的调研发现，湖南以宅基地制度改革为牵引，通过“三权”分置破除产权流动壁垒，打造多元业态，构建政府引导、集体整合、农户参与、市场运营的多元共治格局，实现城乡要素双向流动、乡村功能延伸及村级集体经济壮大与农民多元增收，为乡村振兴注入新动能。但实践中仍面临制度协同不足、文化保护与开发失衡、资金与村民意愿错位、农民主体作用发挥不充分、市场化运营能力薄弱等挑战。对此，需从深化制度创新、强化治理协同、推动文化赋能、完善政策支持、推进数字赋能入手，将闲置资源转化为乡村振兴有效动能。
关键词：闲置农房盘活；宅基地“三权”分置；城乡融合；湖南省
盘活利用闲置农房是深化农村改革、激活乡村资源的重要举措，也是破解城乡二元结构、推动乡村全面振兴的关键抓手。近年来，湖南立足省情实际，以宅基地制度改革试点为牵引，围绕城乡要素双向流动与乡村价值提升目标，将闲置农房作为连接城市需求与乡村资源的核心纽带，通过政策创新破除制度壁垒、市场运作激活资源价值、群众参与夯实治理基础，逐步形成政府引导有方向、市场参与有活力、村民受益有保障的盘活模式，推动农村沉睡资产转化为发展动能，为全国同类地区提供了湖南特色实践经验。
一、湖南盘活利用闲置农房的主要成效
湖南在盘活闲置农房过程中，始终紧扣资源变资产、资产变资本、农民变股东的取向，着力推动资源转化、治理优化与功能拓展，初步实现了闲置资产向发展动能的有效转变。从社会资源活化、社会主体协同、社会功能重构三个维度来看，湖南闲置农房盘活已从单一资源利用转向多元价值创造，在打通城乡要素流动渠道、优化乡村治理结构、延伸乡村功能、壮大集体经济、加快城乡融合等方面取得显著成效，为乡村全面振兴注入重要动能。
（一）闲置资源有效转化，城乡要素流动格局初步形成
从资源配置视角出发，湖南通过产权制度创新打破闲置农房流动性壁垒，使其从单一居住载体转变为承载城乡要素互动的复合型媒介，推动沉睡物质资源向经济资本、文化资本双重转化。通过制度设计、业态创新与要素对接构建城乡资源互通良性循环，让闲置农房成为破解乡村发展资源约束的重要突破口。
1.以产权制度创新破除资源流动壁垒
闲置农房盘活的核心前提是明晰产权、释放权能。湖南以宅基地制度改革为抓手，通过“三权”分置与房地一体确权构建制度保障。汨罗市作为全国宅基地改革试点，率先推行宅基地“三权”分置改革，明确所有权归集体、资格权属农户、使用权可按规定流转，从制度层面突破宅基地“村域封闭”限制，让农房资源具备市场化配置条件。
全省加快推进房地一体确权颁证，采用“技术为主、村组配合、乡镇协作”模式开展权籍调查，建立不动产权籍管理信息系统，实现农房权属“应发尽发、能发尽发”，从法律层面明确权属关系，为流转、入股等盘活方式扫清障碍。在制度支撑下，汨罗市2023年1—11月累计审批宅基地1236宗，其中原址翻建880宗、改建103宗，既有效控制新增宅基地，又显著提升存量闲置农房流动性。
2.“闲置农房+”多元业态激活资源价值
依托产权制度创新释放的潜能，湖南各地结合资源禀赋，将闲置农房转型为产业发展载体，形成“闲置农房+文旅”“闲置农房+康养”“闲置农房+产业”等多元业态，激活沉睡资产的实际经济效益。汨罗市立足屈原文化与端午习俗资源，依托闲置农房打造“青狮村智峰山航空飞行基地”“汨罗端午人家”等文旅项目，其中屈子祠镇“端午人家”民宿群将22栋闲置农房改造为独栋联动式民宿，保留“青砖黛瓦、飞檐翘角”的湘北民居特色，同步开发龙舟制作、包粽子等非遗体验项目，2023年获评“湖南省四星级旅游民宿”，年接待游客超20万人次，带动周边农户通过经营民宿、销售特色农产品实现增收。
嘉禾县聚焦产业需求，将闲置农房与本地农业产业升级相结合，晋屏镇下车村将闲置学校租赁给农业开发公司用于冷库建设，不仅解决该村200余人就业问题，村集体每年还可获得3.3万元租金和11.9万元企业分红，实现闲置资源与产业发展的精准对接。汝城县作为中国传统古村落保护区，实施“老屋唤醒行动”，坚持“修旧如旧、微改造、精提升”原则，累计修缮273栋古民居并转型为民宿、展陈馆、文化体验空间，土桥镇金山村通过开发2.11万平方米老屋资源，年举办文化活动120余场，接待游客3.86万人次，在保护乡土文化的同时带动200余户农户就近创业增收，成为乡村经济新增长点。
3.城乡要素双向流动格局逐步形成
闲置农房作为破解城乡二元结构的要素媒介，有效打通了城市资本、人才、技术与乡村土地、文化、劳动力对接的通道，推动城乡要素从单向虹吸向双向赋能转变。在资本下乡方面，汨罗市通过农房盘活吸引山东民生集团、“五号山谷”等城市资本与运营主体，打造文熙食品、天颐健养老等实体企业12家，带动800余人就业，人均年增收4万元以上；汝城县土桥镇龙潭桥村争取人居环境整治资金320万元、引入社会资本100万元，大坪镇隆兴村整理闲置土地建设28宗宅基地并筹集195.7万元用于基建与村集体发展，形成“财政补一点、村民出一点、社会投一点”的协同投入模式。
在基础设施联通方面，嘉禾县以闲置农房盘活为契机，构建县城集散中心、乡镇分拨站、村级配送点三级物流体系，同时以创建省级“四好农村路”示范县为抓手，打造县域1小时公路交通圈，目前该县乡镇通三级以上公路率达100%，行政村通畅率达100%，为城乡物资流通与人员往来提供便利。以农房为纽带的要素流动，不仅为乡村注入发展资金与技术，也让城市居民获得乡村休闲、康养、文化体验等需求满足，推动“城市反哺乡村、乡村服务城市”的共生型城乡关系逐步形成。
（二）治理结构持续优化，多元协同共治格局基本构建
乡村治理是实现乡村振兴的基础支撑，湖南在闲置农房盘活过程中，始终注重发挥政府、村集体、农户、市场等多元主体的作用，通过构建协同机制、强化组织纽带、创新动员方式，推动乡村治理从“单一管理”向“多元共治”转型，有效破解了分散农户与市场对接难、政策推行落地难、集体行动组织难等问题，形成了权责清晰、分工合理、协同高效的治理格局。
1.闲置农房盘活的多元共治网络持续完善
