导读
随着城市发展由外延扩张转向内涵提升，旧城更新不仅是重塑空间活力的过程,更涉及到社会关系的调整和利益的重新分配，为此多元主体协同治理是旧城更新的必然趋势。特别是中小城市受限于制度供给、财政资源及治理能力的不足，在旧城更新中面临更为复杂的困境。
本文以“多元共治”理念来探索旧城更新策略，阐述了多元主体协同治理对中小城市旧城更新的有效性，构建了多元共治的旧城更新框架，落实于三个方面：规划引领，设计赋能；利益统筹，权益协调；保障实施，多元合作。并对安康市兴安片区进行实例研究，以“空间管控的框架建构、博弈均衡的动态达成、治理效能的持续释放”为共治策略，强调多元主体协同参与共建共管共享，加快城市更新共识达成，助力兴安片区活力再生，以期为其他中小城市旧城更新推进、城市能级提升提供借鉴。
本文字数：10146字
阅读时间：31分钟
作者 | 肖向晖重庆大学建筑城规学院
关键词
旧城更新、多元共治、兴安片区、中小城市、更新策略
引言
在城市更新实践中，大城市以其发展活力强、管理水平高、更新体系完善等优势走在前列，而作为中国城镇化发展基础和支撑的众多中小城市，城市更新面临问题和挑战，旧城区更是在城市化进程中遭遇空心化难题。2021年住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，鼓励探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。政府主导及政企合作的城市更新弊端已逐渐显现，走向多元主体协同治理是旧城更新的大势所趋。目前学界对城市更新中的多元共治研究多侧重在对多元主体博弈过程的剖析，缺乏从宏观到微观共治对策的系统性提出。因此，本文从多元共治理论视角出发，剖析中小城市旧城更新中的诸多困境，探讨多元主体协同治理对旧城更新的重要性，基于规划引领、利益统筹、保障实施三个方面，提出多元共治导向下的中小城市旧城更新策略，并以安康市中心城区兴安片区为例，探索旧城更新转型的多元共治模式创新路径，促进旧城活力提升。
#1
旧城更新转向多元共治
1.1 多元共治理念下的旧城更新
1.1.1西方理论：多元共治的制度理性
多元共治理念源于西方社会中心论下的治理理论，其中埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心”治理理论最具有代表性，认为公共事务的治理应该摆脱“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会的三维治理框架，从而克服单一主体领导模式的不足，最大限度地遏制在集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展[1]。西方语境下的多元共治本质上是通过技术层面的权力配置确保多元主体参与，实现治理责任的合理分担，体现出鲜明的制度理性特征。
1.1.2本土语境：党政引领的资源整合
面向中国式现代化，多元共治代表的是“管理”到“治理”的思路转变。现阶段我国的多元共治既超越了政府主导的传统管理模式，又不同于西方多元共治的主体平行倾向，是在党政引领的前提下，倡导多元主体协同参与，实现政治权力、市场机制、社会资本等多类资源的系统性整合，形成“自上而下”和“自下而上”相结合的社会治理格局。
1.2 多元共治要素及特征
共治主体、共治机制、共治成果三类要素之间的关联与互动[2]，塑造出满足多元利益需求的空间环境和生活秩序，与当前以人民为中心的包容性城市发展思想相契合，利于中小城市旧城更新推进和城市能级提升。
1.2.1共治主体
