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我国的环境公益诉讼制度，是司法制度的重大创新，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。自然之友推动中国环境公益诉讼制度的进程始于2005年，时任创始会长的梁从诫先生向全国两会提交《关于尽快建立健全环保公益诉讼制度的提案》，推动了环境公益诉讼制度在中国落地生根。随后，自然之友推动《民事诉讼法》《环境保护法》中写入环境公益诉讼条款，并持续提起60余起环境公益诉讼。其中，自然之友提起的全国首例气候诉讼——甘肃弃风弃光案、全国首例野生动物保护预防性公益诉讼——绿孔雀案、常州毒地案等多起诉讼被列为最高人民法院的指导案例，为推动中国的环境司法进程发挥了积极作用。

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绿孔雀在岸边活动（庄小松/摄）

当前，正值《生态环境法典（草案）》提请全国人大审议及表决之际，自然之友基于长期从事环境公益诉讼的一线实践观察，发现《生态环境法典（草案三次审议稿）》中涉及环境公益诉讼的条款，在规范严密性和可操作性方面仍有不完善之处，将会严重影响中国环境公益诉讼制度的发展，亟需在表决通过前做出必要修改，请参与审议和表决《生态环境法典》的参会代表充分考虑：

一、建议保留提起预防性公益诉讼所依据的“有遭受损害的重大风险”的情形

《三审稿》第一千零八十条规定了提起环境民事公益诉讼需要承担的证明责任。其中，与现行司法解释与第一次征求意见的草案不同的是，《三审稿》将“（二）生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险”改为“（二）生态环境受到损害”，删去了预防性公益诉讼提起所依据的重大风险的表述。这一改动，事实上删除了预防性公益诉讼的类型。而预防性公益诉讼是有效遏制环境损害发生的关键诉讼，尤其面对濒危物种灭绝等不可逆的生态风险时，该诉讼类型具有不可替代的重要作用，不可废除。

正如云南绿孔雀入选最高人民法院发布的十年环境资源审判有重大影响力十个案件时，最高人民法院点明本案乃至此类诉讼的典型意义：“预防性环境公益诉讼突破了有损害才有救济的传统理念，将生态环境保护的阶段提升至事中甚至事前，有助于加大生态环境保护力度，避免生态环境遭受损害或者防止损害的进一步扩大，是环境保护法‘保护优先，预防为主’原则在环境资源审判中的具体落实与体现。”实践中，有大量像绿孔雀一样的濒危物种，一旦其栖息地遭受破坏，将导致物种灭绝等不可逆的生态影响，必须通过预防性公益诉讼来有效预防不可逆的生态损害发生。

此外，虽然《三审稿》新增了环保禁止令的规定（第1078条）：“对正在实施或者即将实施的污染环境、破坏生态等行为，不及时制止将使当事人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害的，可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，向人民法院申请采取禁止令保全措施，责令立即停止污染环境、破坏生态等行为”，但仔细研究可以发现，环保社会组织根本无法申请该禁止令保全措施。原因是《民事诉讼法》第103条和第104条规定的禁止令保全措施，只有直接受到损害的利害关系人可以申请，而社会组织并非利害关系人，根本无法申请禁止令保全措施。此外，无论是禁止令保全措施还是财产保全措施，都需要申请人提供担保。生态环境有遭受损害重大风险的项目，往往都是大项目和大工程，担保需要提供巨额财产，而环保社会组织没有能力负担。在这种情况下，就等于取消了预防性环境公益诉讼。

综上可知，基于《三审稿》现有规定，社会组织无法针对“有遭受损害的重大风险”提起环境公益诉讼，原为预防重大风险的禁止令也将失去作用。因此，建议将第一千零八十条(三)改成：生态环境受到损害或有遭受损害的重大风险。

二、建议删去第一千零八十条第一款第四项“(四)生态环境损失费用、生态环境修复费用及其他费用”

《三审稿》第一千零八十条规定起诉时要证明“(四)生态环境损失费用、生态环境修复费用及其他费用”，意味着起诉要满足损害已发生且确定的条件。而事实上，根据环境公益诉讼实务经验，起诉时大多数违法行为还在持续，几乎不可能确定损害大小和修复费用，该要求将导致社会组织无法再提起环境公益诉讼。即使要求起诉时证明损失费用和修复费用，诉讼中也还需要基于各方补充的材料再重新确定，将造成资源浪费。因此，《三审稿》第一千零八十条第（四）款规定严重违背公益诉讼的现实情况，且事实上将导致社会组织无法再提起环境公益诉讼，是我国环境法律制度的重大倒退，应当删除。

三、建议明确社会组织提起海洋生态环境公益诉讼的主体资格

明确社会组织提起海洋生态环境公益诉讼的主体资格，在实践上有其积极意义。由于海洋特殊规定的存在，滨海滩涂等陆海交接处的案件存在起诉资格不明的情况。自然之友已提起多例关于滨海滩涂生态环境保护的公益诉讼，这些诉讼在保护滩涂生态环境中发挥了不可或缺的重要作用，但由于海洋生态环境保护公益诉讼特殊规定的存在，部分滨海滩涂相关的案件未能顺利进入环境公益诉讼的程序中，出现了类案不同判的现象。

此外，海洋生态环境保护在我国高度重视海洋保护的今天已经成为生态环境保护领域不可或缺的一部分。在法典中拓展社会组织生态环境保护公益诉讼的适用范围，有利于调动社会组织在海洋生态环境保护上的积极性，提高海洋生态环境保护的水平，发动公众重视海洋生态环境保护的力量。故建议明确规定社会组织是海洋生态环境保护公益诉讼的适格主体。

综上，为避免《生态环境法典》涉及环境公益诉讼的条款，未来在执行时严重影响环境公益诉讼制度的发展，自然之友建议对《生态环境法典》(三次审议稿)的第1080条修改如下：

（*注：以下“修改建议”标红文字为自然之友建议增加信息，标注删除线的文字为自然之友建议删掉的信息。）

第一千零八十条 依据本法第一千零七十二条、第一千零七十四条规定向人民法院提起诉讼的机关和组织，应当提供以下证明:

(一)行为人实施了污染环境、破坏生态等行为；

(二)行为违反法律规定；

(三)行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；

(四)生态环境损失费用、生态环境修复费用及其他费用；

(四)其他应当证明的事项。

依据本法第一千零七十三条规定提起诉讼的，应当提供前款第一项、第三项至第四项规定的证明。