31省预算观察：定量老线索，定性新变化|政府性|税收收入|财政

文：华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：高拓

核心观点

31省2026年预算报告已全部公布。我们将31省分为6个经济大省/重点化债12省/中13省三大区域，分别做定量、定性观察。

由三条老线索（收入目标、卖地收入预期、项目情况），可得定量结论：

1、公共财政收入增速有望自2009~2011年以来首次连续两年回升（目标增速2.7%，2025年实际为2.4%，2024年实际为1.7%）。其中，6大省边际承压（2.4%，2025年实际2.7%），重债12省更乐观（2.9 %，2025年实际2.8%），中13省最亮眼（3.2%，2025年实际3.1%）。

2、卖地收入恢复增长压力较大（政府性基金收入目标增速-1.2%，2025年实际为-8.2%、目标为0.1%）。其中，6大省边际最乐观（-2.4%，2025年实际-10.7%，预算-5.3%），重债12省（-1.2%）较2025年实际（-0.7%）、预算（0.7%）增速均调降，中13省（0.4%）较2025年预算增速（10%）大幅调降。

3、优质项目逐渐匮乏，“经济大省挑大梁”压力不小。三大区域重大项目计划投资目标（与基建增速对应较好）均设定负增：17省可得样本下，中13省下调幅度最大（2025年1.9%，2026年-3%），重债12省下调幅度也较大（2025年3.6%，2026年-1.1%），6大省下调幅度最小，但也接近4个百分点（2025年3%，2026年-0.7%）；6大省当中，除广东增速设定为正（5%，2025年0%）以外，其余5省增速均为持平2025年或下滑。

关注各省共性的新增、加力表述，可得定性结论（常规稳增长、调结构、防风险、促改革相关表述信息增量模糊，难以捕捉财政政策施力方向的边际变化）：

1、“规范税收优惠、财政补贴政策”是共性新增点，实际税率持续回升可期。

2、“投资于人”是共性加力点，财政用于民生类支出比重或进一步提升（基建类支出持续承压）。

3、“清欠”专项债将继续发行，节奏或更前置，规模或会更高（部分省份表述为“任务艰巨”、“资金需求大”、“需求大幅增加”）。

风险提示：地方预算与执行存在差异，两会收入、债务目标设定超预期。

报告目录

报告正文

一、为什么看地方预算？重要性和紧急性兼具

（一）地方预算的重要性

全国财政每花100块钱，地方花86块，中央只花14块（仅考虑一本账公共财政；若考虑二本账政府性基金，地方支出占比更高）。

（二）地方预算的紧急性

全国两会将披露全国完整预算，资本市场将交易预期差；当前由地方预算可初窥预算总盘子、结构特征，调整政策预期。

二、地方预算怎么看？把握三个重点

（一）区域上，重点看6个经济大省

经济决定财政，比较七大经济指标占比（社融、贷款、GDP、固投、基建、社零、卖地收入），将31省分为三大区域：

官方指定-6个经济大省（下称6大省，广东、江苏、浙江、山东、河南、四川），七大经济指标占比平均45%+。

“35号文”划定- 重点化债12省（下称重债12省，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏），七大经济指标占比平均不到20%（最高为基建，25%）。

其他-中13省（上海、北京、河北、安徽、湖北、福建、山西、陕西、湖南、江西、新疆、海南、西藏）。

（二）指标上，重点看收入端

为什么重点看收入端？直接看支出端或有偏差：支出=收入+中央补助+债务+结转结余及调入资金，当前时点部分省份上级补助收入预算数、债务收入预算数仅为提前下达数、并非全年数（不包括中央未告知、无法编入预算的转移支付补助），使其支出增速目标较2025年执行数异常偏低。

如北京在预算报告中提到，“按全国预算编制统一要求，目前仅将中央提前下达的转移支付和债券资金列入年初预算，全市一般公共预算支出8600.2亿元，增长2.4%，后续在年度执行中还将积极争取中央财政支持，预计全年支出规模将能实现稳定增长”……“（二本账）后续在年度执行中还将积极争取新增专项债券和超长期特别国债等中央资金，预计全年支出规模将进一步增加”。