湖南在闲置农房盘活中构建起政府引导方向、集体整合资源、农户主动参与、市场赋能运营的治理架构，各主体权责明确、协同配合。政府层面主要承担规划引领和政策保障职能，如汝城县出台《进一步加强农村住宅风貌管理实施方案》，建立“农村建房一件事”机制，通过差异化奖补政策引导资源优化配置。汨罗市制定《汨罗市规范农村宅基地审批管理工作暂行办法》，构建县、乡、村三级联动管理机制，显著提升审批效率。
村集体充分发挥中介纽带作用，汨罗市弼时镇序贤村党支部牵头成立闲置房合作社，在2023年4月至2024年12月间成功流转41栋闲置农房，建立农户、合作社、企业三级流转机制，有效降低交易成本。市场主体负责专业化运营，汨罗市引入“五号山谷”等专业企业，创新租金保底、分红、就业创收的利益联结模式，盘活闲置农房386栋。农户通过民主议事机制参与决策，汝城县集益乡司背自然村通过18场“夜谈会”成功化解17起拆建矛盾，体现了基层民主协商的治理效能。
2.村集体与自治组织治理效能大幅提升
村集体与村民理事会等自治组织在闲置农房盘活中发挥着关键作用，通过赋权赋能显著提升了基层治理能力。在动员机制方面，各地充分发挥党员带头作用。汝城县塔林瑶族文化村党员组长率先拆除自家旧房，带动村民拆除旧房39栋64间，无偿提供闲置土地1300余平方米。汨罗市序贤村党员带头流转闲置农房，形成示范效应，带动41户村民积极参与。
在议事执行机制方面，自治组织建立规范化运作流程，汝城县要求村民理事会全程参与决策实施监督，采取先易后难、精准施策的工作方法。嘉禾县广发镇红鹰村通过村民理事会民主协商，一个月内完成90%征地合同签订，实现“零上访”“零事故”。以自治组织为纽带的治理模式避免了政府直接介入可能引发的矛盾，让村民在参与中感受到“自己是决策者”，增强了对乡村治理的认同感与责任感。
3.熟人社会动员与利益共享机制逐步形成
湖南在闲置农房盘活中创新运用熟人社会动员与利益共享绑定的双重机制，有效提升了乡村治理的凝聚力和持续性。在熟人社会动员方面，充分发掘乡土社会资源，汝城县依托“祠堂议事”传统，用村民熟悉的语言解读政策，消除信息传播障碍。汨罗市三江镇八景村邀请家族长辈参与村史陈列馆建设，通过讲述老屋历史增强文化认同。
在利益共享机制方面，建立多元化收益分配模式。汨罗市龙塘大屋通过合作社运营，农户可获得租金、分红等多重收益，村集体按比例提取管理费。汝城县土桥镇龙潭桥村优先雇佣本地劳动力，带动313名村民务工，发放劳务报酬225万元。将情感动员与经济激励相结合，有效破解了乡村治理“内卷化”问题，推动村民从“被动服从”转向“主动投入”，乡村社会组织凝聚力显著提升。
（三）乡村功能多元延伸，产业与文化融合效应显现
乡村功能的多元性是乡村振兴的重要标志，湖南在闲置农房盘活过程中，突破农房单一居住的传统定位，推动其向产业支撑、文化传承、公益服务等多元功能延伸，不仅让乡村成为宜居的家园，更成为宜业的空间、有魂的载体，实现乡村社会系统的再生产与可持续发展。
1.产业支撑功能显著拓展，乡村新兴业态不断兴起
闲置农房作为乡村产业发展的重要空间载体，为乡村一二三产业融合提供基础条件。湖南各地结合资源禀赋，将闲置农房与特色产业结合，形成“闲置农房+文旅”“闲置农房+农业配套”“闲置农房+新兴业态”等多元模式，推动乡村产业从传统种养向复合经营转型。在文旅融合领域，嘉禾县依托“湘菜之源”品牌，将闲置农房改造为湘菜文化展示馆、传统菜体验工坊，2024年普满乡农旅融合项目接待游客超5万人次，综合营收近1000万元。汨罗市长乐街社区将特色旧房改造为甜酒文化馆、非遗文创展示基地，年接待研学游客超5万人次，带动甜酒销售额增长30%。
在农业配套领域，汨罗市桃林寺镇拆除闲置农房2633户、总面积366764平方米，完成土地增减挂钩964.15亩，部分腾退土地用于农产品加工车间与仓储设施建设。嘉禾县普满乡利用拆危拆旧空间建设15个“四小园”共14000平方米，既改善村容，又为特色种植提供展示体验空间。
在新兴业态领域，汨罗市青狮村将闲置多年、占地2000余平方米的智源小学租赁给滑翔伞基地作接待中心，年获租金及分红6万元，带动周边餐饮、民宿发展；汝城县集益乡利用闲置农房发展电商直播基地，帮助农户销售白莲、茶叶等农产品。这不仅创造就业岗位，更提升乡村产业附加值，缓解“空心化”压力。
2.文化传承功能不断活化，乡土文化认同感持续增强
闲置农房作为乡土文化物质载体，承载乡村历史记忆与民俗传统。湖南在盘活中坚持保护为先，适度开发，通过修旧如旧与业态植入，实现文化传承与经济发展共生，避免文化符号异化。
在传统建筑保护方面，汝城县在“老屋唤醒”行动中，以原材料、原工艺修缮近千座古祠堂，土桥镇金山村古祠堂采用传统夯土技术与青砖灰瓦，保留飞檐翘角格局并转型为文化展陈馆，展示瑶族民俗与农耕文化。汨罗市屈子祠镇伏林村将闲置10余年、占地3300平方米的程林小学改造为蓝墨水农业发展公司，保留建筑风貌并设置农耕文化展示区，成为文化认同与乡愁体验场所。
在非遗与民俗活化方面，汨罗市以端午习俗世界非遗为核心，在屈子祠镇新义村盘活22栋闲置农房打造端午文化体验园，游客可参与龙舟制作、包粽子等活动，年接待游客超10万人次，带动村集体年增收80万元。汝城县塔林瑶寨利用闲置空地打造瑶族文化广场，定期举办歌舞表演、长桌宴，每年为村民小组新增集体经济收入6万元，传承瑶族文化。空间活化与文化赋能让闲置农房成为“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的载体，村民乡土文化认同感与自豪感持续增强，为乡村振兴注入文化动力。
3.公益服务功能逐步补齐，乡村生活品质明显提升
湖南在闲置农房盘活中兼顾经济收益与民生需求，将部分农房改造为公共服务设施，补齐乡村养老、文化、基础设施等短板，让乡村既宜业更宜居。在养老服务领域，汨罗市神鼎山镇乡贤将闲置厂房改造为老年养护公司，提供日间照料、康复护理服务，解决留守老人养老难题。全省多地探索政府补贴、村集体运营、村民互助模式，利用闲置农房发展互助养老。
在文化教育领域，汨罗市三江镇八景村将闲置村部改造成村史陈列馆，展示农耕工具与老照片，成为村民文化活动及青少年乡土教育场所；汝城县利用闲置农房建设村级文化活动室，配备图书、音响设备，定期组织电影放映、文艺演出。
