来源 | 中国政法大学环境资源法研究所
湖北生态环境、新京报
一部承载着14亿人生态福祉的《生态环境法典》正在呼之欲出。3月8日，十四届全国人大四次会议日前听取了全国人大常委会副委员长李鸿忠作的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》的说明。这是中国第二部以“法典”命名的法律，也是一场从38部生态环境领域单行法到统一体系的深刻变革。从饮用水源地的严格划定，到租房买房前的土地“档案”查询，再到居民区噪音问题的责任划分，这部法典不仅仅体现了宏大的生态文明战略，更关心了百姓柴米油盐中的具体权利，把“绿色发展”转化成了家门口的安宁与幸福。
参与了编纂相关工作的全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长吕忠梅，北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲和武汉大学环境法研究所所长秦天宝解读了生态环境法典编纂背后的考量。
吕忠梅：数年磨一剑，《生态环境法典》凝聚共识
·今年两会提请十四届全国人大四次会议审议的《生态环境法典（草案）》，主要解决什么问题，最大的共识是什么？最难协调的争议点又是什么？
吕忠梅：《生态环境法典》并非全新制定的法律，而是对我国现行的 38 部生态环境立法、百余份行政法规、千余份地方性环境立法、十余件党内法规等既有生态环境法律规范体系，通过系统整合、编纂修订与集成升华，形成的统一法律文本。此项编纂工作体量庞大、难度颇高，前期经多轮论证，就核心问题凝聚起最大共识，具体包括：
第一，要不要编法典？编纂法典的条件是否成熟？
第二，怎么编法典？比如，用什么作为主线来串联起现有的三十多部法律？这部法典的名称应该是什么、内容有哪些？法典颁布后，哪些法律应该废止，哪些法律应该保留？
法典编纂工作启动以后，首先需要进行法典编纂的方案论证，就这些问题达成共识。
经过研究论证，达成了几个基本共识：一是法典编纂的条件已经成熟。二是定名为《生态环境法典》。三是采取适度法典化模式分类处理我国现行的三十多部生态环境立法，将传统意义上的环境保护立法，即污染防治类立法全部纳入法典；将过去属于经济法部门的资源能源类立法如水法、森林法、草原法、矿产资源法、能源法、节约能源法等法律中与生态保护、绿色低碳发展有关的内容纳入，法典编纂完成后，原有法律予以保留并进行统一修订；同时，我国生态环境立法仍存在部分领域空白，如应对气候变化领域尚未出台专门立法，法典对相关问题进行了原则性、前瞻性规定，为未来相关领域的立法预留了空间。这些共识的达成，为法典编纂的顺利进行奠定了基础，在编纂过程中，最难的是如何将原来属于不同法律部门、具有不同性质的几十部法律整合形成一个有机联系的整体。
·对于普通人来说，我们的生活会因为《生态环境法典》而发生变化吗？
吕忠梅：答案是肯定的。清洁的水资源、洁净的空气、安全的食物等，是所有民众生存的共同需求，也是国家和政府应该提供的公共产品。法典就是从满足人民群众基本需求出发，规定了各方面的职责权限和权利义务。比如，规定国家要做好整体规划、制定生态环境标准，政府部门要切实履行监管职责，市场主体需履行生态环境保护义务，等等。这些规定，都是为了保护我们能够在良好的环境中健康生活，因此可以说，《生态环境法典》与每个人的日常生活息息相关，关乎柴米油盐酱醋茶，关系到我们的呼吸和生命、居住的安宁。
比如大家普遍关注的饮水安全。《生态环境法典（草案）》规定，政府要为每个城市划定饮用水源区，并在饮用水源区执行更严格水质的标准，同时，要求政府向公众公布饮用水源区的水质状况，还要求供水企业向居民提供水质报告。如果政府或者企业不履行职责或义务，法律赋予公众有监督权，我们可以举报、可以投诉。法典就是通过这些规定，来实现对饮水安全的保障。
在居住安全方面，也有明确的保护性规定。过去，买房或租房不知道盖房子之前的土地用途，曾经发生过化工厂搬迁后，土地没有经过治理就直接在上面盖商品房，购房者也不知道，住进去以后才发现得了“怪病”，实际上是土壤污染导致的健康受害。为了防止这种情况的发生，《生态环境法典（草案）》规定了污染土地清单制度，居民在买房或租房时，可以通过查阅土壤“体检报告”，了解是否符合居住标准。