收入端看什么？

一看收入目标：一本账收入（约85%是税收）目标——预算执行的严肃性较强，可基本锚定地方财政全年收入；

二看卖地收入预期：二本账收入（约90%是卖地收入）目标——预算执行的严肃性相对弱，可反映地方对卖地收入的预期变化；

此外，“资金跟着项目走”，关注项目相关表述；“经济大省挑大梁”背景下，尤其关注大省重大项目情况。

（三）定性上，重点看新变化

关注各省共性的新增、加力表述（常规稳增长、调结构、防风险、促改革相关表述信息增量模糊，难以捕捉财政政策施力方向的边际变化）。

三、定量篇：三条老线索

（一）收入目标：公共财政收入增速有望自2009~2011年以来首次连续两年回升

31省一本账收入（约85%是税收收入）目标增速2.7%（2025年实际为2.4%、目标为3%）。其中，6大省边际承压（三大区域中唯一较2025年实际、预算增速均调降），重债12省更乐观，中13省最亮眼（6大省/重债12省/中13省同比分别为2.4%/2.9%/3.2%（2025年实际为2.6%/2.8%/2%，目标为2.7%/2.8%/3.1%））。

我们对2026年地方实现收入目标有信心，公共财政收入增速有望自2009~2011年以来首次连续两年回升（2025年实际为2.4%，2024年实际为1.7%）：如《财政的三个年度级别转折——12月财政数据点评》中所述，2025年，税收收入或已通过牛市、反内卷两条路径打破了2021年以来的负反馈，2026年有望持续正反馈。

（二）卖地收入预期：卖地收入恢复增长压力较大

需要注意，卖地收入偏离预算目标（二本账收入增速目标）是常态，预算目标仅作预期参考（二本账以收定支、预算执行不严；如图8所示，已连续4年大幅不及预算）。

31省二本账收入（约90%是卖地收入）目标增速-1.2%（2025年实际为-8.2%，目标为0.1%）。河南预算报告中的判断较具代表性：“房地产市场仍处于调整期，推动全面止跌回稳尚需时日，全国国有土地使用权出让收入、房地产相关税收收入恢复增长压力较大”。

其中，6大省边际最乐观（三大区域中唯一较2025年实际、预算增速均调增），重债12省较2025年实际、预算增速均调降，中13省较2025年实际增速调增，但较2025年预算增速大幅调降（6大省/重债12省/中13省同比分别为-2.4%/-1.2%/0.4%（2025年实际为-10.7%/-0.7%/-7.9%，目标为-5.3%/0.7%/10%））。

（三）项目情况：优质项目逐渐匮乏，“经济大省挑大梁”压力不小

作为近年来基建增速较快的地区（2025年同比15.6%），新疆在预算报告中表露了对项目的担忧：“预算执行率低的主要原因是，各地优质项目逐渐匮乏，可实施项目减少，形成专项债券结余”。

如我们在《“开门红”的三条财政线索：收入、债务、项目》中所述，一个重要的项目相关指标是大省重大项目计划投资增速：2025年各省重大项目计划投资增速和基建增速对应较好，而广东、江苏等经济大省重大项目计划投资增速设定较低。

2026年，三大区域重大项目计划投资目标均设定负增：6大省目标增速-0.7%（2025年为3%），其中除广东增速为正（5%，2025年0%）以外，其余5省增速均为持平2025年或下滑（江苏（1.8%）、河南（0%）为持平，浙江（-4.3%，2025年12%）、四川（-3.7%，2025年3.9%）、山东（-2%，2025年0%）为下滑）；中13省（河北、福建等9个可得样本）目标增速-3%（可得样本按GDP加权平均（下同），2025年为1.9%（8个可得样本）；重债12省（天津、内蒙2个可得样本）目标增速-1.1%，2025年为3.6%（4个可得样本）。

四、定性篇：三个新变化

（一）“规范税收优惠、财政补贴政策”是共性新增点，实际税率持续回升可期

违规税收优惠、财政补贴是2021年以来税收收入增速下行的重要原因之一：如我们在《地方保护的“衡量”——基于税收尺度的定量研究》中所述，地方各级政府会在同级政府之间进行税收竞争，表现为通过实施税收优惠政策来降低企业税收负担（增值税和企业所得税是主要对象），导致实际税率偏低——我们构建的税收竞争指数接近过去30年最大值，反映了统一大市场的必要性。