旧城更新推进过程中核心利益博弈主体界定为政府、市场主体、权力主体和社会主体四类（图1）。政府具有“公共利益”和“理性经济人”双重色彩，会有选择地制定并推行更新政策，适当权力下放、资源下沉，以追求社会整体公共、综合利益的最大化，是引导者；权力主体通过所持资产获得物业赔偿和拆迁补偿等经济收益，改善自身生活条件，共享城市发展成果，是协调者；市场主体包括开发商、运营公司等，拥有充沛的资金、技术和人才资源，寻求利润最大化和自身声誉提高，是推动者；社会主体涉及规划师、第三方组织、媒体等，代表公共利益，扮演监管、辅助的角色，是参与者。四者合作形成利益闭环圈，其间旧城更新持续推进，反过来促进良性紧密协同。
图1 多元主体合作伙伴关系（图表来源：自绘）
1.2.2共治机制
多元共治机制是共治主体所处的政策环境与自治规则协同、博弈的动态系统，由一系列旧城更新目标任务下的规划统筹、权益平衡和实施保障等关键举措构成，以弱化不同主体间的分配性博弈（对财政资源、土地出让金、拆迁补偿标准等的争夺）和规则性博弈（就规划容量、空间布局、公共设施代建数量、合法产权认定等与政府主体展开谈判），使得多元主体的互动关系呈现“合作—竞争—合作”的良性推进[3]，各类资源交互集合，形成主体行动的网络和机制。
1.2.3共治成果
旧城更新中的多元共治通过多元主体协作网络，保证复杂参与主体的有机结合，既实现各方利益集合的最大化和政治、经济、社会目标的再平衡，又促进旧城在空间品质、产业发展和文化保护等多方面的转型突破，达到多主体参与、多元目标平衡、多种更新模式协同的共治成果，促进人居环境改善、治理效能优化、创新资源多向流动，恢复老城功能和活力。
1.3 多元共治的相关研究进展
多中心治理理论在国内的早期引入与应用主要集中在城市与社区治理、乡村公共服务方面，而后逐渐见于城市更新等领域。现阶段我国城市更新下多元共治的理论实践研究，可从以下三个方面进行简述。第一，更新主体参与模式演化变迁的研究。城市更新经历了从早期政府一元主导，到政府和开发商合作，再到如今多元主体参与治理的演变[4]，向着多元共治的协作式规划发展。第二，多元主体互动关系和博弈类型的研究。学者们研究了政企增长联盟型[5]、空间正义导向型[6]、公益导向型[7]等不同价值目标下的利益关系和主体博弈，并比较了不同治理模式下更新各阶段多元主体参与和制衡机制的差异[8]。第三，利益统筹和多元共治策略的研究。针对更新过程中出现的挤兑公共利益、增值利益分配不均、倒逼规划等问题，业内学者提出从公共优先、权益共享、一体实施等方面对利益博弈进行干预[9]。但相关对策仍多侧重在宏观的制度设计、政策创新方面，对中小城市旧城更新的针对性研究不多，缺少从中微观层面出发，基于空间治理角度，系统构建多元共治的更新框架。
#2
中小城市旧城更新困境
2.1 中小城市旧城更新面临的多维挑战
中小城市在旧城更新中，主体参与失衡、更新政策缺位、管理能力薄弱、存量用地规模有限、改造资金乏力、人才吸引受限等现象明显，面临着区别于大城市的特殊困境。总体来说，在规划编制、资源配置、实施建设等方面，中小城市旧城更新遭遇着多维叠加的治理难题。
2.1.1经济利益趋向下总体统筹欠缺
对于中小城市而言，旧城更新往往受短期经济利益的驱动，缺乏站在城市总体战略定位下进行整体性和系统性统筹谋划，造成城市空间结构失衡。一方面，地方政府在财政紧缩和政绩压力下倾向于选择开发成本低、收益高的地块优先更新，造成局部化、碎片式的更新现状。另一方面，部分项目过度依赖房地产化开发模式，忽视公服配套和文化保护，原有社会网络遭到破坏，加剧了社会空间分异。
2.1.2主体诉求忽视与协商参与不足