再比如，生活噪声是各方面反映强烈但又难以及时解决的问题。为了让人民群众能够享有宁静的生活，《生态环境法典（草案）》除了规定噪声标准，要求执法部门严格监督管理外，还特别规定了公共场所管理者、物业管理者、街道委员会等要接受举报后，并及时劝阻或者进行调解，这一规定，就使得我们在生活中遭遇高音喇叭、广场舞、家庭装修等噪声妨扰的时候，可以就近及时解决问题。
这些规定说明，《生态环境法典（草案）》的制度设计，看起来是对国家、政府、企业的一些规定，但这些规定的目的是为了让我们吃得放心、住得安心和生活得舒心，这是一部真正关乎每个人幸福生活的法典。
·这部即将面世的、世界最新的环境法典，最可能在哪些具体的制度设计上，为全球环境治理提供“中国方案”？
吕忠梅：中国生态环境法典的编纂受到国际社会的高度关注，它不仅是目前世界上国家综合实力靠前国家中唯一将所有相关立法都纳入法典的编纂方案，并且将“绿色低碳发展编”独立成编，在一部法律中同时处理保护与发展的关系，也是世界上独有的法典框架设计。中国的生态环境法典至少可以在两方面为全球环境治理做出贡献。
一、《生态环境法典（草案）》秉持“人与自然和谐共生”的发展理念，这是中国传统文化中“天人合一”“道法自然”哲学的现代性转化和升华，是中国走“以高水平保护促进高质量发展”道路的法治宣言；完全不同于西方国家“主客二分”法律哲学和“先污染后治理”的发展模式。中国生态环境法典所确立的原则、制度可以为发展中国家乃至发达国家正确处理保护与发展的关系，提供一种全新的理念与道路选择。
二、生态环境法典编纂是对中国道路、中国制度的法律表达，也是对中国生态环境保护成功实践的提炼和总结。中国有稳定的政治体制、集中力量办大事的文化传统，比如，《生态环境法典（草案）》专门用一节规定规划制度，把一茬接着一茬干的实践经验转化为稳定的生态环境治理机制，确保各项规划目标落到实处，让雄心勃勃的规划目标变成现实。
·您对未来我国生态法治建设，最大的期待是什么？
吕忠梅：法律的生命在于实施，最大的期待是《生态环境法典》能够得到有效实施。这也意味着，《生态环境法典》审议通过后还有许多工作要做，比如及时进行法律清理与修订工作，同步开展执法体系、司法体系的适应性建设，推进相关人才培养与研究工作等等。
“《生态环境法典》为美丽中国建设提供了一个”良法善治“的基础。我相信，随着《生态环境法典》的实施，中国一定会更加美丽，人与自然和谐共生的中国式现代化目标一定能实现”。
秦天宝：我们为什么需要一部生态环境法典？
从“法律体系”迈向“法典体系”，核心在于解决立法碎片化的问题。
编纂法典，不是简单的法律汇编，而是一场系统性的法治升级。它是对现有制度规范的编订纂修、集成升华，旨在增强法律体系的系统性、整体性与协同性，让法律从“零散的珍珠”变成“精美的项链”。
中国环境报：我国目前现行有效的生态环境领域法律有30多部，为何还要编纂生态环境法典？这部法典选择在“十五五”开局之年出台有何意义？
秦天宝：经过数十年的努力，我国生态环境领域已建立起较为完备的制度体系，为编纂生态环境法典奠定了坚实的实践基础。
编纂法典，不是简单的法律汇编，而是一场系统性的法治升级。它是对现有制度规范的编订纂修、集成升华，旨在增强法律体系的系统性、整体性与协同性，让法律从“零散的珍珠”变成“精美的项链”。
从“法律体系”迈向“法典体系”，核心在于解决立法碎片化的问题。过去采用的是“成熟一个制定一个”的分散立法模式，虽然灵活，但也不可避免地带来了法律之间的重复、交叉甚至冲突，增加了执法和守法的成本。
这部法典选择在“十五五”开局之年推动出台，彰显了我国立足长远、把握关键的战略布局。“十五五”是美丽中国建设从“取得重大进展”迈向“基本实现”目标的关键时期，也是经济社会发展全面绿色转型的攻坚期。法典草案的出台，不仅能统揽全局，为“十五五”规划纲要提出的绿色低碳发展目标提供最严密的法治保障，更能以法典的权威性稳定社会预期，确保生态文明建设在法治轨道上行稳致远。
中国环境报：为什么采取适度法典化的方式进行编纂？
秦天宝：采用“适度法典化”模式，是基于我国国情和立法规律做出的科学决策，体现了实事求是的立法智慧。
生态环境领域涉及面极广，既包括污染防治，也涵盖资源保护、生态平衡，更事关绿色低碳发展。如果追求“完美主义”的绝对完整，将所有相关法律无一例外全部纳入，不仅体量过于庞大，还可能打破现有资源、能源等领域单行法已形成的稳定格局。