2025年，违规补贴得到了反内卷政策的纠正。如财政部副部长廖岷1月20日所述，“对于个别地方可能存在的违规补贴行为，中央政府高度重视、坚决纠正。2025年，财政部已经会同有关部门组成了跨部门专班，对地方财政补贴开展专项整治。下一步，财政部将持续完善专班工作机制，加强信息共享和监管协同，健全财政补贴规范管理制度体系，深入推进清理规范工作。同时，也会压实属地责任，加强监督管理，对违规问题发现一起、纠治一起，坚决整治‘内卷式’无序竞争。”

从各省2026年预算报告表述看，“规范税收优惠、财政补贴政策”也是最明显的共性新增点之一，2026年实际税率持续回升可期。如我们最关注的优惠型省份（税收竞争指数高，上市公司返还高：湖南、山东、福建、河北、广西、湖北、重庆；这些省市的地方保护倾向或最高，加快落实统一大市场要求或较迫切）当中，湖南（税收竞争指数、上市公司返还均为31省最高）给出了清晰信号，可作为各省风向标：清理规范税收优惠、财政补贴政策，深化预算绩效管理，加强大数据常态化监测分析，加大财会监督力度，严肃财经纪律……推动构建统一大市场。规范税收优惠政策，健全财政补贴政策体系，坚决遏制“内卷式”竞争。

（二）“投资于人”是共性加力点，财政用于民生类支出比重或进一步提升（基建类支出持续承压）

2025年财政支出结构出现重大转折，即从投资于物转向投资于人，一个重要体现是一本账基建类支出遭到明显挤压：三项典型基建类支出（城乡社区+农林水+交通运输）同比仅-7.8%（2024年为7.3%）；作为对比，三项典型民生类支出（社保就业+卫生健康+教育）同比4.5%（2024年为1%），科学技术支出同比4.8%（2024年为6.3%）。

展望2026年，我们提示关注财政“投资于人”的进一步深化，财政用于民生类支出比重或进一步提升（基建类支出持续承压）。

中央层面，1月20日廖副部长提出“持续优化支出结构，确保资金用在紧要处。打破‘基数+增长’支出固化格局，积极运用零基预算理念，大力压减低效无效支出，把更多的财政资金用在提振消费、‘投资于人’、民生保障等方面，多渠道增加居民收入”。

各省2026年预算报告当中，“投资于人”也是共性加力点。如6大省当中，山东提出“确保全省民生支出占比稳定在80%左右”，江苏提出“加力‘投资于人’，安排教育、社会保障、卫生健康等支出756亿元，较上年同比增长4.2%”，重债12省当中，甘肃提出“调整优化财政支出方向，把更多资金用在扩大内需、投资于人、民生发展等方面”等。中13省当中，海南提出“更深层次落实过紧日子要求，加大对现代化产业体系建设、重点民生保障等领域投入，推动更多资金投资于人”。

（三）“清欠”专项债将继续发行，节奏或更前置，规模或会更高

2020年以来新增专项债用于非项目投资的比例不断提升，2025年跳升至30%（2022年及以前在5%以下），主要是年中集中发行支持清欠的专项债多达5000多亿，全年近4.6万亿新增专项债仅剩约3.2万亿用于项目，构成实物量预期差。

展望2026年，“清欠”专项债将继续发行，总量不排除更高，节奏或更前置：

中央层面，1月16日国常会提出“尽快下达用于支持清欠的专项债券额度”，确认了2026年“清欠”专项债将继续发行，且发行节奏或较2025年发行更前置。

各省预算报告不仅确认了“清欠”专项债将继续发行，且从部分省份“任务艰巨”、“资金需求大”、“需求大幅增加”等表述看，规模或会更高：如6大省当中，河南提出“加快清理拖欠企业账款”，重债12省当中，内蒙、广西提出“加紧清理拖欠企业账款”，宁夏提出“清理拖欠企业账款等刚性支出需求大幅增加”，中13省当中，陕西提出“清偿拖欠企业账款任务艰巨”，新疆提出“化解政府拖欠企业账款资金需求大……用足用好专项债政策，支持符合条件的政府拖欠企业账款清理和存量政府投资项目风险化解。”