旧城更新实践多采用自上而下的更新手段，而缺乏自下而上的沟通机制，信息获取渠道受限，多元主体之间无法有效地协同互动，引发了公众难以参与更新项目、空间生产效果欠佳等社会矛盾。此外，规划师自身价值观易受到开发商经济利益平衡的驱使，导致规划方案更偏向于开发商意志，公共利益诉求丧失。同时，旧城更新涉及多方政府职能部门的管理，中小城市缺少更新政策的制定经验，更不具备建立更新管理专业部门的能力，往往跨界协调不足，权力和权益难以达到平衡，导致更新工作难以开展。
2.1.3更新实施无序和项目落位偏差
中小城市的旧城更新普遍缺乏符合当地实情的条例或实施细则等文件的支撑，出现改造流程不明确、改造主体不清晰、改造依据不明朗等现象。由于缺乏近远期更新时序安排，项目推进往往受政策变动或领导更替等外部影响“半途而废”或“重复改造”。此外，中小城市老旧城区商业价值有限，招商引资困难，资金投入不足和专业技术薄弱，在实际更新过程中可能导致部分规划方案难以落实和具体建设环节出现技术失误，造成实施偏差。
2.2 多元共治对中小城市旧城更新的必要性
旧城更新面对的不仅是历史叠加的空间环境，将会是更复杂的土地权属、社会关系、利益分配等难题。相较于北京、上海、广州等一线城市，中小城市受限于治理能力、制度供给及财政资源的不足，在旧城更新中往往面临更为复杂的困境，本质上是治理需求升级和城市能级不足导致的多元主体参与缺失和多方利益配置失衡。中小城市在旧城更新中能否统筹协调各方利益，保证综合效益最大化成为治理的关键。故多元共治作为一种强调政府、市场、社会和居民等协同参与的治理模式，在中小城市旧城更新中具有不可替代的必要性。一方面，多元共治的旧城更新模式能够改善政府的绝对控制、市场的趋利性和社会力量的薄弱所产生的利益冲突和不可持续问题，避免“反公地悲剧”和“集体行动困境”，确保更新工作顺利推进，以调整用地功能结构、盘活闲置低效土地，实现旧城活力提升。另一方面，通过构建多元主体协同参与共建共管共享的长效机制，在空间更新的同时激发市场和社会的创新活力，利于提升中小城市旧城核心竞争力，为其可持续发展注入新动能。
#3
多元共治导向下的中小城市旧城更新策略
空间是社会的外显，旧城更新不仅是空间的“再生产”，而且是社会治理的“再调试”。
针对中小城市旧城更新存在的“经济利益趋向下总体统筹欠缺、主体诉求忽视与协商参与不足、更新实施无序和项目落位偏差”问题，基于“多元共治”理论视角，通过共治主体-共治机制-共治成果的逻辑思路，从“规划引领、利益统筹、保障实施”三个方面，提出多元共治的旧城更新策略，加快城市更新共识达成，助力旧城焕新，为中小城市旧城更新探索有效的多元共治模式创新路径（图2）。
图2 多元共治的中小城市旧城更新框架（图表来源：自绘）
3.1 共治基础——规划引领，设计赋能
旧城更新在前期计划阶段构建多层次、多维度的规划体系为中小城市多元主体协同参与治理提供了空间管控框架。宏观层面，整体结合现状资源、发展禀赋及上位规划，明确更新片区在城市发展格局中的定位与功能；中观层面，调配片区资源要素，统筹落实公服配套、基础设施、路网布局，并通过用地功能置换、空间复合开发、土地集约利用等，盘活低效用地，为中小城市预留便于开展创新活动的城市新空间[10]，缓解旧城土地资源的“供需矛盾”，提升其综合承载能力；微观层面，对建筑形态、景观环境等进行精细化设计，打造具有场所性和文化体验感的公共空间，恢复旧城功能和活力，提升区域整体价值。
3.2 共治运行——利益统筹，权益协调