在基础设施配套领域，汝城县大坪镇隆兴村拆旧建新时，同步新建通组公路800米、多功能晒谷坪2600平方米、生态停车场360平方米。汨罗市瞭家山社区建设集中式住房时，实现家家户户门前有花园、果园，还配套建设村级卫生室与幼儿园。公益服务功能的拓展，让乡村公共服务水平显著提升，村民生活便利性与幸福感持续增强，推动了乡村社会功能的整体提升。
（四）集体经济稳步壮大，农民增收渠道有效拓宽
壮大村级集体经济与增加农民收入是乡村振兴的核心目标，湖南在闲置农房盘活中，通过资源整合、业态培育、利益分配全链条设计，推动村集体从“无钱办事”向“有钱办事”转变，农民从单一务工增收向多元收益增收转变，形成集体与农户利益共享、风险共担的良性循环，为乡村可持续发展提供经济支撑。
1.村级集体经济增收路径不断拓展
湖南各地以闲置农房为造血载体，通过统一收储、合作经营、自主开发等方式拓宽增收渠道，改变依赖财政补贴的“输血”模式。在统一收储与合作经营上，村集体整合分散农房对接市场主体，汨罗市序贤村合作社整村收储41栋农房，对接山东民生集团发展文旅产业，按流转资产纯收入提取5%～10%提成。嘉禾县晋屏镇下车村将闲置学校租赁给农业开发公司建冷库，村集体年获租金3.3万元、分红11.9万元。
在自主开发与业态运营上，有条件的村集体自主发展产业，汝城县土桥镇金山村主导开发2.11万平方米老屋为文化体验空间与民宿，举办120余场文化活动，既增收又提供就业。嘉禾县普满乡统筹拆危拆旧空间建15个“四小园”，发展农旅融合产业，2024年全乡集体经济收入达416万余元，村均34.7万元。
在资源盘活与资产增值上，村集体通过拆旧复垦、指标置换变现，汨罗市罗江镇将100多宗碎片化宅基地整合开发，部分土地发展新业态、部分通过增减挂钩获指标收益。汝城县集益乡拆除9500平方米闲置用地，部分复垦获补贴、部分建公共与产业设施，提升集体资产价值。增收路径的拓展，让村级集体经济“筋强骨壮”，为乡村公益事业发展、基础设施建设提供资金保障，同时增强了村集体的凝聚力与号召力。
2.农民多元收益模式逐步形成
湖南在盘活中保障农民主体地位，构建租金、分红、就业、有偿退出多元收益模式，改变单一增收格局。在租金收益方面，农户出租农房或宅基地，汨罗市龙塘大屋农户每栋农房年收租金2000～5000元；汝城县对拆危旧房农户按50元/平方米给予补贴，让农户通过腾退获得收益。
在分红收益方面，农户以农房使用权入股，汨罗市文熙食品公司通过“合作社+企业+农户”模式，带动村民入股享10%利润分红，年增收超4万元。汝城县金山村农户以老屋使用权入股村集体文旅项目，按经营收益分红。
在就业收益方面，新业态提供大量岗位，汨罗市“端午人家”民宿群带动200余人就业；汝城县龙潭桥村盘活农房带动313名村民务工，发劳务报酬225万元。嘉禾县晋屏镇下车村冷库项目解决200余人就业。汨罗市推出宅基地有偿退出政策，永久退出农户最高获10万元购房奖励，暂时退出（10年不申新）最高获8万元奖励，试点期134户获奖励952.62万元。多元收益让农民财产性、工资性收入占比提升，抗风险能力与获得感增强。
3.利益分配机制持续完善
为确保集体经济增收与农民增收同步推进，湖南各地建立公开透明、公平合理的利益分配机制，明确集体与农户的收益分配比例，避免“富了集体、亏了农户”或“分了利润、失了发展”的情况。在分配原则上，坚持“谁投资、谁受益”“按劳分配与按要素分配相结合”，对自主出租模式，确保农民按合同约定获得稳定租金收益；对合作盘活模式，依据房屋、劳动力、资金等要素的边际贡献合理分成；对入股盘活模式，依照《中华人民共和国公司法》合理确定股权结构，确保农民享有“同股同权”的合法权益。
在分配方式上，各地根据实际情况采取“保底收益+按股分红”“固定租金+利润分红”等方式，保障农户基本收益的同时，让农户共享产业发展红利，汨罗市龙塘大屋采用“租金保底+利润分红”模式，农户先获得固定租金，再根据运营情况获得分红，避免市场风险导致的收益波动。嘉禾县红鹰村通过公开竞拍农房实现“收支平衡”，将竞拍收益按一定比例用于村民分红与集体公益事业。
在分配监管上，各地通过村集体经济“村社分账”、村务公开等方式，强化对利益分配的监督，确保分配过程公开透明，汝城县推行“阳光村务”，定期公开闲置农房盘活的收益与分配情况，接受村民监督。汨罗市建立村两委、乡贤理事会、村民代表三级议事平台，对利益分配方案进行民主决策，化解分配中的矛盾纠纷。完善的利益分配机制保障了农民合法权益，为集体经济持续发展留存资金，实现集体与农户的“双赢”。
（五）城乡融合步伐加快，社会网络与服务体系逐步健全
城乡融合是乡村振兴的必由之路，湖南以闲置农房盘活为纽带，推动城市人才、资本、技术等要素向乡村流动，同时加快乡村基础设施与公共服务建设，构建县城、乡镇、村庄功能互补、联动发展的社会网络，逐步缩小城乡差距，实现城乡要素双向流动、功能互补、协同发展。
1.城乡要素双向流动规模大幅增长
闲置农房盘活打破了城乡要素流动的制度壁垒与空间限制，让城市要素“下得去”、乡村资源“流得出”，形成“城市反哺乡村、乡村服务城市”的良性循环。在人才下乡方面，湖南各地通过政策引导、环境吸引，鼓励乡贤、大学生、退役军人、专业技术人才等返乡创业或服务乡村。汨罗市实施“新村民计划”，出台“人才新政52条”，向沿线村派驻52支工作队、188名科技特派员，吸引236名乡贤返乡创业，同时建立“乡村CEO”培育库，培育58名专业化运营人才，为闲置农房盘活与业态运营提供人才支撑。嘉禾县引导退役军人、返乡农民等返乡创业人员，盘活闲置农房发展农民专业合作社、涉农企业和家庭农场。
在资本下乡方面，城市工商资本通过租赁、合作、入股等方式参与闲置农房盘活。汨罗市吸引山东民生集团、“五号山谷”旅居企业等投资，形成企业开发、集体运营、农户参与的共赢链条，通过市场化手段盘活56.5万平方米闲置资源。汝城县土桥镇龙潭桥村引入社会资本100万元，大坪镇隆兴村引入社会资本参与宅基地整理与基建。