因此，“适度法典化”采取了分类处理的灵活策略，主要体现在三个方面。一是将环境保护法等10部核心法律经编订纂修后全部纳入，这些法律在法典出台后不再保留；二是对于长江保护法、黄河保护法等流域法以及森林、草原等资源类法律，择其要旨要则纳入法典，但保留单行法以维持其针对性和稳定性；三是对于碳达峰碳中和等新兴的、正在不断探索创新的事项，做出原则性规定以引领未来。
这种模式既实现了环境法体系的“基干”部分高度统一，又保留了“血肉”部分的专业性与灵活性，形成了“法典+单行法”双法源格局，非常契合当前深入推进生态文明体制改革的现实需要。
将“绿色低碳发展”独立成编，是全球范围内的首创之举，这不仅仅是体例的创新，更是发展理念的根本性变革。
中国环境报：法典草案整合了现有的法律法规，在编纂过程中如何解决条款重复、衔接不畅等问题？
秦天宝：这是一项技术性极强的工作。法典草案主要依靠体系化思维和精细化的立法技术来消除这些积弊。
第一，确立“总则”统摄地位。法典草案设置了统领性的总则编，规定生态环境领域的基础原则和普遍性制度。这就好比给整个法典安装了一个“中央处理器”，各分编必须在总则的统摄下运行，从根本上避免了此前单行法“政出多门”导致的法律冲突。
第二，整合共性制度，消除重复。以污染防治编为例，法典草案将过去散见于大气法、水法、土壤法等法律中的共性制度提炼出来，形成“通则”或“一般规定”，再根据不同环境要素的特点进行细化。这就避免了在每一部单行法中都重复规定“监测规范”“应急措施”等内容，实现了条文精简与逻辑严密。
第三，明确衔接机制，打通“肠梗阻”。法典草案确立了行政执法优先、政府索赔补偿、公益诉讼兜底的制度衔接机制，有效解决了因制度设立时序不同而导致的裁判规则不清、类案异判问题，维护了法治的统一和权威。特别是在司法实践中，解决了环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等不同救济途径之间的适用顺次问题。
中国环境报：法典草案将“绿色低碳发展”独立成编，出于何种考虑？
秦天宝：将“绿色低碳发展”独立成编，是全球范围内的首创之举，这不仅仅是体例的创新，更是发展理念的根本性变革。
它标志着我国环境保护立法实现了从传统“末端治理”向“源头管控”“引领转型”的重大跨越。过去，我国法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罚、环境破坏了怎么治”，侧重于事后救济。而独立成编的“绿色低碳发展”，则将法律的触角延伸到了经济社会的前端，直接对生产方式和消费模式进行绿色重塑。
加快经济社会发展全面绿色转型是“十五五”核心任务。绿色低碳发展编通过建立健全绿色消费制度、完善废弃物循环利用体系、明确企业绿色转型义务等，将“双碳”目标和绿色发展的宏观战略转化为全社会一体遵循的法律规则。它不仅告诉社会“不能做什么”，更指引社会“应该鼓励做什么”，为培育新质生产力、推动高质量发展提供了根本的法律驱动力。
生态环境保护的初心就是为了人民。法典之所以“接地气”，恰恰体现了其作为“新时代的人民法典”应有的底色。
中国环境报：法典草案回应了当下哪些急需解决的问题？
秦天宝：法典草案既关注了宏观战略，也解决了微观痛点。
首先是战略前瞻性。法典草案对应对气候变化、碳达峰碳中和等新兴领域做出了原则性、引领性规定，填补了这些领域的立法空白，为未来的制度建设和实践探索留出了空间。
其次是直面治理难点。法典草案精准发力，回应了当前污染防治的短板。例如，在污染防治编中，加强了对挥发性有机物（VOCs）的源头管控，将“有机溶剂”拓展为“含挥发性有机物的原辅材料和产品”，并强化移动源排放监管；针对农业面源污染占比上升的趋势，加强了农业投入品管理和废弃物处置等规定。
最后是彰显法治文明温度。法典草案严厉打击监测数据、环境服务等领域的弄虚作假行为，维护市场公平；同时优化行政处罚，落实过罚相当原则，通过增加从重、从轻、减轻或不予处罚的适用规定，有效避免执法实践中“小过重罚”与“大过轻罚”并存的尴尬，为执法机关提供了更具操作性的裁量基准。
中国环境报：法典草案针对油烟、恶臭等老百姓“家门口”的问题做出了规定。请问，为何这部以“法典”命名的法律如此“接地气”？
秦天宝：生态环境保护的初心就是为了人民。法典之所以“接地气”，恰恰体现了其作为“新时代的人民法典”应有的底色。
首先，这是由法典的根本目的决定的。法典草案总则编开宗明义，将“保障公众健康和生态环境权益”作为立法目的。老百姓对生态环境最直观的感受，不是抽象的总量减排数据，而是家门口的油烟是否呛人、广场舞的噪声是否扰民。如果法典对这些“急难愁盼”视而不见，就背离了以人民为中心的宗旨。