多元共治的有效运行依赖于对复杂利益关系的统筹协调。中小城市旧城改造涉及多产权主体和多类型空间的整合，需解决产权再配置、各主体权益分配、功能和容积率调整等问题，应采用“产权厘清-产权变更-关系简化-权责匹配”的产权结构优化思路（图3），综合运用“拆除重建、加建改建、维修整治”等不同更新模式，展开多类型平衡方案的推敲比较，利用空间和功能的合理分配，实现综合效益最大化。同时，明晰各主体定位和权利边界，促进政府由管制型转向服务型，利于中小城市旧城更新过程中矛盾冲突的化解。此外，应结合线上线下多种方式，搭建相关主体可介入服务、公众需求和市场运行相博弈、更新规划策略和管理实施相衔接的决策平台，通过前期民意调研、听证会、走访宣传等方式，推动多元利益主体进行平等、充分的对话和交流，不断拓宽各方参与协商的渠道，并完善公众参与机制，包括鼓励居民积极表达利益诉求，自主参与社区更新，推动社会关系连接（图4），加快旧城更新共识达成。
图3 产权再配置思路（图表来源：自绘）
图4 公众参与社区更新推动社会关系连接（图表来源：自绘）
3.3 共治表达——保障实施，多元合作
多元共治的最终成效体现在旧城更新的有效实施及长期可持续发展。首先，根据改造急需程度和民生优先原则，合理拆解片区更新项目并弹性安排实施建设时序，通过“改造端”微利-“运营端”可持续的更新思路[11]，实现短期和长期“成本-收益”平衡，渐进改造，风险可控，加快项目实施。中小城市可借鉴深圳模式，在更新申报、规划编制、土地出让、建设实施等全过程促进多元主体参与，激励合作型博弈的产生和利益协调，并确保更新成果惠及各方参与者。在资金筹措方面，中小城市应综合考虑市场投入、贷款融资、自筹经费、政策性专项借款等多元化投融资策略[12]，深度挖掘、培育和发展地方社会资本，推动市场和社会力量的投入以弥补政府财力的不足。此外，通过财政资金补贴、运营空间支持以及相伴随的奖励补助等，提高各类资本参与的积极性和持续性。同时，借力“柔性引才”吸纳人才，实现中小城市人才结构优化，推进创新资源多向流动，激活旧城活力。
#4
多元共治导向下的安康市兴安片区更新实践
陕西省安康市（2024年11月5日摄，新华社 无人机照片）。
4.1 更新背景与发展困境
兴安片区位于陕西省安康市江南城区巴山路更新片区，是安康市老城公共服务核心功能区域。更新起源于2021年兴安小区及兴安农贸市场的综合整治，2024年兴安市场完成全部搬迁和拆除任务，将兴安小区改造纳入安康市民生实事票决项目，启动改造，并考虑将周边地块纳入改造范围，片区协同更新。兴安片区建设年代较早，城市建设演变记录了其兴起与发展（图5），改造范围内有着1983年洪水后第一批住宅小区、历史悠久的市中心医院、曾经最繁华的兴安市场、市武警支队原办公地点所在地（现为临时停车场）。
图5 片区发展历史（图表来源：自绘）
片区内用地权属复杂，涉及兴安小区、市中心医院、市武警支队、康宏房地产开发有限责任公司及未出让用地（图6），存在片区整体老旧，改造诉求强烈；社区设施不足，街巷通而不畅；多方利益冲突，更新一再搁置等问题。总体来说，兴安片区更新改造可能面临着共治主体发展不充分、共治机制不完善和共治成果无法满足居民实际需求等挑战。
图6 范围划定、改造核心区现状用地权属和建筑功能分析（图表来源：自绘）
4.2 多元共治导向下的旧城更新内容
针对兴安片区的更新背景和发展现状，依托“多元共治”的更新思路，以“空间管控的框架建构、博弈均衡的动态达成、治理效能的持续释放”为共治策略，协调历史遗留建设矛盾，盘活闲置已久低效用地，强调多元主体协同参与共建共管共享，实现存量资源的优化配置和治理效能的整体提升，助力兴安片区转型与焕新。
4.2.1基于规划统筹——空间管控的框架建构
4.2.1.1战略引领，总体定位
