历史建筑保护利用
内容导读：产权作为历史建筑保护利用的核心环节，是资产管理的核心，也是处理利益冲突、合理利用的基础。明确界定、约束与规范行为规则，引导人们的权衡选择，推动资源的优化配置，鼓励创新尝试，深化文物保护利用体制机制改革，推动历史建筑保护利用的可持续发展。
文/徐进亮
一、引 言
历史建筑作为历史长河保留下来的物质遗存，体现了一种延续历史文化、艺术价值的特殊意义。历史建筑毕竟经历了长年的风吹雨打，年久失修、破损不堪的情况较为普遍，在现代社会城市建设更新中成为“另类”存在，其保护利用的冲突现象随处可见，主要表现为规模拆除或过度利用。正如2018年中央两办《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中指出的：“当前，面对新时代新任务提出的新要求，文物保护利用不平衡不充分的矛盾依然存在，文物资源促进经济社会发展作用仍需加强。”
二、产权的经济规则
解决问题的前提是要找到产生问题冲突的根源。历史建筑承载蕴含着特殊的历史文化信息和价值，但历史建筑占据的地段往往优越稀缺，带来建筑空间有限、配套堪忧、实用性不够的问题。因此，除了一些必须保护的重点文物建筑以外，城市管理者需要面临权衡——“是保全这些特殊历史文化信息与价值、放弃稀缺地段，还是旧城改造推平重建、放弃历史建筑或街区”。由于土地财政的快速发展，城市管理者通常选择“能拆就拆”。如果“不能拆”，要么选择“不理”，等待老建筑破败不堪，自然淘汰；要么选择“用足”，拼命挖掘历史建筑特殊价值与社会影响，用于商业运营。带来的结果是老街人满为患，古城严重商业化，文化遗产成为当代人敛财的工具，严重影响历史建筑本体以及环境保护管理。
如何做到合理平衡？我们需要认识到历史建筑被拆除破坏或过度利用的根源，是其蕴含的特殊信息价值与其所处的地段空间稀缺性所产生的选择性冲突。这种冲突源于资源稀缺，各方利益人基于期望的额外收益和成本做出自身认为的最优抉择。保罗·海恩阐述了经济学思维原理是所有社会现象均源于个体的行为与互动，在这些活动中人们基于期望的额外收益和成本进行选择。人们按照自己独特的资源和能力，追逐特定目标，对别人的利益与影响不管不顾。但是个体层面上的利益最大化，由于缺乏专业化的协调，到群体层面上就会产生互不兼容。事实上，人们在经济社会中要实现自己的目标，一定要引入相互协调、退让与合作的优化思维。优化是稀缺性约束下的选择行为，实现优化需要参与协调来应对，通过调整方案实现合作共赢。因而大部分社会互动需要参与者解决利益冲突所依赖的合理方式最终是由一套清晰的、被参与者普遍接受并遵守的“规则”塑造的。现代经济社会中最重要的规则就是“产权”。基于经济学思维，清晰界定产权，合理配置资源，协调交易费用，能够促进现存稀缺资源的有效利用（使用效益）。产权明确界定谁在法律上拥有什么、交换什么、限制什么，帮助人们澄清不同的选择和机会。
三、产权的界定与约束
产权是由多项权利构成的权利束，产权界定即将物品产权的各项权能界定给不同的法人、自然人或团体等主体，主要包括两部分：第一是产权的归属关系（界定归属），对目标对象现行法定产权性质、内涵等进行进一步明确；第二是在明确产权归属的基础上，对物品产权实现过程的各权益主体之间的责、权、利关系进行界定（界定约束），对现行法定产权造成的外部性进行制度设置，规范交易费用，以实现外部效应的内在化。通过设置约束条件，提供合理的经济秩序、产生稳定预期、减少不确定因素。
建立产权制度是为了在使用与配置稀缺资源的过程中，规范人与人之间责、权、利关系。历史建筑产权是以不动产作为承载体实现的物权，是财产权在历史建筑不动产的具体化，具有一系列排他性的绝对权；权利人对其所有的不动产具有完全支配权。