在技术下乡方面，城市的规划设计、运营管理、电商直播等技术向乡村延伸，汨罗市邀请专业团队设计集中建房点，采用规范建、标准建、内涵建、安全建的宅基地模式，使400多户村民住进统规统管、村民自建的集中建房点。汝城县引入专业设计团队，对古民居进行“微改造、精提升”，在保留传统风貌的同时，满足现代居住与经营需求。要素双向流动为乡村注入发展动力，让城市获得乡村的生态、文化、农产品等资源，推动城乡优势互补。
2.乡村基础设施互联互通水平持续提升
湖南以闲置农房盘活为契机，同步推进乡村交通、水利、电力、通信、环保等基础设施建设，补齐乡村发展短板，为城乡融合提供硬件支撑。在交通基础设施方面，各地加快“四好农村路”建设，打通城乡交通“最后一公里”，嘉禾县以创建省级“四好农村路”示范县为契机，大力推进等级公路建设，目前该县乡镇通三级以上公路率达100%，行政村通畅率达100%，打造县域1小时公路交通圈。汨罗市在集中建房点建设中，同步修建通组公路、生态停车场等，如大坪镇隆兴村新建800米通组公路、360平方米生态停车场等配套交通设施，以改善村民出行交通体验。
在市政基础设施方面，各地推进农村供水、供电、通信、污水垃圾处理等设施建设，实现城乡基础设施互联互通，汝城县集益乡两村组拆除腾地后，投入数百万元铺设排污管道与安装路灯，每平方米盘活成本达274元。汨罗市在集中建房点建设中，同步实现供水、供电、通信、排污“四通”，改善村民生活条件。
在产业基础设施方面，各地依托闲置农房盘活，建设农产品加工、仓储、物流等设施，服务城乡产业协同，嘉禾县晋屏镇下车村将闲置学校改造为冷库，为周边农业产业提供仓储保鲜服务。汨罗市归义镇通过闲置校舍改造建成“归义坊文化街”，同时配套建设农产品物流设施，构建县城集散中心、乡镇分拨站、村级配送点三级物流体系。基础设施的完善不仅提升了乡村的宜居性，也降低了城乡要素流动的成本，为城乡融合发展奠定硬件基础。
3.城乡公共服务均等化进程持续加快
湖南在闲置农房盘活中，注重推动城市优质公共服务向乡村延伸，通过资源下沉、模式创新等方式，缩小城乡教育、医疗、文化、养老等公共服务差距，让乡村居民享受与城市居民同等的公共服务。
在教育服务方面，各地通过“县管校聘”“集团化办学”等模式，推动城市优质教育资源向乡村辐射，同时利用闲置农房建设村级幼儿园或教学点，解决农村儿童“入学难”问题。嘉禾县通过盘活闲置农房承载教育资源下沉，创新“县管校聘”模式，有效缩小城乡教育差距。汨罗市在集中建房点配套建设幼儿园，方便农村儿童就近入学。
在医疗服务方面，各地推进县域医共体建设，利用闲置农房改造村级卫生室，提升乡村医疗服务能力。嘉禾县通过盘活闲置农房建设村级卫生室，推动县域医共体向乡村延伸，实现“小病不出村、大病不出县”。汨罗市在瞭家山社区集中建房点配套建设村级卫生室，配备专业医护人员与基本医疗设备。
在文化服务方面，各地利用闲置农房建设村级文化站、村史陈列馆、非遗展示基地等，丰富乡村文化生活。汨罗市三江镇八景村将闲置村部改造成村史陈列馆，屈子祠镇伏林村将闲置小学改造为农业发展公司并设置文化展示区。汝城县将古民居改造为文化体验空间，举办传统民俗活动。
在养老服务方面，各地利用闲置农房发展乡村养老产业，推动城市养老资源向乡村延伸。汨罗市引入社会资本将闲置农房改造为老年养护中心，提供专业化养老服务。全省多地探索城市老人下乡康养与农村老人互助养老模式，利用闲置农房建设康养院落，实现城乡养老资源互补。公共服务的均等化推进让乡村居民的生活品质显著提升，增强了乡村的吸引力与凝聚力，为城乡融合发展提供软件支撑。
二、湖南盘活利用闲置农房面临的现实挑战
尽管湖南在闲置农房盘活中取得了资源转化、治理优化、功能延伸等阶段性成效，但从实践推进来看，仍面临制度协同不足、文化保护与开发失衡、资金与意愿错位、农民主体作用发挥不充分、市场化运营能力薄弱等多重现实挑战。
（一）制度协同不足，跨部门治理效能多重受限
闲置农房管理涉及农业农村、自然资源、住建、林业、文旅等多个部门，各部门在权责划分、流程衔接、信息共享等方面的协同性仍有欠缺，导致制度层面存在产权流转不畅、治理效率偏低、监管覆盖不足等问题，要素流动的制度性成本居高不下，部分政策落地面临程序繁、效率低的困境，整体盘活效能受到制约。
从产权流转机制来看，部分地区仍存在流转限制与标准缺失，导致农房资源难以高效配置。汨罗市虽作为全国宅基地改革试点推行跨村镇流转机制，但部分偏远村庄因与国土空间规划冲突，仍出现“有地批不了”的情况，村民合理建房需求难以快速满足。同时，“隐性流转”如长期租赁、以房抵债等行为缺乏细化界定标准，《中华人民共和国土地管理法》虽明确“一户一宅”原则，但对这类非典型流转的法律边界、操作流程未作具体规定，基层在实际处理中易出现“不敢管、不会管”的困境。农户建房审批流程繁琐，汝城县农户反映，建房需向农业农村部门提交资格审查材料、向自然资源部门申请用地规划、向住建部门办理建设许可，多部门跑、材料重复提交的情况普遍存在，农转用办理耗时长、资格审批难成为常态，制度性壁垒增加了农房盘活的时间成本与沟通成本。
从跨部门协同来看，权责交叉与信息壁垒导致九龙治水格局，治理效能难以提升。汝城县农业农村部门负责农房盘活中的资格审查，自然资源部门审核用地规划，住建部门审批建设许可，权责虽有划分但衔接不畅，如农户因规划调整应变更审批事项时，需重新向多部门提交材料，流程重复且耗时。汨罗市虽建立了宅基地管理信息系统，整合了部分农房数据，但农业农村、自然资源、住建等部门的数据仍未完全打通，信息孤岛现象依然存在，如农房权属信息与规划审批信息无法实时共享，导致工作人员需手动核对数据，既增加工作量又易出错。部分政策间存在衔接漏洞，如文旅部门的三十米区域保护红线与自然资源部门的村庄建设规划缺乏统筹，汝城县部分古民居因处于保护红线内无法改造，又因村庄建设规划未预留新宅基地，陷入拆建两难的僵局。
从基层监管能力来看，执法力量薄弱与监管手段单一，难以实现农房动态管控。汝城县共有217个行政村，分散在2400平方公里的山区，县规建办虽组建了巡查工作组，但人员多为农经站、自然资源中心所的兼职人员，缺乏专业法律培训与执法设备，难以覆盖所有村庄。汨罗市虽尝试引入无人机巡查与卫星遥感技术，但基层执法人员对数字化工具的操作能力不足，且部分偏远地区信号较弱，技术监管难以发挥实效，导致未批先建、超面积建设等违规行为难以及时发现，往往在房屋封顶后才介入处置，拆除易引发干群矛盾，最终多以罚款后补办证件解决，形成违法事实合法化的恶性循环。同时违建查处流程复杂，乡镇无强制拆除权，需申请法院执行，耗时长达数月，进一步降低了监管的时效性与权威性。