其次，这是法治精细化和温度的体现。过去，大型工业企业是监管重点，但随着生活水平的提高和污染结构的变化，社会生活源污染占比上升，成为新的矛盾焦点。法典草案增加对秸秆焚烧的科学精准管控，针对油烟、恶臭等问题细化规划选址要求，加强建筑施工噪声污染防治。这些看似细微的条款，实则是将宏大的“美丽中国”叙事，落细为可感可触的民生温度，让人民群众在每一个生活场景中都能感受到法治的公平与正义。
汪劲：“集成升华”是生态环境法典编纂“点睛之笔”
此次编纂采用“适度法典化”模式，不仅要对现有法律进行系统整合，更将绿色低碳发展等新理念单独成编，将为世界贡献一部具有中国特色的生态环境法典方案。
生态环境领域单行法律足够多，具备法典化基础
新京报：继民法典之后，我国在生态环境领域编纂第二部法典。为什么是生态环境领域？编纂的条件和基础有哪些？
汪劲：第二部法典的选定并非一蹴而就，曾在多个潜在候选领域中比较、筛选。比如已经启动开展编纂研究的行政法、教育法、经济法等领域也曾被确立为重点对象。但行政法和经济法范围相对较广，教育法体量较小。
我认为，判断某个立法领域法典编纂的条件是否成熟，至少满足4个方面的要素。
一是得到党中央的支持。生态文明体制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成绩。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。环境法典排在了首位。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。
二是该领域单行法律数量足够多，具备法典化基础。启动编纂生态环境法典工作的时候，我国有30多部生态环境领域的法律。
三是在法律实践上，不同主体对统一协调的法律制度体系、法律实施的体制和机制有强烈的需求。这种需求体现在多个层面。比如行政执法层面，生态环境领域执法部门众多，包括环保、自然资源、林草、水利等部门。但相关法律制定时间先后不一、起草部门不同，存在内容重复、交叉甚至冲突的情况，给执法带来困扰。在司法层面，生态文明体制改革以来，中国法院设立环境资源专门审判机构、组织2400余个，各级检察机关也设立了专门的公益诉讼机构，但是在司法和审判方面还面临着职能相对模糊、法律依据不充分等问题。在改革成果固化层面，生态文明体制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系统性地将这些成果表现出来。
四是学术研究要有长期、扎实的前期准备。2017年，中国法学会环境资源法学研究会新一届领导班子成立，现任全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长和中国法学会环境资源法学研究会会长的吕忠梅当时和我商量，决定以法典编纂研究为抓手，以系统梳理环境法学理论和实践为成果，用10—15年的时间健全完善一整套中国自主的环境法学知识体系，以此培养一批有能力、高水平的中青年环境法学者。于是，我们启动了中国环境法典编纂研究系列重点项目，系统梳理中国环境法学基本概念和基本范畴，翻译研究法国、德国、美国等十余个国家的环境法典的文本，超100名环境法学及相关学科的学者参与。由我牵头历经4年修订起草了《生态环境法典专家建议稿（草案）》，前后有三个版本，条文总数1500多条。
正是因为有这样扎实的基础理论研究，从2021年到2023年，环境法典的编纂研究连续3年被列为全国人大常委会年度立法计划首选对象，并最终在2023年正式列入十四届全国人大立法规划。之后，我们课题组又和全国人大常委会法工委工作专班进行了多次深入研讨，并提供我们的《生态环境法典专家建议稿（草案）》作为参考。
新京报：相较于民法典，编纂生态环境法典有哪些特点？
汪劲：民法典对公民的人身权、财产权、人格权等作出明确规定，只规定“私权”，因为有大量国外经验可循，且我国民法研究成熟，同时民法典将涉及公权力的行政因素排除在外，所以编纂相对容易。
生态环境法典是编纂“公法典”的尝试，难度较大。一方面，生态环境法律制度包含大量国家环境保护义务、政府环境监督管理职能等公法内容，其编纂为我国未来的法典编纂积累宝贵的经验。另一方面，生态环境法典并非一部纯粹的“公法”，例如“生态保护”编就是建立在尊重“私权”制度基础上的，生态保护、自然资源合理开发利用必须尊重物权、财产所有权，通过政府计划安排、指定保护区域和与所有权主体协商，以及通过生态补偿、财税优惠和鼓励措施等方式来实现保护目标，而非单纯的行政命令。而“绿色低碳发展编”则需要在大量市场规则的基础上建立一整套规则体系。