（1）按产权主体划分，历史建筑产权可以分为私有产权与公有产权。
（2）按物理状况划分，历史建筑产权可以分为房产权和地产权，二者既可统一又可分离；类似于不动产产权，又有其特殊性。
（3）按权能性质划分，历史建筑产权还可以分为所有权、用益权、租赁权、抵押权、发展权以及相关联的一系列权能。
其中最基本的是所有权，最常见的是用益权。“所有权”是整个产权制度的核心，一般具有绝对性、排他性、永续性三个特征。从产权性质来看，历史建筑所有权主要分为私有产权、公有产权和混合产权。“用益权”是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利，常见有使用权、经营权、用益权、租赁权等。从经济学角度看，用益权的出现是社会进步的表现，能降低成本或增加效益，有助于稀缺资源充分利用。法理上，所有权、使用权和收益权可以分离，但在保护学界有一定的争论。有些学者反对分离，有些学者支持分离。从实践操作来看，产权分离总体上有利于历史建筑的保护利用，出现弊端的原因主要是由于各方权责不够细致清晰。拆分其所有权、使用权和监督权时，必须明确界定各方利益人的权益与责任，建立有效归属机制。
出于对历史建筑保护目的，世界上几乎任何一个国家和地区都对历史建筑的保护利用有严格的限制规定，在法理上属于产权约束或产权限制。具体措施主要是：合理确定保护等级；制定保护规划；严格控制建筑结构、布局、功能、高度、体量、色彩、立面外形以及周边环境要素等；对遗产功能、使用、修缮和改建的限制，例如产权人不得擅自迁移或拆除，所有权人具有管理保护历史建筑责任等。这些保护限制对于使用者行为是一种约束，也是一种保护。只有让使用者充分清晰了解到具体遗产项目关于使用、处置、收益等的权利责任、限制条件、使用年期、鼓励手段与处罚措施，才能一方面对损毁破坏的后果产生畏惧，另一方面也会放心使用，大胆投入资金，不至于束手束脚。这样的举措有助于引入更多市场化管理手段，鼓励社会参与，引入社会资金。设置这些保护限制条件，提供合理的经济秩序，产生稳定预期，减少不确定因素，降低交易费用。但设置是否能够合理，这就与政治制度结合在一起。科斯认为“在交易成本大于零的情况下，由政府选择某个最优的初始产权安排，就可能使福利在原有的基础上得以改善；并且这种改善可能优于其他初始权利安排下通过交易所实现的福利改善。”这说明产权制度本身的选择、设计、实施和变革需要由政府来引导，也决定了成本的高低。1952年以后，许多城市历史建筑被收归国有，然后在不同团体之间根据政治资源进行分配，有些具有历史艺术价值的建筑作为营房仓库，有些历史名人故居却充斥着“七十二家房客”和无序进行乱搭乱建；对历史建筑有需求的人无法利用，而普通人却将其作为一般建筑使用，且不能进行自我调整，因为制度限制交易。因此，公共与私有界定的不清晰导致严重的资源配置损失，甚至产生“租值消散”。在交易费用大于零的条件下，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置结果。人类社会改善资源配置效率的进步历程是一个交易费用不断下降、资产租值不断上升的过程。因此，历史建筑产权界定与约束机制设置、变革和创新都会有一个不断调整过程，以适应社会经济发展中历史建筑保护与再利用的需要。
四、产权的资产化理解