兴安片区在制定规划方案时，跳出单独的地块改造范围，从城市整体发展的视角，宏观统筹片区发展定位，避免更新改造地块与城市总体功能布局割裂，并回应政府重点关注的社会、产业、文化问题。研究视角逐级微缩，依据江南老城片区单元层面详细规划的总体发展态势，优化研究范围内的功能定位，确定更新改造地块用地功能构成。以“安康老旧小区改造示范点、陕南区域医疗医养服务芯”为规划目标（图7），促使建筑更新改造，居住安全与品质改善；边界梳理与利益平衡，协调片区整体更新；加强配套设施建设，公共服务与交通可达；推进景观环境改造，环境美化与空间重构。
图7 总平面图和改造效果示意（图表来源：自绘）
4.2.1.2衔接单元层面详细规划
对改造范围进行详细用地布局（图8），向上衔接单元层面详细规划，向下落实局部地块实施层面详细规划，明确开发地块的功能用途、管控指标和管控要求，形成管控图则，在空间治理上实现政治、经济、社会及文化等多元目标的综合平衡。盘活原市公安局棚改地块，整体规划为商业用地；拆除危旧建筑，打通、拓宽或新增多条街巷，便捷接入城市骨架路网并畅通地块内部街巷；扩建城市综合医院1处，以更大范围的规划单元论证公共服务设施的配置容量，提高公共资源的利用效率和城市公服系统的完整性。在上位规定的公服配置要求下，将局限化的旧城空间更多用于产业发展等，为创新活动开展预留空间，并吸引不同社会群体参与到旧城更新中来。
图8 现状用地和规划用地对比（图表来源：自绘）
4.2.2基于利益协调——博弈均衡的动态达成
4.2.2.1优化产权配置
兴安老旧小区改造在划定具体改造范围时，发现其自身增值资源有限，因此与具备收益空间的项目组成项目包，通过“肥瘦搭配”、空间整合，以片区统筹的改造模式寻求资金平衡。由于历史原因，片区内涉及多个土地权属人，产权边界复杂且不规整，同时引入国有企业安康城投有限公司作为实施主体，更新过程牵涉多方复杂利益。规划方案关注并回应了棚户区改造建设需求、兴安社区人居环境改善和市中心医院扩容等多元诉求，经历了多方主体动态博弈的多轮方案演绎（图9）。方案之初均将兴安小区南侧闲置低效的武警支队和市公安局棚改区域（部分已出让但尚待开发）规划为商住用地，但政府考虑到市中心医院的扩容诉求和用地完整性，要求将武警支队用地划拨给医院，拆公补公，并建议已出让用地在功能上与医养陪护配套相结合。相应地开发地块给予适度的规划指标突破，如容积率和高度控制适当放宽，并将其周边未出让的两块零星用地一并纳入统筹开发，优化产权边界，盘活存量用地，充分发挥土地价值。通过弹性规划，在博弈后达成合作而获得利益协调。
图9 多元主体动态博弈的多轮方案演绎（图表来源：自绘）
4.2.2.2采用“差别式”更新
结合改造内容急需度及条件成熟度，对更新范围内建筑进行留改拆分析（图10），通过适度拆旧建新、功能提升与置换等方式，对兴安小区旧改区域、原武警支队和市公安局棚改区域、中心医院等区域划分为微更新改造片区（梳理用地使用边界、改善步行交通、补齐公共服务和基础设施配套，增加公共活动空间）和新建扩建更新片区（梳理用地使用边界、畅通路网体系、明确开发地块用途），进行“差别式”更新，局部拆解，局部升级，局部新建，提升旧城环境品质的同时，传承历史，保留特色。
图10 留改拆分析和改造分区指引（图表来源：自绘）
4.2.2.3构建公众参与机制
首先，通过工作模式创新加深公众参与的深度。采用自上而下“政府+专家”与自下而上“社会组织+社区居民”相结合的工作模式。在前期计划阶段，对兴安小区开展入户调查、社区座谈等活动（图11），问需于民、问计于民，并动员居民联合改造，减轻政府资金与责任压力，提高改造质量；在方案规划阶段，邀请社区规划师代表公众参与方案评审；在项目实施阶段，倡导NGO组织和公众参与监督，及时反馈问题并督促整改。其次，利用社交媒体等网络资源扩宽公众参与的广度。如区领导牵头建立工作联络微信群、“兴安社区”小程序等将政府、居民等各方要素纳入信息交流平台，实时推送项目进展、活动预告、规划方案投票等内容。此外，通过在地文化输出强化公众参与的高度。通过社区主入口文化墙设计、沿街单元入户人性化改造、民主议事空间增加和文化点缀等微空间更新和举办兴安建设史主题展览、社区节事等多元活动，增强居民对片区的认同感和归属感，激发公众参与旧城更新的积极性和主动性，实现物质空间更新与社会关系重构的协同推进。