确保法典既权威又灵活，为未来创新和调整留出空间
新京报：现行有效的生态环境领域的法律已有30多部，为何还要编纂法典？
汪劲：生态环境法典是对现有的生态环境法律制度机制和规则规范的“系统整合、编订纂修、集成升华”。这12个字可以这样理解。
“系统整合”就是通过“提取公因式”，将30多部法律中的共通性内容提取出来作为总则的基本规范和主要内容；将污染防治相关法律的内容整合为“污染防治编”；将生态保护、自然资源保护相关法律的内容整合为“生态保护编”；将涉及经济社会、市场交易、绿色低碳发展的内容整合为“绿色低碳发展编”等。由于目前我国环保法与大气、水、固体废物、噪声等污染防治法的条文重复率达30%以上，因此对相关条文进行系统整合，还可以避免条文的重复规定。
“编订纂修”就是对30多部法律中的各种法律制度，根据实施需要和实施问题采用对法律条文的平移、编集、增删等方法，使法典某项制度的结构和内容更合理。“纂”就是指根据新形势需要，增加过去没有但必要的制度。“修”是指修改现有法律中不合理的条款，比如一些无法执行的“僵尸条款”或者不适应新时期生态环境保护需要的内容，要修改成“可操作、可执行的”条文。
“集成升华”可以将政策性文件上升为法律，将改革成果制度化，也是法典编纂的“点睛之笔”。很多在实践中运行良好的制度，如“生态环境损害赔偿制度”“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）等，在单项法律中没有规定，执行起来没有法律依据，目前只是一些政策性文件中规定并开展试点，此次升华成法律，使制度完整化。
新京报：这次编纂采用了“适度法典化”的模式，适度法典化有哪些优势？
汪劲：在编纂法典时，既要追求体系的完整性和系统性，又要考虑环境问题的复杂性和发展性，为未来的制度创新和单行法调整留出必要空间。我国有30多部生态环境相关法律，在法典编纂过程中，不可能将所有内容都“一刀切”地纳入，需要有所取舍，确保法典既权威又灵活，既能解决当前问题，又能适应未来生态文明体制改革的需要。
中国的生态环境法典将成为其他国家制定环境法典的“样本”
新京报：草案分为总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编以及法律责任和附则编。如何理解这种结构设计？法典草案将“绿色低碳发展”单独成编，释放了什么信号？
汪劲：在过去的环境科学和环境法学体系中，环境问题主要分为两类，一是环境污染问题，比如水体、大气中排放污染物当排放超过限度时，即造成污染；二是生态破坏问题，开发利用自然资源，如砍伐森林、开采矿产等，直接导致环境要素的减少和生态系统的破坏。
从20世纪80年代以后，人们发现仅控制污染和生态破坏并不能解决所有环境问题，一类新的、源于社会经济正常运行的行为带来的环境问题日益凸显。比如物质未能循环利用造成废弃物不断增多的问题、塑料袋无法降解的问题，再如二氧化碳作为温室气体会间接影响环境和气候的问题。这类问题伴随人类社会和经济发展产生，正是“绿色低碳发展”要应对的核心。
所以我们提出，法典编纂应当将“绿色低碳发展”与污染控制和生态保护相并列单独成编，就是把市场经济发展过程中产生新环境问题的原因和因素也纳入法典规制的范畴。这一编包括气候变化、国际合作、清洁生产、循环经济发展等。
新京报：生态环境法典将为世界贡献什么？
汪劲：我国的生态环境法典将为世界贡献一个最新、最全的法典方案。目前只有10个国家有法典，有的是编撰汇编型的，有的是实质编纂型的。我们的生态环境法典是实质编纂，既有原来的法律又有新的条文，其中“绿色低碳发展”单独成编在世界各国也是没有的。在法典编纂过程中既研究了其他国家环境法典的框架结构，吸收了各国法典的优点，同时也具备中国特色，因此我认为中国的生态环境法典将成为其他国家制定环境法典的“样本”。
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责任编辑 | 金梦洋
审核人员 | 张文硕
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