历史建筑在经济市场上不仅是物质状态（Building）下的反映，更是产权权能（Property rights）的经济表现。Property指具有竞争性的经济物品，称为“资产”。人们在利用资产时，必定要遵循一定的约束性规则。经济学认为资源、资产与资本之间是有联系，并且相互区分的。资源强调的是物质对象的数量、质量与使用价值，包括潜在与已知的，反映了物质对象的自然性、效用性和稀缺性。资产强调的是资源的权属以及未来收益形式，反映了资源的排他性、约束性和价值性。资本强调的是有效经营、优化配置，提高盈利能力，以实现增值最大化，反映了资产的增值性、流动性和扩张性。三者存在着继承性递进关系，需要一定条件才能推动实现。资源关注“稀缺”、资产关注“产权”、资本关注“效益”。以资源为物质基础，在明晰产权后，对资源进行量化评估，实现资源向资产的转化，通过市场投资活动实现资产保值增值。如图1所示。
图1 资源－资产－资本的演化逻辑
当前保护学界对历史建筑的“资产”与“资本”的理解经常混淆，尤其是在文物系统。2018年颁布的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出了“建立文物资源资产管理机制”，就是准确把握“资产”的科学概念。
历史建筑是前人遗留下来的珍贵财富，稀缺、有用且不可再生，属于广义的资源。文物资源反映的是物质存在，体现其稀缺性和效用性。文物资产反映其权益，体现了排他性和约束性。利用就是在权益约束的前提下，实现效用的手段与方法。资产管理的核心内容是建立完善的产权机制，解决的是产权是否清晰，是否可以移转，如何引导文物保护利用方向和使用功能延续或调整。所以，历史建筑保护利用应遵循保护文物资源、完善产权机制、推动资产管理，需谨慎对待，甚至避免“资本化”。
五、历史建筑产权管理
市场经济条件下，市场决定历史建筑的最高和最佳利用，也会根据需要进行一定程度的调整，以满足历史建筑社会效益和经济价值的充分体现。但是市场有时也出现失灵情况，因此需要政府采用制度或政策手段进行调控管理。
1.管理越线
法律赋予了政府管理部门作为文化遗产“看守人”的角色，这是为了保护文化遗产这一社会的共同财产，体现社会利益取向。法律同时也赋予了法人和公民对其所有的不动产或用益物权的相关权利，体现保护一切合法财产的宪法精神。如果两者的界线未能明确，公共利益与合法产权利益、文化遗产的保护权利与公民和法人的财产权利的矛盾就会产生，甚至面临相互对立的处境。产权人想对历史建筑进行维修改造，通常会受到保护团体或政府部门的干涉。例如，湖南岳阳张谷英村被公布为重点文物保护单位后，其遗产价值也就被界定为公共利益，政府部门行使保护权力，以致发生了村民张再发因擅自修缮自己的危房而被拘留的事件。
历史建筑有“公共性”特性。无论出于何种原因，关注历史建筑的个人和群体很多，很难做到私有物品的排他性。所谓非排他性是指对物品的自由消费或限制其他消费者对物品的消费是困难的，或是不可能的。如何避免这种对立，科斯认为解决这种情况的根源还是要明晰产权界定，确定相关责任，实现政府、产权人和利益相关之间利益和成本的相互协调补充。
目前，中国历史建筑产权限制（保护限制）的规定仍然不够细致。模糊地带与交叉地带比较多。管理部门公权的自由裁量权过大，甚至有管理部门根本不了解自身的职责范围。比如，某一地区对历史建筑是否能够转让给私有产权人产生争议，原因是会给管理部门介入遗产建筑的保护带来困难。因为产权转让后，管理部门只能从历史文化保护角度提出指导性意见，但不能强制产权所有者接受，甚至提出“当产权所有者与政府在遗产建筑再利用方式上出现意见分歧时，允许政府通过市场寻找更有效率的使用者”。从法律角度来看，历史建筑发生产权转移后，管理部门是否能对历史建筑的使用、经营、处置权等进行干涉，是在转让行为发生时按照契约方式相互规范权利义务而确定。类似于政府出让国有土地使用权时，列明详细的规划技术经济指标，明确要求开发商不得突破或违反用地规划指标。不接受则契约不成立，与是否可以转让无关。一旦出现分歧，应根据契约约定的处理争议途径解决。如果政府可以责令合法的产权强制转移或分离，那就是走入涉及公权侵犯私权的另一个极端。一个成熟的法治社会，政府部门要严格按照法律规定的范围内执行职责，法无授权不可为。