图11 各方充分、平等地协商与交流（图表来源：自摄）
4.2.3基于实施推进——治理效能的可持续释放
4.2.3.1落实分期规划
拆项目：根据不同产权边界和建设主体划定改造分区，注重兴安片区城市更新各子项目之间的系统整合，确保其在功能、空间和时间上相互协调、相互促进，并明确改造内容、指引更新策略、示意空间效果。分阶段：结合城市发展战略和民生需求，安排近远期更新时序，划分为一期兴安小区改造、二期新建地块更新、三期中心医院更新以及远期微更新，制定实施计划清单（图12），并根据实施过程动态调整。其中，优先实施基础设施完善、公共空间提升等基础性更新项目，如兴安小区内街巷整治、建筑改造、环境提升、设施建设等工程，形成示范带动效应，为后续新建沿街商业和商业塔楼提供良好基础。促实施：通过渐进式更新，有效缓解资金压力，保障兴安片区城市更新专项规划落地实施，并建立健全政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专班工作机制，明确各单位、街道、社区职责分工，制定工作规则、责任清单和议事规程，形成工作合力，使得因多方利益冲突导致搁置的更新工作有序推进。
图12 分期实施清单（图表来源：自绘）
4.2.3.2探索可持续运营
经济可持续上，利用兴安小区内闲置低效空间，植入社区商业、生活服务、停车场等经营性服务业态，获得租金和经营收益；片区内新整理的开发地块毗邻省级区域医疗中心，对医疗陪护住宿、药店、理疗等业态有大量配套需求，所获收益可反哺片区改造、运营与维护，实现满足居民生活需求、低效空间改造利用以及商业盈利路径拓展多重目标（图13）。社会可持续上，保障兴安片区原住民权益与公共服务供给，更新成果全民共享。制度可持续上，政府探索了容积率奖励、税收优惠等激励工具，引导市场主体积极参与，形成弹性协调而非刚性管控的治理模式。同时，利用更优厚的引才政策、更佳的用人机制、更宜人的创业环境，吸引和支持企业、党政干部、专家学者、社区规划师等参与到兴安片区更新改造中来，建立“政府统筹、国企运行、多方参与”的合作模式，实现老城焕新、旧城创新。
图13 可持续运营模式（图表来源：自绘）
#5
结语
随着市场经济发展与公民意识觉醒，城市更新的利益相关者不断多元化，对更新的诉求也呈现多元化趋势，这使得旧城更新需要通过多元共治的综合机制编排实现空间的“再生产”和社会治理的“再调试”。本文将“多元共治”理念应用于中小城市旧城的转型发展中，通过解读“多元共治”理念内涵，剖析中小城市因能级不足在规划适配、权益分配、实施落位上面临的困境，探讨多元共治的中小城市旧城更新框架，并结合安康市中心城区兴安片区更新实践，基于规划统筹、利益协调、实施推进三个方面提出更新策略，强调多元主体协同参与共建共管共享，助力中小城市旧城转型与复兴。多元共治的协作式规划，能够系统整合各方资源，激活旧城内在发展潜力，对促进以人为中心的包容性城市发展，实现中国式现代化具有积极意义。
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*本文为2025中国城市规划年会论文
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