“目前我国60岁及以上老年人口已达3.2亿人，占全国总人口的23%。人口老龄化程度持续加深，家庭结构少子化、空巢化减弱了传统家庭养老监护功能。”全国人大代表、上海市政协副秘书长、民盟上海市委专职副主委姚卓匀注意到，这些老年人中不少是失智失能的老人、要养育残障孩子的老人、失独老人等特殊群体。
为了让更多老人能够从从容容、游刃有余地老去，连续两年全国两会，姚卓匀都围绕探索完善意定监护制度开展调研，并提交代表建议，“希望我们人大代表的力量，能真正帮助到那些有需要的人”。
推动意定监护地方立法进程
对意定监护制度的关注，源于姚卓匀日常的工作经历。
“前些年，民盟上海市委与市人大常委会信访办开展合作共建，2024年我们将目光聚焦在‘老养残’家庭这一特殊群体上，并在当年开启了联合调研。”姚卓匀说，在这次调研中，她作为课题组成员，实地调研了全市5家不同类型的养老机构，并与8个街镇居委、5户“老养残”家庭进行了深入访谈。
姚卓匀回忆，走访过程中，课题组听到最多的忧虑和困惑就是“自己走了，孩子咋办”“意定监护，没听说过”。这也让她意识到，虽然意定监护制度已经写入法律十多年，但真正落地实施仍困难重重。
于是，在2025年全国两会上，她提交了一份《关于加快老年人意定监护制度立法进程的建议》，建议进一步修订《残疾人保障法》《老年人权益保障法》、将意定监护纳入《养老服务法》的立法前期调研内容，同时按照“最有利于被监护人”和“最大程度尊重老人真实意愿”的根本原则，快速构建多层次意定监护服务体系与监督体系。
“令我感到高兴的是，去年年底，《上海市关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》正式下发，其中就采纳了我们关于意定监护制度的一些建议。”姚卓匀说，通过地方立法，初步为“老有所托”提供了法治保障。
监护人问题成为新裉节
“看到意定监护制度向前推进了一步，我们整个课题组都很受鼓舞，又紧锣密鼓地投入到新的调研中。”姚卓匀说，大家都希望，能推动意定监护制度从“有没有”向“好不好”转变。
“意定监护制度效果好不好，监护人稳不稳定、可不可靠是关键。”姚卓匀说，实践中，自然人监护持续性弱，村居委人员流动大、知识更新慢，公职监护质效不明显，能相对稳定提供监护服务的专业社会组织，是意定监护制度全链条建设的重要一环。但目前，意定监护社会组织的发展基础仍较为薄弱。
“调研发现，这些社会组织主要面临三方面困难。”姚卓匀说，一是意定监护社会组织专业化不足。由于意定监护服务规范与尽职标准仍处在摸索阶段，导致现有社会组织在服务模式、服务内容、服务标准等方面有明显差异。又因为缺乏系统培训和专业人才，服务质量参差不齐。
二是意定监护社会组织数量少。“据不完全统计，全国仅北京、上海、广州等少部分地区有从事意定监护服务的社会组织，总数不足20家。”姚卓匀说，上海2019年成立全国首家专业监护社会组织，“虹口蒋女士”事件发生后，该组织今年1月的咨询量是去年全年监护签约量的80%，说明社会公众对该项服务其实有不小的需求。
三是社会支撑不足。民政部数据显示，老年人失能失智后带病生存期超过8年。长期稳定服务必须要有自主营收平衡的可持续发展能力。但目前监护服务收入较低，难以支撑社会组织的服务队伍稳定发展。
建议壮大专业社会组织力量
经过充分调研，姚卓匀今年又提交了一份代表建议，希望加快培育壮大老年人意定监护社会组织。
“当前，民政、医疗、金融等政务窗口缺乏意定监护信息共享机制，导致社会组织履职时频频受阻，影响社会公众对其的信任。”姚卓匀说。此外，《民法典》规定失智者造成他人损害一律由监护人承担侵权责任，责任甄别和隔离机制的缺失使社会组织不敢发展服务规模。
姚卓匀建议，完善意定监护社会组织的准入条件及服务标准体系，将培育意定监护社会组织纳入国家“十五五”规划养老服务体系建设。“建议修订老年人权益保障法，明确社会组织的法律地位、责任边界等，由民政部门牵头明确许可准入、服务规范、评估标准和监护监督等配套机制，确保社会组织社会化、专业化和规范化特点得以凸显。”
此外，在老龄化程度高、社会组织建设基础好的地区出台引导性、鼓励性、扶持性政策，开展培育试点。鼓励现有相关专业社会组织转型或扩大职能，规范从业队伍，探索通过政府采购和公益资助等方式，引导、孵化、赋能健康发展。
姚卓匀还提出，应加强统一的监护信息备案查询平台建设，推动相关部门和机构间信息的共享和互认。加强专业人才培养，鼓励高校开设相关课程、对中高级社工师职业水平考试增加老年人监护内容，更好培育专业化人才队伍。
原标题：《两会直击：持续关注意定监护制度落地完善，姚卓匀代表希望老人都能从容老去》
栏目主编：张骏
本文作者：解放日报 王闲乐
题图来源：张驰 摄
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