瞭望 | 为编制实施国家发展规划提供更高水平法治保障

国家发展规划法是以宪法为依据，规范国家发展规划制定、保障国家发展规划实施的基本法律

草案明确，国家发展规划根据党中央建议和决策部署编制，并对规划草案、规划调整方案、规划实施情况中期评估报告和总结评估报告报党中央等程序作出规定，把党的领导贯穿规划编制和实施的全过程各方面

全面系统规定国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等具体程序，明确国家发展规划在国家规划体系中的统领地位，要求国民经济和社会发展年度计划、其他各级各类规划、各类政策等对国家发展规划的实施予以保障

文 | 全国人大常委会法制工作委员会国家法室

用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的重要方式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家发展规划工作，对加快出台国家发展规划法、强化规划编制实施的法治保障提出明确要求。

贯彻党中央决策部署，《十四届全国人大常委会立法规划》和《全国人大常委会2025年度立法工作计划》明确提出制定国家发展规划法。2025年4月、9月和12月，十四届全国人大常委会对国家发展规划法草案先后进行三次审议，并决定提请十四届全国人大四次会议审议。

国家发展规划法这部专门法律的制定，标志着国家发展规划工作法治化迈入新的发展阶段，有利于提高国家发展规划工作制度化规范化水平，有利于更好发挥国家制度优势和治理效能。

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　　规范和保障国家发展规划工作的基本法律

科学制定和接续实施五年规划，是中国共产党治国理政一条重要经验，是中国特色社会主义一个重要政治优势。新中国成立以来，我国已连续制定实施14个五年规划（计划），目前正在制定第十五个五年规划，接力落实社会主义现代化建设的长远战略目标。一部国家发展规划史，就是一部新中国经济社会发展史，就是一部中国共产党带领全国各族人民共同奋斗的历史。

长期以来，国家发展规划工作依据宪法、法律和实践惯例开展。1954年宪法对国民经济计划的决定和执行作出规定。1982年宪法对国民经济和社会发展计划的编制和执行、审查和批准等作出明确规定。全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定等对全国人大及其常委会在国家发展规划工作中的相关职能作出进一步细化规定。贯彻实施宪法规定，制定专门的国家发展规划法，将散见于其他法律中的规定进行系统集成、补充完善，把长期以来国家发展规划工作中形成的成功经验以法律形式确定下来，对于更好发挥国家发展规划的战略导向作用、在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划具有重要意义。

国家发展规划法是以宪法为依据，规范国家发展规划制定、保障国家发展规划实施的基本法律。宪法中关于计划（规划）的条文有6处，涉及全国人大和全国人大常委会、国务院、地方人大的相关职权。

国家发展规划法明确国家发展规划在国家规划体系中的地位和作用，规定各有关国家机关在国家发展规划制定、实施和监督中的职责，既是实体法，也是程序法。

　　对国家发展规划工作作出全面系统规定

提请十四届全国人大四次会议审议的国家发展规划法草案（以下简称草案），对国家发展规划工作的指导思想、重要原则、基本要求和基本程序作出明确规定，包含诸多亮点。

第一，明确国家发展规划工作坚持中国共产党的领导、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。新中国成立以来，每一个五年规划（计划）都是贯彻落实党中央战略擘画的重要载体，都是在党中央领导下制定、实施并完成的。习近平新时代中国特色社会主义思想是党和国家必须长期坚持的指导思想。通过制定并实施国家发展规划，将党的主张有效转化为国家意志和全社会共同行动，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，这也是中国特色社会主义制度的显著优势所在。为此，草案明确规定，国家发展规划工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署。

多年来，我国已经形成在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划建议，国务院编制规划纲要，全国人大审查批准后向社会公布实施的成熟制度安排。草案明确，国家发展规划根据党中央建议和决策部署编制，并对规划草案、规划调整方案、规划实施情况中期评估报告和总结评估报告报党中央等程序作出规定，把党的领导贯穿规划编制和实施的全过程各方面。

第二，明确国家发展规划的性质定位及其在国家规划体系中的地位作用。

国家发展规划以经济社会发展为对象，规定政府在规划期内应当开展的工作和预期实现的目标，通过引导方向和导向政策，使社会主体按照预期的方向发展经济、创造财富。通过国家发展规划的实施，将国家总体战略部署划分为若干不断递进的发展阶段，有力推动社会主义现代化战略“一张蓝图绘到底”。

为明确国家发展规划的性质及其在经济社会发展中的重要地位，草案规定，国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范社会主体行为，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领。

目前，国家规划体系由“三级四类”构成，纵向上分为国家级、省级、市县级三级，横向上分为发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划四类，这些规划有不同的定位和功能。为促进各级各类规划的衔接协调，提升国家规划体系整体效能，草案明确国家发展规划在规划体系中的统领地位，规定国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。