（二）文化保护与开发矛盾突出，传统与现代适配难题待解
湖南拥有丰富的传统古村落与历史建筑资源，如汝城县有近千座古祠堂，汨罗市有大量承载端午文化的传统民居，这些资源是乡村文化的重要载体。但在闲置农房盘活中，文化保护与开发利用的矛盾日益凸显，主要表现为保护标准模糊、传统工艺与现代需求脱节、保护资金不足等问题。这些问题导致部分历史建筑保护难、开发更难，文化传承与经济发展难以平衡。
在保护标准与规划衔接方面，分类管控缺失与多规冲突，导致历史建筑改造陷入两难。当前全省尚未出台统一的历史建筑分类保护名录，对哪些建筑需严格保护、哪些可适度开发缺乏清晰界定，汝城县因此出现不敢改与过度改并存的现象。部分干部与村民因担心破坏文物或违反政策，对老屋修缮持保守态度，即使房屋存在安全隐患也不敢动工。个别项目为追求短期经济效益，将古民居改造为网红打卡点，擅自拆除原有墙体、改变院落格局，导致历史街区风貌丧失。同时多类规划间的冲突进一步加剧矛盾，如耕地保护红线、文旅部门30米区域保护红线与村庄发展需求难以协调，汝城县部分古民居因位于保护红线内无法增设卫生设施，不具备现代居住条件，村民只能搬离并申请新宅基地，而村落建设用地有限，旧房废弃又加剧用地紧张，形成保护限制开发、开发冲击保护的僵局。
在传统工艺与现代功能适配方面，技术断层与改造成本高，制约历史建筑实用价值提升。古民居保护应遵循“修旧如旧”原则，要求使用原材料、原工艺，如汝城县古祠堂修缮需采用传统夯土技术、青砖灰瓦，这类工艺不仅成本高，比现代工艺高30%～50%，且掌握传统技艺的工匠数量有限，修缮周期长达6-12个月。更关键的是，传统建筑的结构设计难以满足现代需求，汨罗市屈子祠镇部分改造后的古民居，因无法配套独立卫浴、集中供暖等设施，导致游客入住体验差，民宿入住率不足40%。历史建筑改造还需满足产权清晰、符合多规合一等前置条件，汝城县部分古民居因涉及多户共有产权，协调难度大，且部分建筑因建设年代久远，无原始规划图纸，需额外投入资金开展测绘与评估，进一步抬高了改造成本与门槛。
在保护资金支撑方面，财政压力与社会资本参与有限，难以覆盖大量历史建筑的保护需求。历史建筑保护依赖持续的资金投入，仅靠地方财政与村民力量难以承担，汝城县每年用于古民居修缮的财政资金约500万元，但全县需保护的未定级或保护等级较低的古民居超过500栋，平均每栋可获得的补贴不足1万元。尽管部分地区尝试引入社会资本，如汝城县金山村通过文旅项目吸引企业投资，但社会资本更倾向于选择区位优越、开发潜力大的古民居，对偏远地区的低级别建筑兴趣不高，导致这类建筑因缺乏资金支持，逐渐沦为危房，甚至面临倒塌风险，乡村文化传承面临断档危机。
（三）资金投入与村民意愿错位，可持续运营面临瓶颈
闲置农房盘活不仅需要对农房本身进行改造，还需配套建设水、电、路、排污、通信等基础设施，资金投入规模大。但当前县乡村三级财政支撑能力有限，村民自筹能力弱，加之部分村民因传统观念、补偿标准偏低等因素参与意愿不强，导致部分项目建得起、运营难，可持续性面临严峻挑战。
从资金投入来看，县级财政压力大与基建成本高，导致基础设施配套滞后。闲置农房盘活的基础设施投入远超县乡财政承载能力，汝城县集益乡两个村组拆除腾地后，仅铺设排污管道与安装路灯就投入数百万元，每平方米盘活成本达274元，而该乡全年涉农整合资金不足1000万元，难以支撑多个盘活项目。嘉禾县县级财政整合的农房盘活资金，平均每行政村仅能获得26.7万元支持，而一个中等规模的集中建房点，仅通组公路、晒谷坪、生态停车场等基础设施建设就需投入300万元以上，财政资金“杯水车薪”。传统村落“依山而建、居住分散”的格局，导致基础设施难以形成规模效应，进一步推高单位成本。汨罗市罗江镇部分闲置农房分散在丘陵地带，户均宅基地面积约100平方米，为实现管网全覆盖，需额外铺设管道3～5公里，成本比集中居住点高40%以上，部分项目因资金不足，只能暂缓基础设施建设，影响农房后续利用。
从村民意愿来看，传统观念与利益预期差异，导致参与盘活的积极性不高。部分村民受“乡愁”“宗族情感”“风水”等观念影响，对闲置农房流转或退出存在抵触情绪，汝城县集益乡部分村民即使政府承担全部改造费用，仍不愿拆除祖传老屋，担心破坏“宗族风水”。同时，宅基地退出补偿标准偏低，难以满足村民利益预期，嘉禾县部分村民反映，闲置宅基地退出补偿标准每亩约2万元，远低于国有土地征收价每亩约15万元和耕地占补平衡费用每亩约8万元，补偿不足以覆盖新房建设成本，导致多数村民选择保留闲置农房而非自愿退出。部分村民对盘活收益存在疑虑，担心企业赚大钱、自己得小钱，汝城县土桥镇部分农户因担心租金无法按时兑现，拒绝将农房流转给企业，宁愿让房屋闲置。
从运营可持续性来看，市场化运营能力薄弱与业态同质化，导致项目收益不稳定。多数闲置农房盘活项目由村集体或小农户自主运营，缺乏专业的策划、营销与管理能力，汨罗市部分民宿因缺乏线上推广渠道，客源主要依赖本地熟人介绍，旺季入住率不足60%，淡季更低至20%左右，年均净利润不足10万元。同时，业态同质化问题突出，汝城县多个古村落盘活项目均以“民宿+餐饮”为主，缺乏差异化体验，游客停留时间平均不足1天，人均消费低于200元，难以形成持续吸引力。而部分项目过度依赖政府补贴，一旦补贴到期，因运营收益无法覆盖成本，只能暂停运营，如嘉禾县某“农房+康养”项目，在政府补贴结束后，因客源不足、运营成本高，仅维持3个月就停止营业。
（四）农民主体作用未充分发挥，参与机制仍需优化
农民是闲置农房的所有权人，也是盘活工作的直接参与者与受益者，其主体作用的发挥直接影响盘活成效。但当前部分地区存在政策宣传不到位、村民参与渠道不畅、权益保障不充分等问题，导致农民被动参与甚至不愿参与，难以形成共建共治共享的良好局面。
