低空经济 通用航空 无人机

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无人机外卖配送、城市巡检等低空应用正日益普及，然而，随着这片低空空域日渐忙碌，怎么飞、谁来管、能飞多高等问题，成为了低空经济发展的“必答题”。今年全国两会，全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵提出，应从产业促进法的角度完善法治，让低空经济在规则框架内有序腾飞。

吕红兵指出，低空经济是新质生产力的重要组成部分。2021年，低空经济首次被写入《国家综合立体交通网规划纲要》；2024年，党的二十届三中全会进一步提出“发展低空经济”，这一年也被称为“低空经济元年”。如今，无人机已从“玩具”转变为“工具”，广泛应用于外卖配送、医疗急救、城市巡检、农业测绘等领域，但随之而来的空域紧张、管理困难等问题也逐渐显现。

他认为，我国虽已形成以民用航空法为核心，以通用航空飞行管制条例、无人驾驶航空器飞行管理暂行条例等为支撑的法律框架，但这些规定主要针对传统民航。低空经济涵盖制造、飞行、保障、服务等多业态，是面向科技与产业趋势的新概念，应当通过专门立法来激发其活力、发挥其功能。吕红兵建议，基于我国低空经济的发展现状和需求，该领域的基本法应采取更加侧重促进型的立法模式。

在空域高度上，吕红兵指出，目前国内普遍采用真高1000米以下作为低空空域的参考标准，如《国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》就有“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下”的表述。《国家空域基础分类方法》则将空域分为A至W七类，将G、W类空域列为非管制空域。他认为，应结合真高及标高等概念对低空空域绝对高度予以明确，且在低空绝对高度设定上，以不影响民航公共运输飞行为原则，拓展低空的空域范围，平衡公共安全维护、交通管制便捷、资源高效利用之间的关系。

对于低空空域的权属问题，吕红兵指出，现行民用航空法、无人驾驶航空器飞行管理暂行条例，甚至宪法、民法典，均未对低空空域的归属作出明确规定。民法典虽未将空域、航道、频道等列入国有财产范围，但其第246条做了概括性规定——“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”他认为，在低空经济促进立法中，可以直接规定国家对低空空域的所有权，从源头上厘清权利属性。

吕红兵强调，安全是低空经济发展的底线，必须依法确立安全为先原则，坚持“管得住”才能“放得开”，并将这一原则贯穿于航空器制造与登记、运营资质与许可、基础设施建设与运营、交通规则制定与监管、数据采集与合规等全过程。他以数据安全为例指出，目前相关规定主要依赖《民航数据管理办法（试行）》等规范性文件及行业标准，这些文件在法律层级上较低、强制力不足，且在内容上存在数据分类重叠、应用场景规范缺失等问题。因此，有必要通过更高效力的立法予以提升和完善。

在管理权限方面，吕红兵指出，新修订的民用航空法规定由“国家空中交通管理机构”管理全国空域资源，相关表述为低空空域的管理留下了灵活的制度空间。实践中，中央空管委已于2024年授权合肥、深圳等六个城市，对其600米以下空域进行部分管理试点。他认为，吕红兵认为，将低空空域使用作为国家空中交通管理机构授权下的地方事权，存在合理性、可行性。

在应用拓展与支持保障方面，他提出，政府应依据法律中“促进低空经济发展”的导向，系统推动其在医疗救护、物流配送、文旅旅游等领域的应用，并制定配套规则。同时，他建议：加强产业统筹规划，明确各部门职责；鼓励成立行业协会与产业联盟；发挥国资引导作用，完善投融资服务；加大技术创新与知识产权保护力度；支持标准体系与试验平台建设；并深化国际合作，以推动产业高质量发展。

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