2.管理缺位
我国历史建筑管理组织模型是一种层级形态的组织结构，即历史建筑管理权是通过行政授权层层传达至下级。但是，这种权力代理容易致使权力的流失与目标的嬗变，最直接的表现案例就是天津市五大道历史街区拆迁事件。尽管有历史建筑保护志愿团队严格保护，也有全国历史建筑保护专家的强烈呼吁，但这一系列行为都无法阻止历史建筑的毁灭。其主要原因就是管理方不作为导致管理的失灵，追责时却找不到明确的管理责任方。比如，上海某一历史街区建筑群为住宅用途的公房产权，一些租户私自改变用途，将其出租给商家进行商业经营，游客与噪声影响到相邻住户，引起纠纷。这个实例就是用益权的滥用，真正受益者是公房原租户与承租人商家，而受损者是相邻关系人与所有权人。公房原租户改变用途实际背离了与所有权人的契约，却未受到限制或惩罚；同时影响了相邻关系人利益，也未给予合适补偿。在这个实例中，所有权人缺位，没有维护自身的合法权益，变相纵容了使用者改变用途或增加租金收益。同时管理者缺位，没有维护合法的产权关系管理，没有对私自改变用途的使用者进行追究，也没有维护社会公正，为相邻关系人争取合法利益。
还有一种现象也要注意。在实际使用中，使用者在名义上未改变用途，而是在中小类用途上进行调整。例如同样属于商业用途，由“心灵书屋”转为“咖啡语茶”。咖啡店有时会提供一些热食，需要火源或强电，对于没有做过专门防火处理的老建筑可能造成极大风险。一旦引起火灾，损失是无法估量的，正如2014年云南独克宗古城大火。这种违规现象更加隐蔽，对历史建筑本体及其环境的破坏与完全改变用途是一样的。因此在产权界定时，必须明确同一用途的中小类别，同时限制不得改变。管理者一旦发现要及时制止，不能由于大类未改变则认为合法。
目前，产权管理通常针对历史建筑所有者和相关利益人。然而在实践保护中，实施管理的监督方的越线或缺位引发的矛盾绝对不比产权纠纷少。因此，对管理者的权力与职责的界定与限制管理也是历史建筑产权机制的一部分。
六、结 论
历史建筑的特性决定了其保护利用的复杂性。使用者的积极性与使用效率需要一个完善及有效的产权机制来保证，这是实现历史建筑有效保护和合理利用的基础。历史建筑产权关系见图2所示。
图2 历史建筑产权关系图
总之，经济学要求人类建立与遵守规则的普遍思维。产权作为经济规则中最重要的部分，也是资源资产管理的核心。明确界定谁在法律上拥有什么能够帮助我们澄清不同的选择和机会。在自愿的前提下，产权以及衍生权益可以进行交易与分离，获取更大效益。
历史建筑保护利用的最终目标正是要充分发挥其最大效益，包括生态环境效益、社会效益和经济效益。产权越是复杂，越要谨慎，越是要明确留给产权人多少属于自己空间，且不能随意变动。正如苏州古建专家郑志然先生所言：“古建筑中很多也不能动或者不属于我的，都不要紧；但也要明确告诉什么是属于我的，哪怕只有一个小房间；报修时需要提供哪些材料可以通过审批，讲清楚就行”。本文认为，这就是产权存在的意义，也是历史建筑保护与利用的实践工作中利用者与投资者最大的顾虑之一。因此，明确的产权界定、约束限制以及管理机制就是推动历史建筑市场转移行为（社会参与）的前提，也是国家文物资源资产管理的核心，还是实现历史建筑合理利用与可持续发展的基础。
（本文作者：徐进亮：教授级高工，东南大学建筑遗产保护教育部重点实验室特聘研究员、苏州大学文化遗产“一带一路”联合实验室特聘研究员。本文入编《中国民族建筑学术论文特辑2024》）
（本文经作者授权，中国民族建筑研究会信息宣传部整理、编辑，更多精彩内容敬请期待下期
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