在政策认知与规划告知方面，信息传递不及时与解读不透彻，导致村民对盘活政策理解偏差。部分偏远村庄因交通不便、信息闭塞，政策宣传难以覆盖，嘉禾县广发镇部分村民不清楚村庄建设区范围，仍倾向在村庄外缘或公路沿线新建住房，导致老旧农房闲置加剧，与拆旧建新的政策导向冲突。政策解读方式单一，多以张贴公告、召开大会为主，缺乏通俗易懂的案例讲解与互动交流，汝城县集益乡部分村民对宅基地三权分置、租金分红等政策术语理解模糊，担心流转后失去房屋所有权，对盘活工作持观望态度。规划告知不充分，部分项目规划方案未充分征求村民意见，汨罗市序贤村在农房流转过程中，因未提前告知村民后续产业布局，导致村民对引入的文旅项目存在疑虑，三户村民临时拒绝流转，影响项目整体推进。
在参与渠道与组织化程度方面，村民话语权不足与组织载体薄弱，导致集体行动难以形成。部分地区农房盘活方案由政府或企业主导制定，村民意见未被充分吸纳，汨罗市某农房加研学项目，企业最初计划将10栋农房改造为研学宿舍，但村民希望保留部分农房用于自住，因意见未被重视，导致项目推进延迟2个月。村民参与的组织化程度低，多数村庄依赖村民理事会开展动员，但理事会成员多为村干部兼职，缺乏专业培训，协调能力有限，汝城县塔林瑶寨在农房拆除过程中，因理事会未能及时收集村民诉求，导致2户村民与施工队发生冲突。村民缺乏专业技能支撑，在农房改造、业态运营等环节难以参与，汨罗市文熙食品公司虽优先雇佣本地村民，但因村民缺乏食品加工技能，需额外投入10万元开展培训，增加了企业成本，也降低了村民就业稳定性。
在收益分配与权益保障方面，分配规则不透明与监督机制缺失，导致村民利益难以保障。部分项目收益分配比例未明确约定，或约定后未公开公示，汝城县金山村的一个民宿项目，村集体与企业约定“企业占股60%、村集体占股40%”，但村民不清楚村集体分红如何再分配，担心村干部截留收益，多次到乡镇政府反映诉求。部分地区存在“重流转、轻保障”现象，汨罗市龙塘大屋虽建立了“租金保底+分红”机制，但因未签订长期合同，企业在运营不佳时擅自降低租金，村民维权困难。纠纷调解机制不完善，村民与企业、村集体之间的矛盾难以快速化解，嘉禾县晋屏镇下车村因冷库项目分红延迟，村民与企业产生纠纷，因缺乏专业调解力量，纠纷持续3个月才解决，影响村民参与积极性。
（五）市场化运营能力不足，资源整合与品牌建设滞后
市场化运营是闲置农房盘活从短期试点转向长期可持续的关键。但当前湖南部分地区缺乏专业运营主体，项目同质化严重，区域资源整合不足，品牌影响力有限，导致农房盘活的经济价值难以充分释放，难以形成持续的市场吸引力。
从运营主体与能力来看，专业团队缺乏与运营水平低，导致项目效益不佳。多数闲置农房盘活项目由村集体或小农户自主运营，缺乏专业的策划、营销、管理能力。汝城县土桥镇多个文旅项目，因未设计沉浸式体验业态，游客仅参观古民居后即离开，人均停留时间不足2小时，消费集中在餐饮，人均消费不足150元，项目年均净利润不足5万元。汨罗市部分民宿因服务不规范，如卫生条件差、接待流程混乱，回头客比例不足10%，远低于行业30%以上的平均水平。运营人才短缺问题突出，乡村难以吸引专业的策划、营销人才，嘉禾县普满乡“农旅”融合项目，因缺乏线上运营人才，仅能通过微信朋友圈推广，线上订单占比不足5%，客源局限于本地及周边城市。部分运营主体风险应对能力弱，2024年汨罗市因暴雨天气影响，多个民宿项目停业1个月，因未购买保险且缺乏应急方案，直接损失超20万元，难以恢复运营。
从资源整合来看，区域联动不足与产业结合不紧，导致集群效应难以形成。部分地区闲置农房盘活项目各自为战，未与周边资源形成联动，汝城县土桥镇金山村、塔林瑶寨均发展文旅项目，但未整合为古村落旅游线路，游客需分别规划行程，增加了出行成本，难以形成规模效应。项目与本地特色产业结合不紧密，未能借力产业优势提升竞争力，嘉禾县作为湘菜之源，拥有丰富的食材资源，但部分农房加餐饮项目未与本地预制菜产业联动，仅提供普通农家菜，未能形成湘菜体验特色，市场竞争力不足。跨村域资源整合困难，汨罗市屈子祠镇与长乐镇均有端午文化资源，但因分属不同乡镇，未能联合开发端午文化旅游带，各自运营导致资源分散，不能吸引跨区域客源。
从品牌建设来看，区域公用品牌缺失与推广力度弱，导致市场辐射力有限。当前湖南闲置农房盘活项目多以“小众特色”为主，缺乏统一的区域公用品牌，汨罗市“端午人家”、汝城县“老屋唤醒”等品牌虽在区域内有一定知名度，但未形成“湘”字号整体品牌，难以吸引省外客源。品牌推广渠道单一，多依赖地方政府举办的推介会，缺乏市场化的营销推广，嘉禾县“农房+康养”项目虽具备温泉资源优势，但因未与主流旅游平台合作，线上搜索曝光量不足1万次，远低于同类竞品。品牌内涵挖掘不足，部分项目仅注重“外观改造”，未深入挖掘文化内涵，如汝城县部分古民居改造项目，仅保留建筑外观，未展示瑶族民俗、农耕文化等内容，导致品牌缺乏文化支撑，无法形成持续吸引力。
三、湖南进一步盘活利用闲置农房的对策建议
针对当前湖南闲置农房盘活面临的制度协同不足、文化保护失衡、资金意愿错位等突出矛盾，要从制度创新、治理协同、文化赋能、政策支持、数字赋能五个方面系统发力，聚焦城乡要素流动、治理共同体构建、文化传承等目标，推动闲置农房盘活从破局起势向提质增效转型，切实将沉睡资源转化为乡村全面振兴的有效动能。
（一）深化制度创新，构建城乡统一的要素配置体系
制度创新是破除城乡要素流动壁垒的核心抓手，只有通过完善产权流转机制、健全跨部门协同制度，才能降低要素流动的制度性成本，让闲置农房真正成为连接城乡资源的纽带。
1.细化宅基地“三权”分置实施规则，规范流转秩序
进一步明确宅基地所有权、资格权、使用权的权能边界，制定使用权流转的具体管理办法，对流转期限、适用范围、收益分配比例作出明确规定，避免因规则模糊导致的流转纠纷。针对跨村镇流转需求，探索建立“宅基地指标县域周转池”，允许乡镇间调剂使用闲置农房对应的宅基地指标，且优先用于乡村产业发展与公共服务设施建设，破解“村域封闭”限制。针对长期租赁、以房抵债等“隐性流转”行为，制定统一的界定标准与操作流程，规范流转合同签订、备案管理等环节，明确流转双方的权利义务，保障农户在流转过程中的合法权益，避免出现“流转后失权”风险。
2.健全跨部门协同机制，提升审批效能