第三，明确国家发展规划编制的基本原则和要求。

科学合理编制国家发展规划，是发挥国家发展规划战略导向作用的基础。为确保国家发展规划深入研判发展形势、准确把握未来发展大势，提出符合实际的目标指标、战略任务、政策举措等，草案对编制国家发展规划应当遵循的基本原则、程序和应当统筹考虑的因素等作出规定。

一是明确国家发展规划由国务院组织编制，国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门承担具体编制工作。

二是明确编制国家发展规划应当遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，坚持国内和国际相统筹、目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通、全面规划和突出重点相协调、战略性和操作性相统一。

三是明确编制国家发展规划应当统筹考虑要素支撑条件、资源环境承载能力、财政承受能力和重大风险防范等因素。

四是对规划编制提出一些具体工作要求，包括围绕经济社会发展的全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题开展前期研究；加强多角度论证和多方案比选；坚持顶层设计和问计于民相统一，健全公众参与机制；对重大问题组织专家论证；综合运用现代信息技术，充分发挥高等学校、科研机构、智库、行业协会等的辅助支持作用。

第四，明确国家发展规划的审查和批准程序。

我国宪法规定，全国人大行使审查和批准国民经济和社会发展计划（规划）的职权，全国人大常委会行使审查和批准计划（规划）调整方案的职权，地方各级人大及其常委会在本行政区域内行使相关职权。

依照宪法有关规定，草案对国家发展规划的审查和批准程序作出规定。一是明确国家发展规划草案报党中央、国务院审议后，由国务院按照法律规定程序提请全国人民代表大会审查和批准。二是明确全国人大审查和批准前常委会组织开展专题调查研究。三是明确国务院国家发展规划主管部门应当就国家发展规划编制的基本情况、初步方案等向全国人大财经委和有关专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。四是明确全国人大会议期间审查和批准国家发展规划的具体程序。五是明确全国人大常委会审查和批准国家发展规划的调整方案，并对国家发展规划及其调整方案的公布程序作出规定。

第五，完善国家发展规划的实施机制。

一分部署，九分落实。为了保证国家发展规划顺利实施，草案从以下几个方面作出规定。

一是明确国家发展规划由国务院组织实施，国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门拟订实施意见，各地区、各部门明确涉及本地区、本领域的具体工作安排和推进措施。

二是明确年度计划、其他各级各类规划、各类政策、资源配置、财政资金等对国家发展规划的实施予以保障。如年度计划需要将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，根据国家发展规划确定的重大战略任务合理确定年度工作重点；专项规划、区域规划、国土空间规划应当依据国家发展规划编制，并按规定适时调整；促进财政、货币、产业、价格、就业、消费、投资、贸易、土地等政策协同发力，增强宏观政策取向一致性；将国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目作为资源配置和政策支持的优先方向以及中央财政资金优先投向。

三是明确国家发展规划实施情况的动态监测和评估制度，国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门承担动态监测和评估的具体工作。

第六，明确国家发展规划实施的监督。

完善的监督机制是国家发展规划有效实施的重要保障。根据有关法律规定和多年来的实践做法，草案作出如下规定。

一是明确全国人大及其常委会对国家发展规划实施情况进行监督，全国人大财经委和有关专门委员会承担监督具体工作。

二是明确国家发展规划实施情况的中期评估、总结评估制度。中期评估一般安排在规划实施的第三年进行；总结评估工作一般与编制下一轮国家发展规划同步开展，主要是全面评估规划目标任务完成情况，为编制实施下一轮国家发展规划奠定坚实基础。

三是明确监察机关和审计机关在各自职责范围内对国家发展规划实施情况依法进行监督。

四是明确国家发展规划实施情况作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考。

第七，加强地方发展规划与国家发展规划的衔接。

贯彻落实党中央部署要求，草案规定省级发展规划草案应当与国家发展规划相衔接，经本级人大审查批准后，报送国家发展规划主管部门备案；明确地方发展规划应当与上级发展规划相衔接，坚持因地制宜、突出地方特色。同时，草案对国家坚持“一国两制”方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局作出原则规定。

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　　在法治轨道上推进国家发展规划顺利实施

党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对未来五年发展作出顶层设计和战略擘画，是乘势而上、接续推进中国式现代化的又一次总动员、总部署。要把宏伟蓝图变为现实，必须坚持党中央集中统一领导，坚持规划法定原则，在法治轨道上推进国家发展规划相关工作。

2026年是“十五五”开局之年。国家发展规划法草案、国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要草案同时提请十四届全国人大四次会议审议，这是贯彻落实党的二十届四中全会精神的重大举措。

国家发展规划法草案将党中央关于发展战略和规划的决策部署、实践中行之有效的经验做法以法律形式固定下来，明确国家发展规划工作应当坚持的指导思想和原则理念，全面系统规定国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等具体程序，明确国家发展规划在国家规划体系中的统领地位，要求国民经济和社会发展年度计划、其他各级各类规划、各类政策等对国家发展规划的实施予以保障。

这一系列制度安排有利于推动国家发展规划依法实施，以法治引领和保障国家发展规划更好发挥战略导向作用，必将推动“十五五”实现良好开局，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。■