闲置农房盘活涉及多部门职责，要打破“九龙治水”格局，组建县级闲置农房盘活联席会议，整合农业农村、自然资源、住建、文旅等部门职能，明确各部门在农房确权、规划审批、流转监管等环节的权责清单。推行“一窗受理、并联审批”模式，将农房盘活涉及的审批事项整合至一个窗口办理，公开审批流程、材料清单与办理时限，避免农户“多头跑、重复交材料”。建立跨部门信息共享平台，整合农房权属、规划红线、执法记录等数据，实现“一网通办”，同时推动该平台与农村产权交易平台对接，为农房流转提供线上撮合、合同鉴证、资金结算等一站式服务，提升要素配置效率。
3.强化基层执法保障，严格使用监管
基层执法能力薄弱是导致违规建设、超面积使用等问题的重要原因，应加强执法队伍建设，定期组织乡镇执法人员培训《土地管理法》《民法典》及农房流转相关政策，重点提升对“隐性流转”“违规改建”等复杂问题的处置能力。为基层执法队伍配备测绘仪、录像机等设备，规范执法流程与文书制作，确保执法过程留痕可溯。创新监管方式，推广汨罗市“无人机巡查+遥感卫星数据”的监管模式，对农房使用状态进行周期性扫描，在违规行为初始阶段及时介入处置，避免“房屋封顶后才查处”的被动局面，防止“违法事实合法化”的恶性循环
（二）强化治理协同，构建多元主体共建共治机制
治理协同是激发多元主体参与动力的关键，通过赋能村集体、激活村民参与、保障各方权益，构建“政府引导、集体统筹、农户参与、市场运营”的共治格局，强化乡村治理共同体的凝聚力，让闲置农房盘活成为推动乡村治理升级的重要载体。
1.赋能村集体，发挥中介纽带作用
村集体与村民理事会、合作社是连接分散农户与市场主体的核心力量，要进一步赋予其资源整合、利益协调、项目对接的职能。支持村集体成立强村公司或专业合作社，统一收储农户闲置农房，通过标准化改造后对接市场主体，降低农户与企业的交易成本。推广汝城县“村民理事会+党员带头”的动员模式，由理事会成员上门宣讲政策、收集群众诉求、监督项目实施，党员率先流转自家农房形成示范效应，带动更多农户参与。赋予村集体规划参与权与收益分配建议权，在引入市场主体前，由村集体组织村民协商确定业态方向、收益分成比例，平衡各方利益诉求。
2.创新村民参与机制，激发内生动力
村民是闲置农房的所有权人，主动参与是盘活工作可持续的基础。设计“行为积分”与“实物兑换”的激励体系，对参与拆旧建新、闲置农房流转的村民给予资金补贴或建材奖励，对参与农房管护、环境整治的村民给予积分奖励，积分可兑换生活用品或集体收益分红，增强村民参与的获得感。发挥“熟人社会”优势，由老党员、家族长辈、乡贤组成“劝导队”，通过“夜谈会”“祠堂议事”等非正式场合解读政策，用村民易懂的语言讲清盘活收益与风险，缩小政策认知鸿沟。建立村民参与式规划机制，在制定本村农房盘活规划时，组织村民通过村民代表会议、屋场会等形式发表意见，明确建设范围、业态类型等关键内容，让村民真正成为“主人翁”。
3.完善利益联结与纠纷调解，保障各方权益
公平合理的利益分配与高效的纠纷调解是维持共治格局的关键。要明确不同盘活模式下的利益分配规则，自主出租模式确保农户按合同约定获得稳定租金；合作经营模式依据房屋、资金、劳动力等要素的边际贡献合理分成；入股模式依照《公司法》确定股权结构，保障农户“同股同权”。村集体收益提取比例控制在10%以内，且主要用于乡村基础设施完善与公益事业发展，定期公开收支情况接受村民监督。建立“村理事会调解+乡镇司法所仲裁”的两级纠纷调解机制，及时化解农房流转、改造中的矛盾，避免纠纷升级影响项目推进，维护乡村治理秩序稳定。
（三）推动文化赋能，建立分级分类的保护开发机制
文化赋能是实现传统与现代平衡的核心，要通过分类保护、技术适配、多元投入，让闲置农房成为乡土文化传承的物质载体，避免文化符号异化，在保护乡愁记忆的同时激活经济价值，实现文化保护与乡村发展的共生共赢。
1.制定分级分类保护名录，明确差异化管控要求
依据历史价值、建筑年代、保存状况，将闲置农房划分为“重点保护类”“适度开发类”“一般利用类”，实施差异化管控。“重点保护类”主要包括国保单位、承载重大历史记忆的古建筑，禁止商业开发，仅允许开展抢险修缮，维护建筑原貌与历史格局；“适度开发类”指结构稳定、具有地域建筑特色的传统民居，可改造为民宿、文创空间、非遗工坊等业态，但要保留主体结构、传统工艺与风貌特征，改造方案需经文化和旅游部门审核；“一般利用类”为普通老旧农房，可根据实际需求增设现代设施，但应符合村庄整体风貌协调标准，避免与乡土风格脱节。要同步制定“开发禁止事项清单”，明确严禁拆除主体结构、改变传统格局等行为，确保文化传承不跑偏。
2.推动传统与现代适配，平衡保护与实用需求
传统建筑的现代功能适配是盘活的难点，应创新改造模式，推广“核心区原貌保护+周边配套新建”的思路。在古民居保护红线内严格保留建筑原貌，不进行功能性改造；在周边规划建设卫生设施、停车场、仓储空间等配套用房，满足现代居住与经营需求，避免直接改造古民居破坏历史风貌。制定传统建筑修缮技术标准，推荐使用本地传统材料与工艺，如汝城的夯土技术、湘南的青砖灰瓦，同时鼓励采用环保节能的新型材料替代稀缺传统材料，降低修缮成本。支持引入本地工匠参与修缮工作，既传承传统技艺，又为村民创造就业机会，强化村民对乡土文化的认同。
3.构建多元投入机制，保障文化保护可持续
文化保护需长期资金支撑，要整合政府、社会、集体、农户多方力量。政府层面，整合文保专项基金、涉农资金，对“重点保护类”农房修缮给予全额或差额补贴；对引入社会资本参与“适度开发类”农房盘活的项目，给予税收减免、贷款贴息等政策支持。社会层面，设立“乡土文化保护公益基金”，吸引企业、社会组织、个人捐赠，资金专项用于传统建筑修缮与文化传承活动。集体与农户层面，鼓励村集体从农房盘活收益中提取一定比例资金，用于本地文化保护；引导农户在农房改造中自愿保留文化元素，对主动保护传统构件的农户给予奖励，形成政府主导、社会参与、集体补充、农户响应的多元投入格局。
（四）完善政策支持，构建可持续的投入与收益分配机制
政策支持是保障闲置农房盘活长效推进的基础，通过拓宽筹资渠道、优化收益分配、培育运营主体，破解资金短缺与可持续运营难题，让农户、集体、企业在盘活中各得其所，形成投入有保障、收益有预期、运营能持续的良性循环。
1.拓宽多元筹资渠道，破解资金约束
打破“政府独投”模式，构建政府引导、社会参与、集体自筹、农户自愿的多元投融资格局。政府层面，设立省级闲置农房盘活专项扶持资金，对验收通过的重点村和企业给予奖励，对村集体统一流转农房达到一定规模的给予专项补贴；整合美丽乡村建设、文旅融合等涉农资金，优先向农房盘活项目倾斜。社会资本层面，出台激励政策，鼓励工商资本以合作经营、产权入股等形式参与，对投资规模大、带动效应强的项目给予税收减免、用地指标奖励；引导金融机构开发“农房盘活贷”，政府性融资担保机构提供担保增信，降低融资成本。集体与农户层面，支持村集体通过市场化运作拓宽收入渠道，如公开竞拍闲置农房使用权；鼓励农户自愿自筹部分资金参与农房改造，或通过有偿退出获得补偿收益，减轻财政压力。
2.优化收益分配机制，保障各方共赢
建立保底收益、按股分红、就业创收的多元收益模式，确保农户稳定增收、集体经济发展壮大、企业获得合理回报。对农户，自主出租的按合同约定收取租金，入股合作的享受保底租金与利润分红，参与项目服务的优先获得就业岗位，实现租金、分红、工资三重收益。对村集体，从农房流转或合作经营中提取收益，主要用于完善基础设施、发展公益事业，部分用于村民二次分红。对企业，在保障农户与集体基本收益的前提下，获得运营利润，同时可享受政策补贴，降低经营风险。建立收益动态调整机制，根据项目运营效益、物价上涨情况适时调整租金与分红比例，让农户持续分享资产增值红利。
3.培育专业化运营能力，提升项目竞争力
运营能力薄弱是部分项目“建得起、运营难”的主要原因，应加强运营主体培育与品牌建设。开展“乡村CEO”“农房运营管家”培训，培养一批懂策划、会营销、善管理的专业化人才，为项目提供业态设计、品牌推广、客户服务等支撑。支持运营主体与高校、科研院所合作，引入专业团队打造特色业态，避免同质化发展，如结合地域文化开发“农房+非遗体验”“农房+红色研学”等项目。推动区域品牌建设，整合各地特色农房盘活项目，打造“湘村农房”等省级公用品牌，通过农博会、农民丰收节等平台集中推介，提升市场影响力与客源吸引力。
（五）推进数字赋能，提升农房盘活管理效能与服务能力
数字赋能是提升闲置农房盘活精准度与效率的重要手段，通过建设一体化管理平台、强化动态监管、优化数字服务，实现农房“全生命周期”智能化管理，打破信息壁垒，降低交易成本，让数字技术成为城乡要素高效配置的助推器。
1.建设全省统一的闲置农房管理平台，实现资源信息集成
由省级统筹、县级具体实施，搭建覆盖全省的闲置农房全生命周期管理平台，整合房屋权属、位置坐标、结构状况、流转记录、运营数据等信息，建立标准化数据库。平台应具备“一图统览”功能，直观展示闲置农房分布与利用状态。开发“一键匹配”功能，根据需求方的业态方向、面积要求等，智能推荐适配房源。对接农村产权交易平台，提供线上挂牌、合同签订、资金结算等服务，实现“线上撮合+线下交割”闭环。推动平台与宅基地管理信息系统、不动产登记系统数据互通，避免信息重复录入，提升管理效率。
2.运用数字化技术强化监管，实现动态精准管控
融合卫星遥感、无人机巡查、地理信息系统等技术，对闲置农房使用状态进行周期性监测，自动识别“未批先建”“超面积改造”“破坏历史建筑”等违规行为，实时推送预警信息至乡镇执法人员，确保及时现场核查处置，避免“事后补救”。建立农房盘活效能评估模型，通过大数据分析项目运营收益、就业带动、文化传承等指标，为后续政策调整与项目优化提供数据支撑。推行“电子围栏”管理，对“重点保护类”农房划定电子保护红线，一旦监测到违规施工立即预警，强化文化保护力度。
3.拓展平台公共服务功能，提升便民服务水平
平台要兼顾管理与服务功能，增设政策解读、项目申报、技能培训、纠纷调解等模块，为农户、村集体、运营主体提供一站式服务。对农户，提供流转合同范本下载、政策咨询问答、收益查询等服务。对村集体，提供项目申报入口、收益公示模板、村民意见征集通道。对运营主体，提供市场需求分析、客源对接、行业培训等支持。考虑到农村老年群体较多，推进平台“适老化”改造，简化操作流程，同时在乡镇政务服务大厅设立线下代办点，安排专人协助老年人使用平台，避免数字鸿沟，确保所有群体都能共享数字赋能成果。
参考文献：略
作者简介：湖南师范大学中国乡村振兴研究院课题组；成员：陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师，研究方向为三农问题与乡村振兴；陆福兴，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授，研究方向为农业政策法律、农业安全；胡扬名，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授，研究方向为公共服务、城乡治理；瞿理铜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院副教授，研究方向为区域发展与城乡规划；谢宗藩，湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕导，研究方向为农村经济、乡村治理；程中培，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教师；张宁，湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生，研究方向为乡村治理；胡泽平，湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生，研究方向为乡村治理。来源：陈文胜、向玉乔主编《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告（2025）》，社会科学文献出版社，2025，第72～100页。
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